Beleid 2 Samenvatting
HC 1: Belang van Beleidsimplementatie
De beleidscyclus staat centraal. Er wordt gestart met een probleem, komt op de agenda door
agendavorming. Er volgt een concrete vorm en er wordt beleid geformuleerd
(beleidsformulering). Hierna is sprake van beleidsuitvoering. In dit vak ligt de focus meer op
de beleidsimplementatie.
Begin jaren 60 werd beleidsimplementatie als ondergeschikt aan de beleidsvorming gezien.
Men was ervan overtuigd dat zij alles wisten over input, processen en output van beleid.
Ambtenaren werden gezien als grijze muizen zonder eigen wil, die op een neutrale manier
uitvoerden wat de politiek besloot.
Dit beeld klopt niet. Want na de beleidsvorming kan er in de implementatie veel fout gaan.
Ambtenaren blijken daarnaast helemaal geen grijze muizen maar hebben ook meningen over
bepaalde zaken en over hoe beleid uitgevoerd zou moeten worden. Pressman en Wildavsky
beschrijven dit als voortschrijdend inzicht.
Door de twee schrijvers ontstond binnen de bestuurskunde het idee dat er ook veel belang is
in het goed implementeren van beleid.
Howelett, et. Al (2009, H7) onderscheiden vier grote perioden in
beleidsimplementatieonderzoek:
1. Jaren 60 – 70. Speelde zich af voor het verschijnen van het boek van Pressman.
Weinig aandacht voor beleidsimplementatie. Het werd niet als probleem gezien.
Ambtenaren zouden gewoon ideeën van politici uitwerken.
2. Jaren 60 – 70. Na het verschijnen van het boek van Pressman. Eerste generatie
implementatieonderzoek. Pessimistische kijk op implementatie. Je kan nooit genoeg
tijd steken in de formulering van beleid. Het is toch een hopeloze zaak.
3. Jaren 80 – 90. Acceptatie dat beleid verkeerd kan gaan. Tweede generatie
implementatieonderzoek. Discussie tussen top-down en bottom-up. (Howelett
164-165)
a. Top down is erg hiërarchisch en duidelijk
i. Implementatie begint nadat politiek besluit is genomen. Basis is terug
te vinden in wetten en statuten
, ii. Succesvolle implementatie als er overeenstemming is tussen de
uitvoering en de doelen van beleid. MAAR: beleid kan wel perfect
ingevoerd worden en slecht beleid zijn.
b. Bottom up
i. Start implementatie bij de ambtenaren en andere instanties. Daarom is
het moeilijk om een eenduidig doel te hebben.
ii. Veelheid aan doelen, strategieën en onderlinge contacten. Er komen
doelen vanuit mensen die zelf implementeren (bijvoorbeeld)
iii. Focus op lokale signalering van problemen, omdat door de hoeveelheid
actoren dit niet centraal geregeld kan worden. Er is sprake van
professionalisme en samenwerking. Discretie is erg van belang.
4. Jaren 90 tot nu. Derde generatie implementatieonderzoek. Tweede generatie gaat te
veel uit van extremen. Er is een middenweg. Er wordt gekeken naar specifieke
beleidsinstrumenten.
a. Matland (1995): twee condities worden opgesteld.
i. Mate va n beleidsambiguïteit
1. Mate waarin beleid onduidelijk en vaag is. Kennis is vaak nog
onvoldoende ontwikkeld, hierdoor is het onduidelijk.
Probleemidentificatie is hierdoor lastig. Oplossen van de
problemen is dan ook onmogelijk. Zowel het middel als het
doel kan in principe ambigu zijn.
ii. Mate van beleidsconflict
1. Conflict als verschillende actoren van elkaar afhankelijk zijn,
maar verschillende doelen hebben en als ze het gevoel hebben
dat verlies voor de enen, winst voor de ander is (zero-sum).
Conflicten kunnen over doelen en middelen gaan.
, Als er sprake is van weinig ambiguïteit is het handig om een top-down-benadering te
hanteren. Hoge ambiguïteit dan is bottom-up-benadering weer handiger.
Lage ambigu + lage mate van conflict = klassieke top down, management is noodzakelijk.
Lage ambigu + hoge mate van conflict = power plays door actoren aan de top in conflict.
Hoge ambigu + lage mate van conflict = klassieke bottom up
Hoge ambigu + hoge mate van conflict = symbolische aanpak van toepassing. Kijk meer naar
lokale actoren. Ook hier zijn power plays.
Hoorcollege 2: Organisaties, Frontlijnambtenaren en cliënten
Het boek van Pressman was dus niet helemaal correct. Zij waren er stellig in dat als iets faalde
het ook totaal faalde, maar in de praktijk is het ook mogelijk dat iets gedeeltelijk faalt.
Hogwood en Gun (1993) geven hun boek een aantal kritische voorwaarden die ervoor zorgen
dat implementatie meer kans van slagen heeft:
1. Afwezigheid van moeilijke externe omstandigheden (fysiek en politiek)
Veel valt buiten de handen van beleidsmakers en uitvoerders. Vaak kom je pas echte obstakels
tegen als het al te laat is. Bijv.: nieuwbouwproject van een gemeente, de eerste paal van de
fundering is geplaatst en dan blijkt dat er archeologische resten op de bouwplaats liggen en
moet het proces stilgelegd worden. Idealiter zijn de externe effecten voor het
besluitvormingsproces al duidelijk. Dit is alleen niet altijd mogelijk.
2. Voldoende tijd en middelen beschikbaar
In de praktijk wordt vaak getracht het budget voor een project zo laag mogelijk te houden.
Hierdoor worden lange termijnprojecten sneller goedgekeurd door de overheid. Kosten
kunnen in de praktijk veel hoger uitpakken en dan wordt het budget overschreden. Hier is
alleen niet zoveel meer aan te doen omdat het project al van start is gegaan.
3. Correcte mix van middelen beschikbaar
Als er voldoende geld beschikbaar is, maar er te weinig ambtenaren zijn om dit te verwerken,
ontstaat er een probleem. Andersom is natuurlijk ook niet gewenst, dit wordt een
managementprobleem genoemd. Een goede mix is dus cruciaal.
HC 1: Belang van Beleidsimplementatie
De beleidscyclus staat centraal. Er wordt gestart met een probleem, komt op de agenda door
agendavorming. Er volgt een concrete vorm en er wordt beleid geformuleerd
(beleidsformulering). Hierna is sprake van beleidsuitvoering. In dit vak ligt de focus meer op
de beleidsimplementatie.
Begin jaren 60 werd beleidsimplementatie als ondergeschikt aan de beleidsvorming gezien.
Men was ervan overtuigd dat zij alles wisten over input, processen en output van beleid.
Ambtenaren werden gezien als grijze muizen zonder eigen wil, die op een neutrale manier
uitvoerden wat de politiek besloot.
Dit beeld klopt niet. Want na de beleidsvorming kan er in de implementatie veel fout gaan.
Ambtenaren blijken daarnaast helemaal geen grijze muizen maar hebben ook meningen over
bepaalde zaken en over hoe beleid uitgevoerd zou moeten worden. Pressman en Wildavsky
beschrijven dit als voortschrijdend inzicht.
Door de twee schrijvers ontstond binnen de bestuurskunde het idee dat er ook veel belang is
in het goed implementeren van beleid.
Howelett, et. Al (2009, H7) onderscheiden vier grote perioden in
beleidsimplementatieonderzoek:
1. Jaren 60 – 70. Speelde zich af voor het verschijnen van het boek van Pressman.
Weinig aandacht voor beleidsimplementatie. Het werd niet als probleem gezien.
Ambtenaren zouden gewoon ideeën van politici uitwerken.
2. Jaren 60 – 70. Na het verschijnen van het boek van Pressman. Eerste generatie
implementatieonderzoek. Pessimistische kijk op implementatie. Je kan nooit genoeg
tijd steken in de formulering van beleid. Het is toch een hopeloze zaak.
3. Jaren 80 – 90. Acceptatie dat beleid verkeerd kan gaan. Tweede generatie
implementatieonderzoek. Discussie tussen top-down en bottom-up. (Howelett
164-165)
a. Top down is erg hiërarchisch en duidelijk
i. Implementatie begint nadat politiek besluit is genomen. Basis is terug
te vinden in wetten en statuten
, ii. Succesvolle implementatie als er overeenstemming is tussen de
uitvoering en de doelen van beleid. MAAR: beleid kan wel perfect
ingevoerd worden en slecht beleid zijn.
b. Bottom up
i. Start implementatie bij de ambtenaren en andere instanties. Daarom is
het moeilijk om een eenduidig doel te hebben.
ii. Veelheid aan doelen, strategieën en onderlinge contacten. Er komen
doelen vanuit mensen die zelf implementeren (bijvoorbeeld)
iii. Focus op lokale signalering van problemen, omdat door de hoeveelheid
actoren dit niet centraal geregeld kan worden. Er is sprake van
professionalisme en samenwerking. Discretie is erg van belang.
4. Jaren 90 tot nu. Derde generatie implementatieonderzoek. Tweede generatie gaat te
veel uit van extremen. Er is een middenweg. Er wordt gekeken naar specifieke
beleidsinstrumenten.
a. Matland (1995): twee condities worden opgesteld.
i. Mate va n beleidsambiguïteit
1. Mate waarin beleid onduidelijk en vaag is. Kennis is vaak nog
onvoldoende ontwikkeld, hierdoor is het onduidelijk.
Probleemidentificatie is hierdoor lastig. Oplossen van de
problemen is dan ook onmogelijk. Zowel het middel als het
doel kan in principe ambigu zijn.
ii. Mate van beleidsconflict
1. Conflict als verschillende actoren van elkaar afhankelijk zijn,
maar verschillende doelen hebben en als ze het gevoel hebben
dat verlies voor de enen, winst voor de ander is (zero-sum).
Conflicten kunnen over doelen en middelen gaan.
, Als er sprake is van weinig ambiguïteit is het handig om een top-down-benadering te
hanteren. Hoge ambiguïteit dan is bottom-up-benadering weer handiger.
Lage ambigu + lage mate van conflict = klassieke top down, management is noodzakelijk.
Lage ambigu + hoge mate van conflict = power plays door actoren aan de top in conflict.
Hoge ambigu + lage mate van conflict = klassieke bottom up
Hoge ambigu + hoge mate van conflict = symbolische aanpak van toepassing. Kijk meer naar
lokale actoren. Ook hier zijn power plays.
Hoorcollege 2: Organisaties, Frontlijnambtenaren en cliënten
Het boek van Pressman was dus niet helemaal correct. Zij waren er stellig in dat als iets faalde
het ook totaal faalde, maar in de praktijk is het ook mogelijk dat iets gedeeltelijk faalt.
Hogwood en Gun (1993) geven hun boek een aantal kritische voorwaarden die ervoor zorgen
dat implementatie meer kans van slagen heeft:
1. Afwezigheid van moeilijke externe omstandigheden (fysiek en politiek)
Veel valt buiten de handen van beleidsmakers en uitvoerders. Vaak kom je pas echte obstakels
tegen als het al te laat is. Bijv.: nieuwbouwproject van een gemeente, de eerste paal van de
fundering is geplaatst en dan blijkt dat er archeologische resten op de bouwplaats liggen en
moet het proces stilgelegd worden. Idealiter zijn de externe effecten voor het
besluitvormingsproces al duidelijk. Dit is alleen niet altijd mogelijk.
2. Voldoende tijd en middelen beschikbaar
In de praktijk wordt vaak getracht het budget voor een project zo laag mogelijk te houden.
Hierdoor worden lange termijnprojecten sneller goedgekeurd door de overheid. Kosten
kunnen in de praktijk veel hoger uitpakken en dan wordt het budget overschreden. Hier is
alleen niet zoveel meer aan te doen omdat het project al van start is gegaan.
3. Correcte mix van middelen beschikbaar
Als er voldoende geld beschikbaar is, maar er te weinig ambtenaren zijn om dit te verwerken,
ontstaat er een probleem. Andersom is natuurlijk ook niet gewenst, dit wordt een
managementprobleem genoemd. Een goede mix is dus cruciaal.
