Werkgroepopdrachten Overheid en privaatrecht
Week 1: Onderscheid publiek- en privaatrechtelijke rechtshandelingen
Opdracht
Bestudeer nauwgezet de volgende vier uitspraken.
- Beëindiging noodopvang, CRvB 9 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU4386
- Long Lin, ABRvS 10 april 1995, ECLI:NL:RVS:1995:AK3508
- Evacuatie uit Afghanistan, ABRvS 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2592
- Terugvordering subsidie, ABRvS 21 oktober 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2335
Geef van alle vier de uitspraken aan op welke grond de bestuursrechter de bestuurshandeling
aanmerkt als een besluit in de zin van art. 1:3 Awb. Hoe kijkt u hier tegenaan? Welke kritiek kan op de
uitspraken worden geformuleerd en hoe is die kritiek te relativeren?
1) Beëindiging noodopvang, CRvB 9 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU4386
- In deze uitspraak was in geschil of een brief ter beëindiging van noodopvang een besluit was.
Tussen de betrokkene en de gemeente werd een bruikleenovereenkomst gesloten. De
asielzoekers zouden wonen in de woningen die de gemeente heeft gehuurd. De asielzoeker
krijgt een mededeling waarin wordt aangegeven dat de noodopvang wordt beëindigd. Het
element publiekrechtelijk is in casu het probleem. Normaal is de hoofdregel van het element
publiekrechtelijk dat de wet exclusieve bevoegdheid moet toekennen aan een
bestuursorgaan en dat is in casu niet.
- De Centrale Raad van Beroep oordeelt dat dit wel degelijk een besluit is: het bestuursorgaan
(het betreffende gezag in vreemdelingenrecht) maakte in schriftelijke vorm kenbaar dat de
opvang werd beëindigd, en dat heeft rechtgevolgen voor de betrokkene. Ook is sprake van
een (buitenwettelijk) beleid dat door gemeentelijke middelen is gefinancierd, en er is sprake
van een algemene bestuursbevoegdheid (art. 108 lid 1 en 147 lid 1 Gemw). Hierdoor is
voldaan aan het element publiekrechtelijk, waardoor het een besluit is in de zin van art. 1:3
Awb.
- Kritiek: De kritiek ziet op de twee grondslagen. In een buitenwettelijk beleid kan je niet een
bevoegdheid creëren, omdat in zo’n beleid immers nadere uitwerking wordt gegeven van de
bevoegdheid die je al had. En de algemene bestuursbevoegdheid op basis van die twee
artikelen zijn te algemeen.
- Relativering: de vraag die hier centraal staat of de handeling in casu een besluit is, waardoor
de bestuursrechter bevoegd wordt. De grondslagen buitenwettelijk beleid en algemene
bestuursbevoegdheid zijn vreemde grondslagen. Doordat de gemeenteraad betrokken is bij
het buitenwettelijk beleid, is dit beleid in ieder geval democratisch legitimeert omdat de
gemeenteraad dit beleid heeft bedacht. De algemene bestuursbevoegdheid kan je relativeren
door te stellen dat in ieder geval sprake is van een bevoegdheid.
1
,2) Long Lin, ABRvS 10 april 1995, ECLI:NL:RVS:1995:AK3508
- In dit geval heeft een schip heeft een aanvaring gehad op internationale wateren. De Staat
vraagt garantieverklaring voor de kosten aan Long Lin, maar Long Lin ging hier niet mee
akkoord.
- Deze uitspraak wordt aangehaald voor het leerstuk dat ook een bestuursorgaan met een
publiekrechtelijke taak, waarvan de bevoegdheid niet expliciet in specifieke wetgeving staat
maar wél voortvloeit uit een publieke taak, kan handelen op een manier die onder de Awb
valt als besluit. De publieke taak-redenering bestaat in dit geval uit het beheer van territoriale
wateren en de soevereiniteit van de staat.
- In deze uitspraak stond centraal dat de Afdeling oordeelde dat een orgaan dat een
publiekrechtelijke taak uitvoert, zelfs als er geen expliciete bevoegdheidsgrondslag in een
speciale wet is, toch een publiekrechtelijke rechtshandeling kan verrichten die kwalificeert als
besluit onder art. 1:3 Awb.
- Kritiek: kritiek op deze lijn is dat hiermee het begrip ‘publiekrechtelijke rechtshandeling’
mogelijk te ver wordt opgerekt: het risico bestaat dat ook “beleidsmatige” of organisatorische
besluiten die alleen voortvloeien uit algemene taakvervulling onder art. 1:3 Awb vallen
zonder duidelijke wettelijke grondslag. Dit kan problematisch zijn met het legaliteitsbeginsel,
omdat je geen grondslag hebt. Ook is deze redenering te ruim, en wordt misschien wat je
privaatrechtelijk mocht doen, publiekrechtelijk onmogelijk gemaakt.
- Relativering: deze kritiek wordt deels ondervangen door meer recente rechtspraak die
strenger toetst aan het criterium van een expliciete grondslag of in ieder geval aan een
heldere publiekrechtelijke taak, zodat alleen rechtshandelingen met duidelijke
rechtsgevolgen onder art. 1:3 Awb vallen.
3) Evacuatie uit Afghanistan, ABRvS 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2592
- In dit geval was sprake van een motie van Belhaj om een Kamerbrief op te stellen. Deze
uitspraak houdt in dat de Afdeling oordeelde dat een brief van 13 december 2021 wél een
besluit was: de brief bevatte een beslissing van het bestuursorgaan met directe
rechtsgevolgen voor betrokkene. De Raad ziet in deze brief meer dan een loutere informatie-
of interpretatiemededeling: het is een schriftelijke beslissing die de rechtspositie van de
ontvanger verandert (dus een publiekrechtelijke rechtshandeling). Ook is sprake van een
strategisch besluitbegrip; dat is het rechtsoordeel waarmee de bestuursrechter een besluit in
de zin van de Awb schriftelijk gelijkstelt.
- Kritiek: de brief heeft geen specifieke grondslag en het parlement was niet betrokken, en de
publieke taak wordt te ruim geïnterpreteerd en het is onduidelijk waar de grens ligt.
- Relativering: vanuit het oogpunt van legaliteit en de achterliggende gedachte dat een
democratisch legitimeert orgaan moet beslissen over het bestuur, is in casu sprake vanwege
de kamerbrief.
4) Terugvordering subsidie, ABRvS 21 oktober 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2335
-
- In deze zaak was in geschil de terugvordering van uitkeringen door de Staatssecretaris. De
rechtbank was van mening dat zulke terugvorderingsbeslissingen geen besluiten zijn in de zin
van art. 1:3 Awb, maar de Afdeling bestreed dit, overwegende dat dit formeel wél onderdeel
is van een besluitende rechtshandeling van het bestuursorgaan. Er is geen wettelijke
grondslag voor de terugvordering, maar er is sprake van een algemeen rechtsbeginsel,
namelijk de onverschuldigde betaling en op basis hiervan zou men de subsidie weer kunnen
terugvorderen. Dit algemeen rechtsbeginsel is nu publiekrechtelijk geworden, omdat de
bestuursrechter bevoegd is als het gaat om de intrekking, en de bestuursrechter zou dan ook
bevoegd moeten zijn als het gaat om de terugvordering. Er is sprake van formele connexiteit
tussen het intrekkings- en terugvorderingsbesluit. Hierdoor wordt versnippering tussen de
bestuursrechter en burgerlijke rechter tegengegaan.
2
, - Kritiek: het probleem bij een algemeen rechtsbeginsel is dat het niet specifiek genoeg is. Ook
is sprake van een belastend besluit, omdat men de verleende subsidies terugvordert.
- Relativering: het voordeel hiervan is dat er geen versnippering is en dat beide zaken
(intrekking en terugvordering) door de bestuursrechter worden behandeld.
3
Week 1: Onderscheid publiek- en privaatrechtelijke rechtshandelingen
Opdracht
Bestudeer nauwgezet de volgende vier uitspraken.
- Beëindiging noodopvang, CRvB 9 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU4386
- Long Lin, ABRvS 10 april 1995, ECLI:NL:RVS:1995:AK3508
- Evacuatie uit Afghanistan, ABRvS 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2592
- Terugvordering subsidie, ABRvS 21 oktober 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2335
Geef van alle vier de uitspraken aan op welke grond de bestuursrechter de bestuurshandeling
aanmerkt als een besluit in de zin van art. 1:3 Awb. Hoe kijkt u hier tegenaan? Welke kritiek kan op de
uitspraken worden geformuleerd en hoe is die kritiek te relativeren?
1) Beëindiging noodopvang, CRvB 9 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU4386
- In deze uitspraak was in geschil of een brief ter beëindiging van noodopvang een besluit was.
Tussen de betrokkene en de gemeente werd een bruikleenovereenkomst gesloten. De
asielzoekers zouden wonen in de woningen die de gemeente heeft gehuurd. De asielzoeker
krijgt een mededeling waarin wordt aangegeven dat de noodopvang wordt beëindigd. Het
element publiekrechtelijk is in casu het probleem. Normaal is de hoofdregel van het element
publiekrechtelijk dat de wet exclusieve bevoegdheid moet toekennen aan een
bestuursorgaan en dat is in casu niet.
- De Centrale Raad van Beroep oordeelt dat dit wel degelijk een besluit is: het bestuursorgaan
(het betreffende gezag in vreemdelingenrecht) maakte in schriftelijke vorm kenbaar dat de
opvang werd beëindigd, en dat heeft rechtgevolgen voor de betrokkene. Ook is sprake van
een (buitenwettelijk) beleid dat door gemeentelijke middelen is gefinancierd, en er is sprake
van een algemene bestuursbevoegdheid (art. 108 lid 1 en 147 lid 1 Gemw). Hierdoor is
voldaan aan het element publiekrechtelijk, waardoor het een besluit is in de zin van art. 1:3
Awb.
- Kritiek: De kritiek ziet op de twee grondslagen. In een buitenwettelijk beleid kan je niet een
bevoegdheid creëren, omdat in zo’n beleid immers nadere uitwerking wordt gegeven van de
bevoegdheid die je al had. En de algemene bestuursbevoegdheid op basis van die twee
artikelen zijn te algemeen.
- Relativering: de vraag die hier centraal staat of de handeling in casu een besluit is, waardoor
de bestuursrechter bevoegd wordt. De grondslagen buitenwettelijk beleid en algemene
bestuursbevoegdheid zijn vreemde grondslagen. Doordat de gemeenteraad betrokken is bij
het buitenwettelijk beleid, is dit beleid in ieder geval democratisch legitimeert omdat de
gemeenteraad dit beleid heeft bedacht. De algemene bestuursbevoegdheid kan je relativeren
door te stellen dat in ieder geval sprake is van een bevoegdheid.
1
,2) Long Lin, ABRvS 10 april 1995, ECLI:NL:RVS:1995:AK3508
- In dit geval heeft een schip heeft een aanvaring gehad op internationale wateren. De Staat
vraagt garantieverklaring voor de kosten aan Long Lin, maar Long Lin ging hier niet mee
akkoord.
- Deze uitspraak wordt aangehaald voor het leerstuk dat ook een bestuursorgaan met een
publiekrechtelijke taak, waarvan de bevoegdheid niet expliciet in specifieke wetgeving staat
maar wél voortvloeit uit een publieke taak, kan handelen op een manier die onder de Awb
valt als besluit. De publieke taak-redenering bestaat in dit geval uit het beheer van territoriale
wateren en de soevereiniteit van de staat.
- In deze uitspraak stond centraal dat de Afdeling oordeelde dat een orgaan dat een
publiekrechtelijke taak uitvoert, zelfs als er geen expliciete bevoegdheidsgrondslag in een
speciale wet is, toch een publiekrechtelijke rechtshandeling kan verrichten die kwalificeert als
besluit onder art. 1:3 Awb.
- Kritiek: kritiek op deze lijn is dat hiermee het begrip ‘publiekrechtelijke rechtshandeling’
mogelijk te ver wordt opgerekt: het risico bestaat dat ook “beleidsmatige” of organisatorische
besluiten die alleen voortvloeien uit algemene taakvervulling onder art. 1:3 Awb vallen
zonder duidelijke wettelijke grondslag. Dit kan problematisch zijn met het legaliteitsbeginsel,
omdat je geen grondslag hebt. Ook is deze redenering te ruim, en wordt misschien wat je
privaatrechtelijk mocht doen, publiekrechtelijk onmogelijk gemaakt.
- Relativering: deze kritiek wordt deels ondervangen door meer recente rechtspraak die
strenger toetst aan het criterium van een expliciete grondslag of in ieder geval aan een
heldere publiekrechtelijke taak, zodat alleen rechtshandelingen met duidelijke
rechtsgevolgen onder art. 1:3 Awb vallen.
3) Evacuatie uit Afghanistan, ABRvS 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2592
- In dit geval was sprake van een motie van Belhaj om een Kamerbrief op te stellen. Deze
uitspraak houdt in dat de Afdeling oordeelde dat een brief van 13 december 2021 wél een
besluit was: de brief bevatte een beslissing van het bestuursorgaan met directe
rechtsgevolgen voor betrokkene. De Raad ziet in deze brief meer dan een loutere informatie-
of interpretatiemededeling: het is een schriftelijke beslissing die de rechtspositie van de
ontvanger verandert (dus een publiekrechtelijke rechtshandeling). Ook is sprake van een
strategisch besluitbegrip; dat is het rechtsoordeel waarmee de bestuursrechter een besluit in
de zin van de Awb schriftelijk gelijkstelt.
- Kritiek: de brief heeft geen specifieke grondslag en het parlement was niet betrokken, en de
publieke taak wordt te ruim geïnterpreteerd en het is onduidelijk waar de grens ligt.
- Relativering: vanuit het oogpunt van legaliteit en de achterliggende gedachte dat een
democratisch legitimeert orgaan moet beslissen over het bestuur, is in casu sprake vanwege
de kamerbrief.
4) Terugvordering subsidie, ABRvS 21 oktober 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2335
-
- In deze zaak was in geschil de terugvordering van uitkeringen door de Staatssecretaris. De
rechtbank was van mening dat zulke terugvorderingsbeslissingen geen besluiten zijn in de zin
van art. 1:3 Awb, maar de Afdeling bestreed dit, overwegende dat dit formeel wél onderdeel
is van een besluitende rechtshandeling van het bestuursorgaan. Er is geen wettelijke
grondslag voor de terugvordering, maar er is sprake van een algemeen rechtsbeginsel,
namelijk de onverschuldigde betaling en op basis hiervan zou men de subsidie weer kunnen
terugvorderen. Dit algemeen rechtsbeginsel is nu publiekrechtelijk geworden, omdat de
bestuursrechter bevoegd is als het gaat om de intrekking, en de bestuursrechter zou dan ook
bevoegd moeten zijn als het gaat om de terugvordering. Er is sprake van formele connexiteit
tussen het intrekkings- en terugvorderingsbesluit. Hierdoor wordt versnippering tussen de
bestuursrechter en burgerlijke rechter tegengegaan.
2
, - Kritiek: het probleem bij een algemeen rechtsbeginsel is dat het niet specifiek genoeg is. Ook
is sprake van een belastend besluit, omdat men de verleende subsidies terugvordert.
- Relativering: het voordeel hiervan is dat er geen versnippering is en dat beide zaken
(intrekking en terugvordering) door de bestuursrechter worden behandeld.
3
