Hoofdstuk 1
1.1 Aard en karakterisering
Bestuursrecht is het recht voor, van en tegen het overheidsbestuur. Bestuursrecht is om mee te beginnen
het recht voor het bestuur. Het bestuursrecht geeft een grondslag voor het bestuursoptreden, en
instrumenteert dit. Maar het is ook het recht van het bestuur. De uitoefening van de bevoegdheden die de
wetgever aan het bestuur toekent, levert zelf vaak ook weer nadere rechtsvorming op, bijvoorbeeld in de
vorm van plannen, nadere regelgeving en beleidsregels, maar ook in de vorm van beschikkingen als
vergunningen en subsidieverleningen.
Tenslotte is het het recht tegen het bestuur in de zin dat het de burger waarborgen biedt tegen het
bestuursoptreden. Daarbij gaat het niet alleen maar om de mogelijkheden van bezwaar en beroep nadat
een besluit is genomen, maar ook om de beginselen van behoorlijk bestuur, alsmede om openbaarheid,
inspraak, het recht om zienswijzen of bedenkingen naar voren te brengen, het interne en externe klachtrecht
en de mogelijkheid van schadevergoeding.
2 Eigen benadering
Het bestuursrecht wordt in dit boek gerelateerd aan het overheidsbestuur. Het vervult ten opzichte van dit
bestuur drie functies: een legitimerende, een instrumentele en een waarborgfunctie.
3 Bestuur. Trias politica
Overheidsbestuur kan twee betekenissen hebben; het kan duiden op de bestuursorganisatie of op de
activiteit, de functie van het besturen.
De bestuurlijke functie wordt in de leer van de trias politica onderscheiden van de wetgevende en
rechtsprekende functie. In veel benaderingen van bestuursrecht (ook in het systeem van de Algemene wet
bestuursrecht) wordt besturen dan ook gezien als die overheidsfunctie die niet bestaat uit wetgeving of
rechtspraak, en het ‘bestuur’ als ieder overheidsorgaan dat niet behoort tot de wetgevende of de
rechterlijke macht.
4 Bestuur is (veel) meer dat uitvoering
Besturen is niet alleen het nemen van concrete beslissingen waarbij belangen van individuele burgers
rechtstreeks betrokken zijn (bestuur op microniveau), maar betreft ook het door de overheid ‘besturen’ van
de samenleving als geheel, door middel of op basis van wet- en regelgeving (bestuur op macroniveau). In
deze benadering is bestuur te omschrijven als het van overheidswege behartigen van het algemeen belang,
waar dit naar constitutionele en politiek-democratische maatstaven noodzakelijk wordt geacht.
Wetgevende en bestuurlijk- uitvoerende functie zijn in een moderne opvatting over bestuur veel meer met
elkaar verweven.
5 Het algemeen belang
Er moet een min of meer dwingende reden zijn voor overheidsingrijpen. De overheid behartigt uitsluitend
het algemeen belang, waarbij zij wel rekening dient te houden met particuliere belangen. De politiek bepaalt
welke taken de overheid wel en niet behartigt.
6 Bestuursrecht
‘Bestuur’ ziet dus op het van overheidswege behartigen van het algemeen belang; bestuursrecht ziet op het
juridische aspect daarvan. De overheid mag echter ook gebruik maken van privaatrechtelijke normen, in
onze opvatting kan zij daarbij niet ontsnappen aan de normerende werking van het bestuursrecht (zoals de
beginselen van behoorlijk bestuur).
7 Legitimerende functie
Het bestuursrecht voorziet het bestuursoptreden van een juridische grondslag. Concreet komt de
legitimerende functie van het bestuursrecht tot uiting in het in het leven roepen van bestuursorganen, het
toekennen van bestuursbevoegdheden en het regelen van besluitvormingsprocedures. De overheid
beschikt namelijk niet over de natuurlijke vrijheid om rechtshandelingen te verrichten. Bestuurshandelingen
moeten in overeenstemming zijn met de regels van het geschreven en ongeschreven recht.
8 Instrumentele functie
De instrumentele functie van het bestuursrecht betreft de rol die dit recht speelt ten behoeve van de
vaststelling en uitvoering van het overheidsbeleid. Deze functie komt vooral in de bijzondere delen tot uiting.
Ze heeft tot gevolg dat het bestuursrecht aan snelle en ingrijpende veranderingen onderhevig is.
1.1 Aard en karakterisering
Bestuursrecht is het recht voor, van en tegen het overheidsbestuur. Bestuursrecht is om mee te beginnen
het recht voor het bestuur. Het bestuursrecht geeft een grondslag voor het bestuursoptreden, en
instrumenteert dit. Maar het is ook het recht van het bestuur. De uitoefening van de bevoegdheden die de
wetgever aan het bestuur toekent, levert zelf vaak ook weer nadere rechtsvorming op, bijvoorbeeld in de
vorm van plannen, nadere regelgeving en beleidsregels, maar ook in de vorm van beschikkingen als
vergunningen en subsidieverleningen.
Tenslotte is het het recht tegen het bestuur in de zin dat het de burger waarborgen biedt tegen het
bestuursoptreden. Daarbij gaat het niet alleen maar om de mogelijkheden van bezwaar en beroep nadat
een besluit is genomen, maar ook om de beginselen van behoorlijk bestuur, alsmede om openbaarheid,
inspraak, het recht om zienswijzen of bedenkingen naar voren te brengen, het interne en externe klachtrecht
en de mogelijkheid van schadevergoeding.
2 Eigen benadering
Het bestuursrecht wordt in dit boek gerelateerd aan het overheidsbestuur. Het vervult ten opzichte van dit
bestuur drie functies: een legitimerende, een instrumentele en een waarborgfunctie.
3 Bestuur. Trias politica
Overheidsbestuur kan twee betekenissen hebben; het kan duiden op de bestuursorganisatie of op de
activiteit, de functie van het besturen.
De bestuurlijke functie wordt in de leer van de trias politica onderscheiden van de wetgevende en
rechtsprekende functie. In veel benaderingen van bestuursrecht (ook in het systeem van de Algemene wet
bestuursrecht) wordt besturen dan ook gezien als die overheidsfunctie die niet bestaat uit wetgeving of
rechtspraak, en het ‘bestuur’ als ieder overheidsorgaan dat niet behoort tot de wetgevende of de
rechterlijke macht.
4 Bestuur is (veel) meer dat uitvoering
Besturen is niet alleen het nemen van concrete beslissingen waarbij belangen van individuele burgers
rechtstreeks betrokken zijn (bestuur op microniveau), maar betreft ook het door de overheid ‘besturen’ van
de samenleving als geheel, door middel of op basis van wet- en regelgeving (bestuur op macroniveau). In
deze benadering is bestuur te omschrijven als het van overheidswege behartigen van het algemeen belang,
waar dit naar constitutionele en politiek-democratische maatstaven noodzakelijk wordt geacht.
Wetgevende en bestuurlijk- uitvoerende functie zijn in een moderne opvatting over bestuur veel meer met
elkaar verweven.
5 Het algemeen belang
Er moet een min of meer dwingende reden zijn voor overheidsingrijpen. De overheid behartigt uitsluitend
het algemeen belang, waarbij zij wel rekening dient te houden met particuliere belangen. De politiek bepaalt
welke taken de overheid wel en niet behartigt.
6 Bestuursrecht
‘Bestuur’ ziet dus op het van overheidswege behartigen van het algemeen belang; bestuursrecht ziet op het
juridische aspect daarvan. De overheid mag echter ook gebruik maken van privaatrechtelijke normen, in
onze opvatting kan zij daarbij niet ontsnappen aan de normerende werking van het bestuursrecht (zoals de
beginselen van behoorlijk bestuur).
7 Legitimerende functie
Het bestuursrecht voorziet het bestuursoptreden van een juridische grondslag. Concreet komt de
legitimerende functie van het bestuursrecht tot uiting in het in het leven roepen van bestuursorganen, het
toekennen van bestuursbevoegdheden en het regelen van besluitvormingsprocedures. De overheid
beschikt namelijk niet over de natuurlijke vrijheid om rechtshandelingen te verrichten. Bestuurshandelingen
moeten in overeenstemming zijn met de regels van het geschreven en ongeschreven recht.
8 Instrumentele functie
De instrumentele functie van het bestuursrecht betreft de rol die dit recht speelt ten behoeve van de
vaststelling en uitvoering van het overheidsbeleid. Deze functie komt vooral in de bijzondere delen tot uiting.
Ze heeft tot gevolg dat het bestuursrecht aan snelle en ingrijpende veranderingen onderhevig is.
