Inhoudsopgave
Leereenheid 3 – Inleiding bestuursrecht.............................................................................3
Hoofdstuk 1..................................................................................................................... 3
Hoofdstuk 2..................................................................................................................... 9
Het algemeen deel en de betekenis ervan.................................................................10
Het bijzondere deel van het bestuursrecht................................................................20
Hoofdstuk 7................................................................................................................... 23
Reader Schlössels & mr. dr. C.L.G.F.H. Albers...............................................................30
Leereenheid 4 - Bestuursorgaan, belanghebbende en bestuursbevoegdheden................36
Hoofdstuk 3................................................................................................................... 37
Hoofdstuk 4................................................................................................................... 44
Hoofdstuk 11................................................................................................................. 51
ECLI:NL:RVS:2014:3379 (stichting bevordering kwaliteit leefomgeving schipholregio). 52
ECLI:NL:RVS:2017:2271 (mestbassin mechelen, ‘gevolgen van enige betekenis’)........54
leereenheid 5 -Handelingen van bestuursorganen: algemeen..........................................55
Hoofdstuk 5 paragraaf 5.1 en 5.2..................................................................................55
ECLI:NL:RVS:1997:AA6762 (Van Vlodrop)......................................................................62
RvS 10 april 1995, Long Lin (ECLI:NL:RVS:1995:AK3508)..............................................63
ABRvS 3 okt 1996, JB 1996/231 (nv luchthaven Schiphol).............................................66
ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:697, AB 2016/211 (inzet videoteam
Rotterdam).................................................................................................................... 67
ABRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2222, AB 2017/340 (tipgeld bouwfraude)
...................................................................................................................................... 67
Leereenheid 6- Soorten en Awb-besluiten........................................................................68
Inleiding........................................................................................................................ 68
hoofdstuk 5 paragraaf 5.3 en 5.4..................................................................................69
Hoofdstuk 13 paragraaf 13.4......................................................................................... 74
Kennisclip...................................................................................................................... 76
HR 21 oktober 2005, JB 2005/318 (ludlage/van paradijs)..............................................78
ABRvS 26 oktober 2016, AB 2016/447 (inherente afwijkingsbevoegdheid beleidsregels);
...................................................................................................................................... 79
CBb 8 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:92, AB 2022/307 (bijlage besluit houders van
dieren)........................................................................................................................... 82
Leereenheid 7 - Normering van het bestuurshandelen ....................................................83
Hoofdstuk 3 paragraaf 3.4 en 3.5..................................................................................83
Hoofdstuk 8................................................................................................................... 88
Arrest Doetinchemse Woonruimtevordering - HR NJ 1949.............................................99
ABRvS 9 mei 1996, JB 1996/158, m.nt. Stroink (kwantumhal Venlo);............................99
1
, ABRvS 2 februari 2022, JB 2022/44 m.nt. R.J.N. Schlössels (Harderwijk).....................100
ABRvS 29 mei 2019, JB 2019/124, m.nt. C.L.G.F.H. Albers (dakopbouw Amsterdam);.101
Leereenheid 8 - Normen voor het verkeer tussen burgers en overheid..........................103
Inleiding...................................................................................................................... 103
Hoofdstuk 7................................................................................................................. 104
Kennisclip Specialiteitsbeginsel en détournement de pouvoir.....................................114
Kennisclip Verbod op vooringenomenheid en fair play................................................116
Leereenheid 9 - Algemene regels voor de uitoefening van besluitbevoegdheid (deel 2) en
algemene regels voor bijzondere besluiten....................................................................117
Inleiding...................................................................................................................... 117
samenvatting.............................................................................................................. 117
ABRvS 11 juni 2008, JB 2008/165 (Hennes & Mauritz);................................................122
Leereenheid 10 - Overheid en privaatrecht....................................................................122
Inleiding...................................................................................................................... 122
samenvatting.............................................................................................................. 124
ECLI:NL:HR:1987:AG5565 (Amsterdam/Ikon)..............................................................128
HR 26 januari 1990, NJ 1991/393, m.nt. Scheltema (Windmill);...................................129
HR 8 juli 1991, NJ 1991/691 (Kunst- en Antiekstudio Lelystad);...................................130
HR 26 november 2021, ab 2022/11, m.nt. f.j. van ommeren (didam);........................131
HR 5 juni 2009, JB 2009/171, m.nt. Peeters (Amsterdam/geschiere)...........................132
2
,LEEREENHEID 3 – INLEIDING BESTUURSRECHT
Introductie
In deze leereenheid maakt u uitgebreid kennis met de fundamenten en de structuur van het
bestuursrecht. Hier blijkt ook dat veel van het ‘algemeen deel’ van het bestuursrecht inmiddels is
gecodificeerd in de Algemene wet bestuursrecht. Met deze wet moet u aan het einde van de cursus
vertrouwd zijn; u zult dan precies moeten weten op welke plaatsen welke onderwerpen worden
behandeld.
Bij bestudering van deze leereenheid zult u merken dat u al meteen de ‘diepte’ ingaat. Aan de orde
komen namelijk een aantal fundamentele (rechts)beginselen en uitgangspunten die bij de
verschillende leerstukken van het bestuursrecht van betekenis zijn.
Tijdens het bestuderen van deze leereenheid legt u de basis voor bestudering van het algemeen
bestuursrecht zoals dat in deze cursus aan bod komt. Dat brengt met zich dat deze leereenheid wat
betreft de omvang van de leerstof omvangrijk is. Daarbij verdient opmerking dat bepaalde onderdelen
uit de stof weer terugkomen in andere leereenheden (op dat moment boekt u dan weer tijdwinst).
Deze leereenheid is onderverdeeld in vier deelonderwerpen:
1. Functies van het bestuursrecht
2. Fundamentele beginselen en uitgangspunten
3. Het algemeen deel van het bestuursrecht
4. Nederlands en Europees bestuursrecht
HOOFDSTUK 1
Wat is bestuursrecht?
Het bestuursrecht is het deel van het publiekrecht dat bepaalt hoe de overheid mag handelen
tegenover burgers en bedrijven. Het gaat dus niet over conflicten tussen burgers onderling (dat is
privaatrecht), maar over situaties waarin de overheid macht uitoefent.
Het bestuursrecht regelt:
- welke bevoegdheden bestuursorganen hebben
(legaliteitsbeginsel: de overheid mag alleen handelen als een wet dat toestaat);
- hoe besluiten tot stand komen
(procedurele regels);
- welke normen gelden voor overheidshandelen
(bijvoorbeeld zorgvuldigheid, evenredigheid, motivering);
- hoe burgers zich kunnen verweren
(bezwaar, beroep, rechterlijke toetsing).
Daarmee heeft het bestuursrecht een dubbel karakter:
- een instrumenteel karakter: het geeft de overheid middelen om beleid uit te voeren
(vergunningen, subsidies, boetes, regels);
- een waarborgend karakter: het beschermt burgers tegen te harde, onzorgvuldige of foutieve
overheidshandelingen.
3
,Dit alles kan alleen bestaan als de overheid legitieme bevoegdheden heeft. Daarom kent het
bestuursrecht ook een legitimerende functie: het rechtvaardigt waarom de overheid mag ingrijpen en
onder welke voorwaarden.
Bestuursrecht en overheidsbestuur
Het bestuursrecht staat in directe relatie tot het functioneren van het overheidsbestuur in al zijn
vormen en handelingen. In de klassieke trias politica wordt onderscheid gemaakt tussen:
de wetgevende macht (regering + Staten-Generaal);
de uitvoerende macht (bestuur);
de rechterlijke macht.
Artikel 1:1 Awb sluit hierbij aan: het bestuursrecht richt zich op het bestuur, niet op wetgever of
rechter.
Trias politica
Trias politica houdt zich bezig bij de functie van het besturen. De bestuurlijke functie wordt hierin
onderscheiden van de wetgevende en de rechtsprekende functie. Echter, is het bestuur veel meer dan
alleen de uitvoering en is het een beperkte analyse van het bestuursrecht.
In de trias politica is het bestuur formeel de uitvoerende macht: het voert wetten uit die door de
wetgever zijn vastgesteld. De rechter controleert vervolgens of het bestuur binnen de regels blijft. In
de praktijk doet het bestuur echter méér dan louter uitvoering.
Besturen omvat meer dan alleen “uitvoeren”:
Besturen is niet alleen het nemen van concrete beslissingen waarbij belangen van individuele burgers
rechtstreeks zijn betrokken (bestuur op microniveau) maar betreft ook het door de overheid ‘besturen’
van de samenleving als geheel, door middel of op basis van wet- en regelgeving (bestuur op
macroniveau: ) .
1. Microniveau
Dit gaat om concrete besluiten waarbij belangen van individuele burgers rechtstreeks
betrokken zijn. Voorbeelden:
o vergunning verlenen of weigeren, uitkering toekennen of stopzetten, dwangsom of
boete opleggen, subsidies verlenen, inspecties en andere handhavingsmaatregelen.
2. Macroniveau
Dit gaat om het sturen van de samenleving als geheel via wet- en regelgeving en algemeen
beleid. Voorbeelden:
o AMvB’s (Algemene Maatregelen van Bestuur), ministeriële regelingen, gemeentelijke
verordeningen, beleidsregels, beleidsnota’s en algemene beleidskaders (bijv.
klimaatbeleid, stikstofstrategie).
Algemeen belang
De omschrijving van besturen als het van overheidswege behartigen van het algemeen belang, voor
zover dit volgens constitutionele (Grondwet, legaliteitsbeginsel, grondrechten, machtenscheiding) en
politiek-democratische maatstaven noodzakelijk wordt geacht. Dit zegt weinig over wat tot het
algemeen belang moet worden gerekend. Wat precies tot het algemeen belang hoort, valt vanuit
juridisch oogpunt maar in zeer beperkte mate aan te geven.
Persoonlijke belangen van bestuurders of ambtenaren mogen daarbij geen rol spelen (art. 2:4 lid 2
Awb). Particuliere belangen zijn echter niet volledig uitgesloten, want de overheid zal vaak particuliere
belangen moeten afwegen tegen het algemeen belang en tegen andere particuliere belangen.
De vraag wélke algemene belangen de overheid behartigt en hoe zwaar die wegen, wordt in
hoofdzaak bepaald in het politieke besluitvormingsproces: verkiezingen, parlementaire debatten en
regeringsbeleid. In de Grondwet zijn diverse algemene belangen terug te vinden in de vorm van
sociale grondrechten (art. 19–23 Gw: werkgelegenheid, bestaanszekerheid, volksgezondheid,
4
,onderwijs, woongelegenheid). Deze zijn vooral inspanningsverplichtingen: ze wijzen de richting, maar
verplichten niet tot een exact resultaat.
Klassieke grondrechten en bestuursrechtelijke functies
Klassieke grondrechten (zoals vrijheid van meningsuiting, privacy, eigendom) bieden vaak zowel
aanleiding als juridische onderbouwing voor overheidsoptreden, en waarborgen tegelijkertijd grenzen
daaraan. Bestuur heeft betrekking op de zorg voor het algemene belang; het bestuursrecht ziet
vervolgens op de juridische normering daarvan. Het bestuursrecht vervult en opzichte van het bestuur
drie centrale functies:
1. Legitimerende functie
De legitimerende functie zorgt ervoor dat het bestuursoptreden een juridische grondslag heeft. Zij
komt tot uitdrukking in:
de instelling van bestuursorganen;
de toekenning van bevoegdheden (attributie, delegatie, mandaat);
de regeling van besluitvormingsprocedures.
Bestuurlijk handelen moet steeds kunnen worden teruggevoerd op een rechtmatige bevoegdheid. Het
bestuursrecht verschaft zo het juridisch draagvlak voor bestuursoptreden en normeert zowel de
inhoud als de procedure.
2. Instrumentele functie
De instrumentele functie betreft de rol van het bestuursrecht als middel om overheidsbeleid te kunnen
vormgeven en uitvoeren. Het recht fungeert als “gereedschapskist” van het bestuur en omvat onder
meer:
vergunningstelsels;
subsidies;
toezicht en handhaving (inspecties, bestuurlijke sancties);
beleidsregels;
uitvoeringsregelingen;
de organisatie van uitvoeringsorganisaties (zoals UWV, Belastingdienst).
Via deze instrumenten kan het bestuur maatschappelijke doelen als veiligheid, gezondheid, milieu en
sociale zekerheid nastreven.
3. Waarborgfunctie
De waarborgfunctie omvat zowel:
rechtsbescherming (beschermt burgers tegen overheidsmacht: bezwaar, beroep, hoger
beroep bij een onafhankelijke rechter, fatsoenlijke termijnen), als
materiële en procedurele waarborgen (zoals zorgvuldigheid, motiveringsplicht, hoorplicht,
termijnen, inzagerecht).
Bestuurshandelen wordt gebonden aan rechtsregels. Hierdoor:
krijgt het bestuur begrensde bevoegdheden;
wordt de rechtspositie van burgers ten opzichte van de overheid versterkt.
Deze benadering past in het klassieke liberale rechtsstaat denken: wetmatigheid van bestuur,
machtenscheiding, grondrechten en rechterlijke controle. In het positieve recht zijn deze waarden
verder uitgewerkt in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb), zoals:
zorgvuldigheidsbeginsel;
motiveringsbeginsel;
gelijkheidsbeginsel;
vertrouwensbeginsel;
evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 lid 2 Awb).
5
,Spanningen tussen de functies
De drie functies vullen elkaar aan, maar kunnen ook met elkaar botsen:
Instrumenteel vs. waarborgend
Efficiënt beleid en strenge fraudebestrijding kunnen op gespannen voet staan met
rechtsbescherming en maatwerk (klassiek voorbeeld: kinderopvangtoeslagaffaire).
Legitimerend vs. instrumenteel
Strak afgebakende bevoegdheden geven duidelijkheid, maar kunnen onvoldoende ruimte
laten voor maatwerk of individuele omstandigheden.
Legitimerend vs. waarborgend
Burgers verlangen rechtsbescherming, maar de wetgever kan bevoegdheden zo formuleren
dat weinig ruimte bestaat voor rechterlijke correctie.
Dit spanningsveld bepaalt in hoge mate de dagelijkse praktijk van het bestuursrecht en maakt het tot
een dynamisch en normatief rechtsgebied.
Taalgebruik in het bestuursrecht
Het bestuursrecht gebruikt woorden die in het dagelijks leven bekend klinken, maar juridisch een
preciese, afgebakende betekenis hebben. Enkele kernbegrippen:
- Bestuursorgaan (art. 1:1 Awb)
Orgaan dat met openbaar gezag is bekleed, dat wil zeggen: bevoegd is om eenzijdig
rechtsgevolgen te creëren.
Voorbeelden: ministers, college van burgemeester en wethouders, provinciale staten, UWV,
Belastingdienst.
- Besluit (art. 1:3 Awb)
Schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke
rechtshandeling (rechtsgevolg).
Alleen beslissingen die de rechtspositie van iemand wijzigen, zijn besluiten in de zin van de
Awb.
- Beschikking
Een besluit dat gericht is op een individueel geval. Voorbeelden: toekenning van een uitkering,
verlening van een omgevingsvergunning, oplegging van een boete.
- Algemeen verbindend voorschrift (AVV)
Een algemene, naar buiten werkende regel die een ieder bindt, zoals een gemeentelijke
verordening of een AMvB.
Het onderscheid tussen deze begrippen is cruciaal voor de toepassing van de Awb en de toegang tot
rechtsbescherming.
6
,De democratische rechtsstaat
Een democratische rechtsstaat is een normatief uitgangspunt voor het bestuursrecht en stelt een
aantal vereisten aan het overheidshandelen.
1. De overheid mag uitsluitend handelen ter verwerkelijking van recht, op basis van het recht en
in overeenstemming met het recht. Zij is niet alleen gebonden aan de wet, maar aan het recht
als geheel.
2. Drie dimensies
De term democratische rechtsstaat is eigenlijk een samentrekking van drie idealen die samen
het overheidshandelen sturen.
a. Dimensie van de democratie = Dit gaat over wie beslist. Burgers moeten (direct of
indirect) invloed hebben op overheidshandelen. Dat gebeurt via: verkiezingen,
vertegenwoordigende organen, politieke controle.
b. Dimensie van liberale = Dit gaat over begrenzing van macht. Kernwaarden:
vrijheid, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid. Dit betekent: burgers moeten kunnen
voorspellen wat de overheid doet, gelijke gevallen moeten gelijk worden behandeld,
de overheid mag niet willekeurig handelen. In het bestuursrecht zie je dit terug in het
legaliteitsbeginsel, algemene beginselen van behoorlijk bestuur, rechterlijke toetsing.
Wetmatigheid: overheidshandelen moet consistent en voorspelbaar zijn.
Machtsverdeling: algemene regels worden vastgesteld door een ander orgaan dan
datgene dat ze uitvoert (checks and balances).
Grondrechten: het overheidshandelen mag zo min mogelijk ingrijpen in de vrijheden
van burgers.
Rechterlijke controle: onafhankelijke rechterlijke instanties moeten bindende
uitspraken kunnen doen over de rechtmatigheid van bestuurshandelen.
Voorlichting: burgers moeten worden geïnformeerd over hun rechten, plichten en
rechtspositie tegenover het bestuur.
c. Dimensie van de sociale rechtsstaat = de overheid moet omstandigheden
scheppen die het burgers daadwerkelijk mogelijk maken aan hun leven gestalte te
geven; dit ziet op de verwezenlijking van sociale rechtvaardigheid. Er moet dus
gezorgd worden voor de burgers. In het bestuursrecht zie je dit terug in: subsidies,
vergunningen, sociale huurwoningen etc.
Binnen deze dimensie past ook het beginsel van individualiserende rechtsbedeling:
algemene regels moeten in concrete gevallen zodanig worden toegepast dat recht
wordt gedaan aan de specifieke omstandigheden van de betrokken burger. Dit sluit
aan bij het idee van de rechtsstaat, omdat rechtsgelijkheid niet louter formeel is, maar
mede vraagt om een rechtvaardige uitkomst in het individuele geval.
De drie dimensies staan in permanente spanning tot elkaar. De kernbegrippen zeggenschap, vrijheid,
rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en sociale rechtvaardigheid zijn daarom beginselen: zij kunnen niet
volledig worden gerealiseerd zonder ten koste te gaan van elkaar.
Voorbeelden:
- Meer sociale bescherming → vaak meer overheidsingrijpen → minder vrijheid.
- Meer beleidsvrijheid voor democratisch gelegitimeerd bestuur → minder rechtszekerheid.
- Meer rechtsbescherming → minder slagkracht van de overheid.
Harde kern; optimaliseren
7
,De dimensies democratie, liberale rechtsstaat en sociale rechtsstaat zijn voorpositieve
uitgangspunten, met een tweedelige structuur. Ten eerste bezitten zij een zekere harde kern; deze
behoort wél tot het positieve recht, en ieder overheidshandeling die ermee in strijd is, is om die reden
onrechtmatig.
Ook is die harde kern in die zin relevant, omdat zij een minimumniveau aangeeft, een niveau
waaronder men niet mag dalen op straffen van het verliezen van het kenmerk democratische
rechtsstaat. Dus de harde kern is de absolute ondergrens.
Boven de harde kern moet de overheid steeds zoeken naar het beste evenwicht. Dat wil zeggen dat
bij ieder overheidsoptreden steeds moet worden gezocht naar die verhouding waarin zij alle optimaal
worden verwerkelijkt respectievelijk zo min mogelijk worden beperkt. Dus: Wat is in deze concrete
situatie de beste verhouding?
Voorbeeld: vergunning
Stel: jij vraagt een vergunning voor een café.
- Democratie: de gemeenteraad heeft regels gemaakt.
- Liberale rechtsstaat: Jij moet weten waar je aan toe bent, geen willekeur.
- Sociale rechtsstaat: de gemeente wil overlast beperken.
De overheid moet optimaliseren:
- niet zomaar weigeren,
- niet automatisch toestaan,
- maar zorgvuldig afwegen.
Dat is waar:
- evenredigheid,
- belangenafweging,
- zorgvuldigheid
vandaan komen.
Geen eenmalig ijkpunt
Een rechtsstaat is nooit af. Denk aan:
Nieuwe technologie → privacyvragen
Klimaat → meer overheidsingrijpen
Digitalisering → rechtsbescherming aanpassen
De overheid moet steeds opnieuw:
grenzen bewaken (harde kern),
en opnieuw afwegen (optimaliseren).
Kort gezegd over harde kern en optimaliseren:
1. Harde kern: deze behoort tot het positieve recht; overheidshandelingen die hiermee in strijd
zijn, zijn onrechtmatig.
2. Optimaliseren: bij ieder overheidsoptreden moet worden gezocht naar een verhouding waarin
de dimensies zo veel mogelijk worden verwezenlijkt en zo min mogelijk worden beperkt.
8
,Betekenis voor het bestuursrecht
Overheid – samenleving: primaat van het particulier initiatief
- De overheid heeft pas een taak wanneer het particulier initiatief (burgers, bedrijven en
maatschappelijke organisaties) het betrokken belang niet adequaat kan behartigen.
- Overheid – samenleving: helder onderscheid - Scherpe scheiding tussen enerzijds de
overheid en anderzijds de burgers/particulieren instellingen.
- Discussie ontstaan bij privatisering en zelfstandigheid van private instellingen omdat er
steeds machtige private organisaties zijn waar burgers geen inspraak op hebben
Positie ten opzichte van andere rechtsgebieden
- Publiekrechtelijke bevoegdheden komen uitsluitend diegene toe die daartoe door middel van
een adequate juridische grondslag is aangewezen, terwijl bij privaatrechtelijke bevoegdheden
ieder een rechtssubject toekomt.
- Principieel verschil is dat de overheid nooit wordt gezien als een gewoon deelnemer aan het
rechtsverkeer. Steeds geldt dat haar optreden een adequate legitimatie behoeft, dat zij met
dat optreden uitsluitend het algemeen belang dienen. Hierdoor hebben zij dan ook strengere
normen waaraan ze moeten voldoen.
HOOFDSTUK 2
Karakterisering van het bestuursrecht en de belangrijkste onderscheidingen
Het bestuursrecht is een complex rechtsgebied dat wordt gevormd door een veelheid aan bijzondere
wetten, uitvoeringsvoorschriften, verordeningen van decentrale overheden en op deze regelgeving
gebaseerde beschikkingen. Ondanks deze diversiteit is het mogelijk om binnen het bestuursrecht
enkele fundamentele onderscheidingen aan te brengen. De meest gangbare zijn:
- het onderscheid tussen materieel en formeel bestuursrecht;
- het onderscheid tussen het algemene en het bijzondere deel van het bestuursrecht;
- het onderscheid tussen Nederlands en Europees bestuursrecht.
Materieel en formeel bestuursrecht
Dit onderscheid is analoog aan het privaatrecht en strafrecht, maar heeft in het bestuursrecht een
andere betekenis.
Materieel bestuursrecht omvat de inhoudelijke rechten en verplichtingen van burgers en
bestuursorganen, die voortkomen uit specifieke wettelijke regelingen (bijvoorbeeld sociale
zekerheidswetgeving, omgevingsrecht, belastingrecht).
Formeel bestuursrecht omvat de procedures waarmee bestuursorganen besluiten voorbereiden en
nemen, en hoe burgers daartegen rechtsbescherming kunnen zoeken (bezwaar, beroep, hoger
beroep). Dit formele deel is grotendeels gecodificeerd in de Awb.
Een bijzondere bestuursrechtelijke norm behoort tot het materiële of formele bestuursrecht ongeacht
welk bestuursorgaan de norm toepast of op welk terrein het wordt toegepast.
Algemeen en bijzonder bestuursrecht
- Het algemene bestuursrecht bevat normen die voor alle bestuursrechtelijke rechtsgebieden
gelden. Deze normen zijn in hoofdzaak opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht.
- Het bijzonder bestuursrecht bevat de specifieke regels die gelden binnen afzonderlijke
sectoren, zoals:
omgevingsrecht
vreemdelingenrecht
9
, onderwijsrecht
gezondheidsrecht
economisch bestuursrecht
fiscaal bestuursrecht
sociale zekerheidsrecht
Historisch gezien is het bijzondere deel ouder: de vroege bestuursrechtelijke wetgeving ontstond
vanuit concrete maatschappelijke behoeften (zoals waterstaat, onderwijs of armenzorg), waarna pas
later een systematische algemene bestuursrechtelijke doctrine werd ontwikkeld.
HET ALGEMEEN DEEL EN DE BETEKENIS ERVAN
Begrip algemeen deel
Het algemeen deel van het bestuursrecht ziet op de rechtsfiguren en rechtsnormen die voor het
gehele bestuursrecht betekenis hebben.
-> Dit zijn de “algemene regels” die overal terugkomen (zoals besluit, bestuursorgaan,
belanghebbende, hoorplicht, motiveringsplicht, termijnen, bezwaar, beroep).
Het algemeen deel is minder omvangrijk, maar abstracter dan het bijzonder deel.
In het bijzonder deel staan alle concrete regels voor specifieke beleidsterreinen (omgevingsrecht,
vreemdelingenrecht, sociale zekerheid, belastingen enz.).
Het algemeen deel bevat vooral begrippen, structuren en algemene beginselen.
Het algemeen deel is in toenemende mate gecodificeerd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De
Awb is dus de kern van het algemene bestuursrecht.
Relatief onderscheid algemeen/bijzonder:
Het boek benadrukt dat het onderscheid tussen algemeen en bijzonder relatief is:
o Binnen elk groter wetgevingscomplex kun je een “algemeen deel” en een “bijzonder
deel” onderscheiden.
o Voorbeeld: in een APV (Algemene Plaatselijke Verordening) heb je vaak:
eerst een hoofdstuk met definities en procedurebepalingen → het “algemene
deel” van die APV;
daarna regels over parkeerverboden, terrassen, evenementen etc. → het
“bijzondere deel”.
o Ook binnen specifieke sectoren bestaan weer “algemene” wetten (bijvoorbeeld de
Algemene wet inzake rijksbelastingen) die doorwerken in andere fiscale wetten.
De Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Grondwettelijke basis
De Awb berust op de wetgevingsopdracht in art. 107 lid 2 Grondwet:
“Voor het bestuursrecht worden algemene regels gesteld bij de wet.”
→ De Grondwet zegt niet expliciet “Awb”, maar draagt de wetgever op om een soort “wetboek
bestuursrecht” te maken.
De huidige Awb is vanaf begin jaren ’90 in werking getreden in verschillende tranches (delen).
Het is bewust stapsgewijs gedaan, omdat:
o het bestuursrecht zeer versnipperd was;
o men wilde aansluiten bij reeds bestaande rechtspraak en praktijk;
o men het algemene deel als “aanbouwwetgeving” wilde ontwikkelen (zie hieronder).
10
Leereenheid 3 – Inleiding bestuursrecht.............................................................................3
Hoofdstuk 1..................................................................................................................... 3
Hoofdstuk 2..................................................................................................................... 9
Het algemeen deel en de betekenis ervan.................................................................10
Het bijzondere deel van het bestuursrecht................................................................20
Hoofdstuk 7................................................................................................................... 23
Reader Schlössels & mr. dr. C.L.G.F.H. Albers...............................................................30
Leereenheid 4 - Bestuursorgaan, belanghebbende en bestuursbevoegdheden................36
Hoofdstuk 3................................................................................................................... 37
Hoofdstuk 4................................................................................................................... 44
Hoofdstuk 11................................................................................................................. 51
ECLI:NL:RVS:2014:3379 (stichting bevordering kwaliteit leefomgeving schipholregio). 52
ECLI:NL:RVS:2017:2271 (mestbassin mechelen, ‘gevolgen van enige betekenis’)........54
leereenheid 5 -Handelingen van bestuursorganen: algemeen..........................................55
Hoofdstuk 5 paragraaf 5.1 en 5.2..................................................................................55
ECLI:NL:RVS:1997:AA6762 (Van Vlodrop)......................................................................62
RvS 10 april 1995, Long Lin (ECLI:NL:RVS:1995:AK3508)..............................................63
ABRvS 3 okt 1996, JB 1996/231 (nv luchthaven Schiphol).............................................66
ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:697, AB 2016/211 (inzet videoteam
Rotterdam).................................................................................................................... 67
ABRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2222, AB 2017/340 (tipgeld bouwfraude)
...................................................................................................................................... 67
Leereenheid 6- Soorten en Awb-besluiten........................................................................68
Inleiding........................................................................................................................ 68
hoofdstuk 5 paragraaf 5.3 en 5.4..................................................................................69
Hoofdstuk 13 paragraaf 13.4......................................................................................... 74
Kennisclip...................................................................................................................... 76
HR 21 oktober 2005, JB 2005/318 (ludlage/van paradijs)..............................................78
ABRvS 26 oktober 2016, AB 2016/447 (inherente afwijkingsbevoegdheid beleidsregels);
...................................................................................................................................... 79
CBb 8 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:92, AB 2022/307 (bijlage besluit houders van
dieren)........................................................................................................................... 82
Leereenheid 7 - Normering van het bestuurshandelen ....................................................83
Hoofdstuk 3 paragraaf 3.4 en 3.5..................................................................................83
Hoofdstuk 8................................................................................................................... 88
Arrest Doetinchemse Woonruimtevordering - HR NJ 1949.............................................99
ABRvS 9 mei 1996, JB 1996/158, m.nt. Stroink (kwantumhal Venlo);............................99
1
, ABRvS 2 februari 2022, JB 2022/44 m.nt. R.J.N. Schlössels (Harderwijk).....................100
ABRvS 29 mei 2019, JB 2019/124, m.nt. C.L.G.F.H. Albers (dakopbouw Amsterdam);.101
Leereenheid 8 - Normen voor het verkeer tussen burgers en overheid..........................103
Inleiding...................................................................................................................... 103
Hoofdstuk 7................................................................................................................. 104
Kennisclip Specialiteitsbeginsel en détournement de pouvoir.....................................114
Kennisclip Verbod op vooringenomenheid en fair play................................................116
Leereenheid 9 - Algemene regels voor de uitoefening van besluitbevoegdheid (deel 2) en
algemene regels voor bijzondere besluiten....................................................................117
Inleiding...................................................................................................................... 117
samenvatting.............................................................................................................. 117
ABRvS 11 juni 2008, JB 2008/165 (Hennes & Mauritz);................................................122
Leereenheid 10 - Overheid en privaatrecht....................................................................122
Inleiding...................................................................................................................... 122
samenvatting.............................................................................................................. 124
ECLI:NL:HR:1987:AG5565 (Amsterdam/Ikon)..............................................................128
HR 26 januari 1990, NJ 1991/393, m.nt. Scheltema (Windmill);...................................129
HR 8 juli 1991, NJ 1991/691 (Kunst- en Antiekstudio Lelystad);...................................130
HR 26 november 2021, ab 2022/11, m.nt. f.j. van ommeren (didam);........................131
HR 5 juni 2009, JB 2009/171, m.nt. Peeters (Amsterdam/geschiere)...........................132
2
,LEEREENHEID 3 – INLEIDING BESTUURSRECHT
Introductie
In deze leereenheid maakt u uitgebreid kennis met de fundamenten en de structuur van het
bestuursrecht. Hier blijkt ook dat veel van het ‘algemeen deel’ van het bestuursrecht inmiddels is
gecodificeerd in de Algemene wet bestuursrecht. Met deze wet moet u aan het einde van de cursus
vertrouwd zijn; u zult dan precies moeten weten op welke plaatsen welke onderwerpen worden
behandeld.
Bij bestudering van deze leereenheid zult u merken dat u al meteen de ‘diepte’ ingaat. Aan de orde
komen namelijk een aantal fundamentele (rechts)beginselen en uitgangspunten die bij de
verschillende leerstukken van het bestuursrecht van betekenis zijn.
Tijdens het bestuderen van deze leereenheid legt u de basis voor bestudering van het algemeen
bestuursrecht zoals dat in deze cursus aan bod komt. Dat brengt met zich dat deze leereenheid wat
betreft de omvang van de leerstof omvangrijk is. Daarbij verdient opmerking dat bepaalde onderdelen
uit de stof weer terugkomen in andere leereenheden (op dat moment boekt u dan weer tijdwinst).
Deze leereenheid is onderverdeeld in vier deelonderwerpen:
1. Functies van het bestuursrecht
2. Fundamentele beginselen en uitgangspunten
3. Het algemeen deel van het bestuursrecht
4. Nederlands en Europees bestuursrecht
HOOFDSTUK 1
Wat is bestuursrecht?
Het bestuursrecht is het deel van het publiekrecht dat bepaalt hoe de overheid mag handelen
tegenover burgers en bedrijven. Het gaat dus niet over conflicten tussen burgers onderling (dat is
privaatrecht), maar over situaties waarin de overheid macht uitoefent.
Het bestuursrecht regelt:
- welke bevoegdheden bestuursorganen hebben
(legaliteitsbeginsel: de overheid mag alleen handelen als een wet dat toestaat);
- hoe besluiten tot stand komen
(procedurele regels);
- welke normen gelden voor overheidshandelen
(bijvoorbeeld zorgvuldigheid, evenredigheid, motivering);
- hoe burgers zich kunnen verweren
(bezwaar, beroep, rechterlijke toetsing).
Daarmee heeft het bestuursrecht een dubbel karakter:
- een instrumenteel karakter: het geeft de overheid middelen om beleid uit te voeren
(vergunningen, subsidies, boetes, regels);
- een waarborgend karakter: het beschermt burgers tegen te harde, onzorgvuldige of foutieve
overheidshandelingen.
3
,Dit alles kan alleen bestaan als de overheid legitieme bevoegdheden heeft. Daarom kent het
bestuursrecht ook een legitimerende functie: het rechtvaardigt waarom de overheid mag ingrijpen en
onder welke voorwaarden.
Bestuursrecht en overheidsbestuur
Het bestuursrecht staat in directe relatie tot het functioneren van het overheidsbestuur in al zijn
vormen en handelingen. In de klassieke trias politica wordt onderscheid gemaakt tussen:
de wetgevende macht (regering + Staten-Generaal);
de uitvoerende macht (bestuur);
de rechterlijke macht.
Artikel 1:1 Awb sluit hierbij aan: het bestuursrecht richt zich op het bestuur, niet op wetgever of
rechter.
Trias politica
Trias politica houdt zich bezig bij de functie van het besturen. De bestuurlijke functie wordt hierin
onderscheiden van de wetgevende en de rechtsprekende functie. Echter, is het bestuur veel meer dan
alleen de uitvoering en is het een beperkte analyse van het bestuursrecht.
In de trias politica is het bestuur formeel de uitvoerende macht: het voert wetten uit die door de
wetgever zijn vastgesteld. De rechter controleert vervolgens of het bestuur binnen de regels blijft. In
de praktijk doet het bestuur echter méér dan louter uitvoering.
Besturen omvat meer dan alleen “uitvoeren”:
Besturen is niet alleen het nemen van concrete beslissingen waarbij belangen van individuele burgers
rechtstreeks zijn betrokken (bestuur op microniveau) maar betreft ook het door de overheid ‘besturen’
van de samenleving als geheel, door middel of op basis van wet- en regelgeving (bestuur op
macroniveau: ) .
1. Microniveau
Dit gaat om concrete besluiten waarbij belangen van individuele burgers rechtstreeks
betrokken zijn. Voorbeelden:
o vergunning verlenen of weigeren, uitkering toekennen of stopzetten, dwangsom of
boete opleggen, subsidies verlenen, inspecties en andere handhavingsmaatregelen.
2. Macroniveau
Dit gaat om het sturen van de samenleving als geheel via wet- en regelgeving en algemeen
beleid. Voorbeelden:
o AMvB’s (Algemene Maatregelen van Bestuur), ministeriële regelingen, gemeentelijke
verordeningen, beleidsregels, beleidsnota’s en algemene beleidskaders (bijv.
klimaatbeleid, stikstofstrategie).
Algemeen belang
De omschrijving van besturen als het van overheidswege behartigen van het algemeen belang, voor
zover dit volgens constitutionele (Grondwet, legaliteitsbeginsel, grondrechten, machtenscheiding) en
politiek-democratische maatstaven noodzakelijk wordt geacht. Dit zegt weinig over wat tot het
algemeen belang moet worden gerekend. Wat precies tot het algemeen belang hoort, valt vanuit
juridisch oogpunt maar in zeer beperkte mate aan te geven.
Persoonlijke belangen van bestuurders of ambtenaren mogen daarbij geen rol spelen (art. 2:4 lid 2
Awb). Particuliere belangen zijn echter niet volledig uitgesloten, want de overheid zal vaak particuliere
belangen moeten afwegen tegen het algemeen belang en tegen andere particuliere belangen.
De vraag wélke algemene belangen de overheid behartigt en hoe zwaar die wegen, wordt in
hoofdzaak bepaald in het politieke besluitvormingsproces: verkiezingen, parlementaire debatten en
regeringsbeleid. In de Grondwet zijn diverse algemene belangen terug te vinden in de vorm van
sociale grondrechten (art. 19–23 Gw: werkgelegenheid, bestaanszekerheid, volksgezondheid,
4
,onderwijs, woongelegenheid). Deze zijn vooral inspanningsverplichtingen: ze wijzen de richting, maar
verplichten niet tot een exact resultaat.
Klassieke grondrechten en bestuursrechtelijke functies
Klassieke grondrechten (zoals vrijheid van meningsuiting, privacy, eigendom) bieden vaak zowel
aanleiding als juridische onderbouwing voor overheidsoptreden, en waarborgen tegelijkertijd grenzen
daaraan. Bestuur heeft betrekking op de zorg voor het algemene belang; het bestuursrecht ziet
vervolgens op de juridische normering daarvan. Het bestuursrecht vervult en opzichte van het bestuur
drie centrale functies:
1. Legitimerende functie
De legitimerende functie zorgt ervoor dat het bestuursoptreden een juridische grondslag heeft. Zij
komt tot uitdrukking in:
de instelling van bestuursorganen;
de toekenning van bevoegdheden (attributie, delegatie, mandaat);
de regeling van besluitvormingsprocedures.
Bestuurlijk handelen moet steeds kunnen worden teruggevoerd op een rechtmatige bevoegdheid. Het
bestuursrecht verschaft zo het juridisch draagvlak voor bestuursoptreden en normeert zowel de
inhoud als de procedure.
2. Instrumentele functie
De instrumentele functie betreft de rol van het bestuursrecht als middel om overheidsbeleid te kunnen
vormgeven en uitvoeren. Het recht fungeert als “gereedschapskist” van het bestuur en omvat onder
meer:
vergunningstelsels;
subsidies;
toezicht en handhaving (inspecties, bestuurlijke sancties);
beleidsregels;
uitvoeringsregelingen;
de organisatie van uitvoeringsorganisaties (zoals UWV, Belastingdienst).
Via deze instrumenten kan het bestuur maatschappelijke doelen als veiligheid, gezondheid, milieu en
sociale zekerheid nastreven.
3. Waarborgfunctie
De waarborgfunctie omvat zowel:
rechtsbescherming (beschermt burgers tegen overheidsmacht: bezwaar, beroep, hoger
beroep bij een onafhankelijke rechter, fatsoenlijke termijnen), als
materiële en procedurele waarborgen (zoals zorgvuldigheid, motiveringsplicht, hoorplicht,
termijnen, inzagerecht).
Bestuurshandelen wordt gebonden aan rechtsregels. Hierdoor:
krijgt het bestuur begrensde bevoegdheden;
wordt de rechtspositie van burgers ten opzichte van de overheid versterkt.
Deze benadering past in het klassieke liberale rechtsstaat denken: wetmatigheid van bestuur,
machtenscheiding, grondrechten en rechterlijke controle. In het positieve recht zijn deze waarden
verder uitgewerkt in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb), zoals:
zorgvuldigheidsbeginsel;
motiveringsbeginsel;
gelijkheidsbeginsel;
vertrouwensbeginsel;
evenredigheidsbeginsel (art. 3:4 lid 2 Awb).
5
,Spanningen tussen de functies
De drie functies vullen elkaar aan, maar kunnen ook met elkaar botsen:
Instrumenteel vs. waarborgend
Efficiënt beleid en strenge fraudebestrijding kunnen op gespannen voet staan met
rechtsbescherming en maatwerk (klassiek voorbeeld: kinderopvangtoeslagaffaire).
Legitimerend vs. instrumenteel
Strak afgebakende bevoegdheden geven duidelijkheid, maar kunnen onvoldoende ruimte
laten voor maatwerk of individuele omstandigheden.
Legitimerend vs. waarborgend
Burgers verlangen rechtsbescherming, maar de wetgever kan bevoegdheden zo formuleren
dat weinig ruimte bestaat voor rechterlijke correctie.
Dit spanningsveld bepaalt in hoge mate de dagelijkse praktijk van het bestuursrecht en maakt het tot
een dynamisch en normatief rechtsgebied.
Taalgebruik in het bestuursrecht
Het bestuursrecht gebruikt woorden die in het dagelijks leven bekend klinken, maar juridisch een
preciese, afgebakende betekenis hebben. Enkele kernbegrippen:
- Bestuursorgaan (art. 1:1 Awb)
Orgaan dat met openbaar gezag is bekleed, dat wil zeggen: bevoegd is om eenzijdig
rechtsgevolgen te creëren.
Voorbeelden: ministers, college van burgemeester en wethouders, provinciale staten, UWV,
Belastingdienst.
- Besluit (art. 1:3 Awb)
Schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke
rechtshandeling (rechtsgevolg).
Alleen beslissingen die de rechtspositie van iemand wijzigen, zijn besluiten in de zin van de
Awb.
- Beschikking
Een besluit dat gericht is op een individueel geval. Voorbeelden: toekenning van een uitkering,
verlening van een omgevingsvergunning, oplegging van een boete.
- Algemeen verbindend voorschrift (AVV)
Een algemene, naar buiten werkende regel die een ieder bindt, zoals een gemeentelijke
verordening of een AMvB.
Het onderscheid tussen deze begrippen is cruciaal voor de toepassing van de Awb en de toegang tot
rechtsbescherming.
6
,De democratische rechtsstaat
Een democratische rechtsstaat is een normatief uitgangspunt voor het bestuursrecht en stelt een
aantal vereisten aan het overheidshandelen.
1. De overheid mag uitsluitend handelen ter verwerkelijking van recht, op basis van het recht en
in overeenstemming met het recht. Zij is niet alleen gebonden aan de wet, maar aan het recht
als geheel.
2. Drie dimensies
De term democratische rechtsstaat is eigenlijk een samentrekking van drie idealen die samen
het overheidshandelen sturen.
a. Dimensie van de democratie = Dit gaat over wie beslist. Burgers moeten (direct of
indirect) invloed hebben op overheidshandelen. Dat gebeurt via: verkiezingen,
vertegenwoordigende organen, politieke controle.
b. Dimensie van liberale = Dit gaat over begrenzing van macht. Kernwaarden:
vrijheid, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid. Dit betekent: burgers moeten kunnen
voorspellen wat de overheid doet, gelijke gevallen moeten gelijk worden behandeld,
de overheid mag niet willekeurig handelen. In het bestuursrecht zie je dit terug in het
legaliteitsbeginsel, algemene beginselen van behoorlijk bestuur, rechterlijke toetsing.
Wetmatigheid: overheidshandelen moet consistent en voorspelbaar zijn.
Machtsverdeling: algemene regels worden vastgesteld door een ander orgaan dan
datgene dat ze uitvoert (checks and balances).
Grondrechten: het overheidshandelen mag zo min mogelijk ingrijpen in de vrijheden
van burgers.
Rechterlijke controle: onafhankelijke rechterlijke instanties moeten bindende
uitspraken kunnen doen over de rechtmatigheid van bestuurshandelen.
Voorlichting: burgers moeten worden geïnformeerd over hun rechten, plichten en
rechtspositie tegenover het bestuur.
c. Dimensie van de sociale rechtsstaat = de overheid moet omstandigheden
scheppen die het burgers daadwerkelijk mogelijk maken aan hun leven gestalte te
geven; dit ziet op de verwezenlijking van sociale rechtvaardigheid. Er moet dus
gezorgd worden voor de burgers. In het bestuursrecht zie je dit terug in: subsidies,
vergunningen, sociale huurwoningen etc.
Binnen deze dimensie past ook het beginsel van individualiserende rechtsbedeling:
algemene regels moeten in concrete gevallen zodanig worden toegepast dat recht
wordt gedaan aan de specifieke omstandigheden van de betrokken burger. Dit sluit
aan bij het idee van de rechtsstaat, omdat rechtsgelijkheid niet louter formeel is, maar
mede vraagt om een rechtvaardige uitkomst in het individuele geval.
De drie dimensies staan in permanente spanning tot elkaar. De kernbegrippen zeggenschap, vrijheid,
rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en sociale rechtvaardigheid zijn daarom beginselen: zij kunnen niet
volledig worden gerealiseerd zonder ten koste te gaan van elkaar.
Voorbeelden:
- Meer sociale bescherming → vaak meer overheidsingrijpen → minder vrijheid.
- Meer beleidsvrijheid voor democratisch gelegitimeerd bestuur → minder rechtszekerheid.
- Meer rechtsbescherming → minder slagkracht van de overheid.
Harde kern; optimaliseren
7
,De dimensies democratie, liberale rechtsstaat en sociale rechtsstaat zijn voorpositieve
uitgangspunten, met een tweedelige structuur. Ten eerste bezitten zij een zekere harde kern; deze
behoort wél tot het positieve recht, en ieder overheidshandeling die ermee in strijd is, is om die reden
onrechtmatig.
Ook is die harde kern in die zin relevant, omdat zij een minimumniveau aangeeft, een niveau
waaronder men niet mag dalen op straffen van het verliezen van het kenmerk democratische
rechtsstaat. Dus de harde kern is de absolute ondergrens.
Boven de harde kern moet de overheid steeds zoeken naar het beste evenwicht. Dat wil zeggen dat
bij ieder overheidsoptreden steeds moet worden gezocht naar die verhouding waarin zij alle optimaal
worden verwerkelijkt respectievelijk zo min mogelijk worden beperkt. Dus: Wat is in deze concrete
situatie de beste verhouding?
Voorbeeld: vergunning
Stel: jij vraagt een vergunning voor een café.
- Democratie: de gemeenteraad heeft regels gemaakt.
- Liberale rechtsstaat: Jij moet weten waar je aan toe bent, geen willekeur.
- Sociale rechtsstaat: de gemeente wil overlast beperken.
De overheid moet optimaliseren:
- niet zomaar weigeren,
- niet automatisch toestaan,
- maar zorgvuldig afwegen.
Dat is waar:
- evenredigheid,
- belangenafweging,
- zorgvuldigheid
vandaan komen.
Geen eenmalig ijkpunt
Een rechtsstaat is nooit af. Denk aan:
Nieuwe technologie → privacyvragen
Klimaat → meer overheidsingrijpen
Digitalisering → rechtsbescherming aanpassen
De overheid moet steeds opnieuw:
grenzen bewaken (harde kern),
en opnieuw afwegen (optimaliseren).
Kort gezegd over harde kern en optimaliseren:
1. Harde kern: deze behoort tot het positieve recht; overheidshandelingen die hiermee in strijd
zijn, zijn onrechtmatig.
2. Optimaliseren: bij ieder overheidsoptreden moet worden gezocht naar een verhouding waarin
de dimensies zo veel mogelijk worden verwezenlijkt en zo min mogelijk worden beperkt.
8
,Betekenis voor het bestuursrecht
Overheid – samenleving: primaat van het particulier initiatief
- De overheid heeft pas een taak wanneer het particulier initiatief (burgers, bedrijven en
maatschappelijke organisaties) het betrokken belang niet adequaat kan behartigen.
- Overheid – samenleving: helder onderscheid - Scherpe scheiding tussen enerzijds de
overheid en anderzijds de burgers/particulieren instellingen.
- Discussie ontstaan bij privatisering en zelfstandigheid van private instellingen omdat er
steeds machtige private organisaties zijn waar burgers geen inspraak op hebben
Positie ten opzichte van andere rechtsgebieden
- Publiekrechtelijke bevoegdheden komen uitsluitend diegene toe die daartoe door middel van
een adequate juridische grondslag is aangewezen, terwijl bij privaatrechtelijke bevoegdheden
ieder een rechtssubject toekomt.
- Principieel verschil is dat de overheid nooit wordt gezien als een gewoon deelnemer aan het
rechtsverkeer. Steeds geldt dat haar optreden een adequate legitimatie behoeft, dat zij met
dat optreden uitsluitend het algemeen belang dienen. Hierdoor hebben zij dan ook strengere
normen waaraan ze moeten voldoen.
HOOFDSTUK 2
Karakterisering van het bestuursrecht en de belangrijkste onderscheidingen
Het bestuursrecht is een complex rechtsgebied dat wordt gevormd door een veelheid aan bijzondere
wetten, uitvoeringsvoorschriften, verordeningen van decentrale overheden en op deze regelgeving
gebaseerde beschikkingen. Ondanks deze diversiteit is het mogelijk om binnen het bestuursrecht
enkele fundamentele onderscheidingen aan te brengen. De meest gangbare zijn:
- het onderscheid tussen materieel en formeel bestuursrecht;
- het onderscheid tussen het algemene en het bijzondere deel van het bestuursrecht;
- het onderscheid tussen Nederlands en Europees bestuursrecht.
Materieel en formeel bestuursrecht
Dit onderscheid is analoog aan het privaatrecht en strafrecht, maar heeft in het bestuursrecht een
andere betekenis.
Materieel bestuursrecht omvat de inhoudelijke rechten en verplichtingen van burgers en
bestuursorganen, die voortkomen uit specifieke wettelijke regelingen (bijvoorbeeld sociale
zekerheidswetgeving, omgevingsrecht, belastingrecht).
Formeel bestuursrecht omvat de procedures waarmee bestuursorganen besluiten voorbereiden en
nemen, en hoe burgers daartegen rechtsbescherming kunnen zoeken (bezwaar, beroep, hoger
beroep). Dit formele deel is grotendeels gecodificeerd in de Awb.
Een bijzondere bestuursrechtelijke norm behoort tot het materiële of formele bestuursrecht ongeacht
welk bestuursorgaan de norm toepast of op welk terrein het wordt toegepast.
Algemeen en bijzonder bestuursrecht
- Het algemene bestuursrecht bevat normen die voor alle bestuursrechtelijke rechtsgebieden
gelden. Deze normen zijn in hoofdzaak opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht.
- Het bijzonder bestuursrecht bevat de specifieke regels die gelden binnen afzonderlijke
sectoren, zoals:
omgevingsrecht
vreemdelingenrecht
9
, onderwijsrecht
gezondheidsrecht
economisch bestuursrecht
fiscaal bestuursrecht
sociale zekerheidsrecht
Historisch gezien is het bijzondere deel ouder: de vroege bestuursrechtelijke wetgeving ontstond
vanuit concrete maatschappelijke behoeften (zoals waterstaat, onderwijs of armenzorg), waarna pas
later een systematische algemene bestuursrechtelijke doctrine werd ontwikkeld.
HET ALGEMEEN DEEL EN DE BETEKENIS ERVAN
Begrip algemeen deel
Het algemeen deel van het bestuursrecht ziet op de rechtsfiguren en rechtsnormen die voor het
gehele bestuursrecht betekenis hebben.
-> Dit zijn de “algemene regels” die overal terugkomen (zoals besluit, bestuursorgaan,
belanghebbende, hoorplicht, motiveringsplicht, termijnen, bezwaar, beroep).
Het algemeen deel is minder omvangrijk, maar abstracter dan het bijzonder deel.
In het bijzonder deel staan alle concrete regels voor specifieke beleidsterreinen (omgevingsrecht,
vreemdelingenrecht, sociale zekerheid, belastingen enz.).
Het algemeen deel bevat vooral begrippen, structuren en algemene beginselen.
Het algemeen deel is in toenemende mate gecodificeerd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De
Awb is dus de kern van het algemene bestuursrecht.
Relatief onderscheid algemeen/bijzonder:
Het boek benadrukt dat het onderscheid tussen algemeen en bijzonder relatief is:
o Binnen elk groter wetgevingscomplex kun je een “algemeen deel” en een “bijzonder
deel” onderscheiden.
o Voorbeeld: in een APV (Algemene Plaatselijke Verordening) heb je vaak:
eerst een hoofdstuk met definities en procedurebepalingen → het “algemene
deel” van die APV;
daarna regels over parkeerverboden, terrassen, evenementen etc. → het
“bijzondere deel”.
o Ook binnen specifieke sectoren bestaan weer “algemene” wetten (bijvoorbeeld de
Algemene wet inzake rijksbelastingen) die doorwerken in andere fiscale wetten.
De Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Grondwettelijke basis
De Awb berust op de wetgevingsopdracht in art. 107 lid 2 Grondwet:
“Voor het bestuursrecht worden algemene regels gesteld bij de wet.”
→ De Grondwet zegt niet expliciet “Awb”, maar draagt de wetgever op om een soort “wetboek
bestuursrecht” te maken.
De huidige Awb is vanaf begin jaren ’90 in werking getreden in verschillende tranches (delen).
Het is bewust stapsgewijs gedaan, omdat:
o het bestuursrecht zeer versnipperd was;
o men wilde aansluiten bij reeds bestaande rechtspraak en praktijk;
o men het algemene deel als “aanbouwwetgeving” wilde ontwikkelen (zie hieronder).
10
