Leereenheden Staats- en bestuursrecht 1 Lynn van de Kant
Inhoudsopgave
Leereenheid 3 Inleiding bestuursrecht.................................................................................................................2
Leereenheid 4 Bestuursorgaan, belanghebbende en bestuursbevoegdheden..................................................15
Leereenheid 5 Handelingen van bestuursorganen: algemeen...........................................................................33
Leereenheid 6 Soorten en Awb-besluiten...........................................................................................................43
leereenheid 7 Normering van het bestuurshandelen.........................................................................................56
Leereenheid 8 Normen voor het verkeer tussen burgers en overheid..............................................................76
Leereenheid 9 Algemene regels voor de uitoefening van besluitbevoegdheid (deel 2) en algemene regels
voor bijzondere besluiten...................................................................................................................................91
Leereenheid 10 Overheid en privaatrecht..........................................................................................................99
1
,Leereenheden Staats- en bestuursrecht 1 Lynn van de Kant
LEEREENHEID 3 INLEIDING BESTUURSRECHT
In deze leereenheid maak je uitgebreid kennis met de fundamenten en de structuur van het
bestuursrecht. Hier blijkt ook dat veel van het ‘algemeen deel’ van het bestuursrecht inmiddels is
gecodificeerd in de Algemene wet bestuursrecht. Met deze wet moet u aan het einde van de cursus
vertrouwd zijn; u zult dan precies moeten weten op welke plaatsen welke onderwerpen worden
behandeld.
Bij bestudering van deze leereenheid zal je merken dat je al meteen de ‘diepte’ ingaat. Aan de orde
komen namelijk een aantal fundamentele (rechts)beginselen en uitgangspunten die bij de
verschillende leerstukken van het bestuursrecht van betekenis zijn.
Tijdens het bestuderen van deze leereenheid leg je de basis voor bestudering van het algemeen
bestuursrecht zoals dat in deze cursus aan bod komt. Dat brengt met zich dat deze leereenheid wat
betreft de omvang van de leerstof omvangrijk is. Daarbij verdient opmerking dat bepaalde
onderdelen uit de stof weer terugkomen in andere leereenheden (op dat moment boekt u dan weer
tijdwinst).
Deze leereenheid is onderverdeeld in vier deelonderwerpen:
- Functies van het bestuursrecht
- Fundamentele beginselen en uitgangspunten
- Het algemeen deel van het bestuursrecht
- Nederlands en Europees bestuursrecht
LEERDOELEN LEEREENHEID 3:
1. Kunt aangeven wat de belangrijkste leerstukken van het bestuursrecht zijn;
2. In een probleemstelling kunt herkennen welk bestuursrechtelijk leerstuk aan de orde is;
3. Kunt uitleggen hoe de Awb-wetgever aankijkt tegen de verhouding tussen burger en bestuur;
4. Kunt aangeven welke fundamentele beginselen en uitgangspunten voor het begrip en de
toepassing van het bestuursrecht van belang zijn en waarom;
5. Kunt aangeven wat de inhoud is van het legaliteitsbeginsel;
6. Kunt vertellen wat de belangrijkste eisen zijn die voortvloeien uit of gegrond kunnen worden
op het specialiteitsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het
onpartijdigheidsbeginsel;
7. Aan de hand van een voorbeeld kunt laten zien wat de betekenis is van de eis van
stelselmatigheid en de eis van minimale belangenaantasting;
8. Kunt uitleggen waarom het beginsel van individualiserende rechtsbedeling en dat van actieve
zorg in verbinding kunnen worden gebracht met het idee van de ‘rechtsstaat’;
9. Kunt aangeven welke regels in het tekstboek tot het (algemeen deel van het) bestuursrecht
worden gerekend;
10. Kunt uitleggen wat met de ‘gelaagde structuur’ van de Awb wordt bedoeld;
11. Een gegeven bepaling uit de Awb kunt indelen bij een van de volgende categorieën:
dwingend, regelend, aanvullend of facultatief recht;
12. Kunt uitleggen wat normering in het bestuursrecht is;
2
,Leereenheden Staats- en bestuursrecht 1 Lynn van de Kant
13. De verschillende bronnen van normering in het bestuursrecht kent en deze in relatie tot
normering en rechtsvorming kunt uitleggen en toepassen;
14. De rechtsbeginselen kent en deze in relatie tot normering van het bestuursrecht kunt
uitleggen en toepassen;
15. Weet wat 'goed bestuur' is en dat kunt uitleggen en toepassen.
LITERATUUR
Hoofdstuk 1, Hoofdstuk 2, Hoofdstuk 7: paragraaf 7.1 - 7.3.
R.J.N. Schlössels & C.L.F.G.H. Albers, 'Over rechtspolitieke vloedgolven, maatwerk en verbouwingen
aan de Algemene wet bestuursrecht', JBPlus 2023/7.
HOOFDSTUK 1. BESTUURSRECHT
Gehele hoofdstuk
Bestuursrecht is het recht voor, van en tegen het overheidsbestuur:
- Voor à Het bestuursrecht geeft een grondslag voor het bestuursoptreden, en instrumenteert
dit;
- Van à De uitoefening van de bevoegdheden die de wetgever aan het bestuur toekent, levert
zelf vaak weer nadere rechtsvorming op, bijvoorbeeld: beschikkingen als vergunningen en
subsidieverleningen.
- Tegen à De mogelijkheden van bezwaar en beroep nadat een besluit is genomen, maar ook
de beginselen van behoorlijk bestuur, alsmede om openbaarheid, inspraak, het recht om
zienswijzen of bedenkingen naar voren te brengen, het interne en externe klachtrecht en de
mogelijkheid van schadevergoeding.
Overheidsbestuur kan twee betekenissen hebben: het kan duiden op de bestuursorganisatie of op
de activiteit, de functie van het besturen. De bestuurlijke functie wordt in de leer van de trias politica
onderscheiden van de wetgevende en de rechtsprekende functie. Vaststaat dat de overheid
uitsluitend het algemeen belang mag behartigen. ‘Bestuur’ ziet dus op het overheidswege
behartigen van het algemeen belang: bestuursrecht ziet op het juridische aspect daarvan.
Het bestuursrecht vervult te drie functies: een legitimerende functie, een instrumentele functie en
een waarborgfunctie:
- De legitimerende functie van het bestuursrecht komt tot uiting in het in het leven roepen
van bestuursorganen, het toekennen van bestuursbevoegdheden en het regelen van
besluitvormingsprocedures.
Anders dan een burger beschikt de overheid niet over de natuurlijke vrijheid om
rechtshandelingen te verrichten en rechtsbetrekkingen aan te gaan. Overheidsorganen
moeten daartoe op enigerlei wijze zijn gelegitimeerd.
à De bevoegdheid om een fiets door middel van de toepassing van bestuursdwang te
verwijderen vloeit blijkens de casus voort uit de Gemeentewet, de Algemene wet
bestuursrecht en de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Leiden
- De instrumentele functie van het bestuursrecht betreft de rol die dit recht speelt ten
behoeve van de vaststelling en uitvoering van het overheidsbeleid. Deze functie komt vooral
in de bijzondere delen tot uiting. Ze heeft tot gevolg dat het bestuursrecht aan snelle en
ingrijpende verandering onderhevig is.
Bij een instrumentele benadering wordt het recht in de eerste plaats gezien als middel tot
het bereiken van bepaalde doeleinden. Van belang is om daarbij in het oog te houden dat
3
, Leereenheden Staats- en bestuursrecht 1 Lynn van de Kant
het wel om een bijzonder middel gaat.
à Het verwijderen van fietsen die overlast en/of gevaar veroorzaken in de openbare ruimte
een onderdeel vormen van het overheidsbeleid (te weten het reguleren van activiteiten in de
openbare ruimte). Het gebruik van bestuursrecht voor de vaststelling en de uitvoering van
overheidsbeleid wordt de instrumentele functie genoemd.
- De waarborgfunctie, door de bestuursrechtelijke normering van het bestuursoptreden
wordt de rechtspositie van de burger ten opzichte van de overheid gewaarborgd. Dit heeft
steeds een belangrijke rol gespeeld bij het tot stand brengen van een algemeen deel van het
materiele bestuursrecht en het bestuursprocesrecht. De belangrijkste waarborgen voor de
burger zijn gelegen in de algemene en bijzondere rechten en procedures die het
bestuursrecht biedt: de regels van bijzondere wet, aangevuld door de algemene materiele en
formele waarborgen van de Awb en de ongeschreven beginselen van behoorlijk bestuur.
à Piet is het niet eens met de verwijdering van zijn fiets en gaat eerst in bezwaar bij het
college van burgemeester en wethouders van Leiden en vervolgens in beroep bij de
rechtbank Den Haag (sector bestuursrecht). Hier wordt uitgegaan van de klassieke uitleg van
de waarborgfunctie (rechtsbescherming). Deze functie omvat echter meer dan enkel het
garanderen van rechtsbescherming bij een onafhankelijk rechter. Algemene materiële en
formele waarborgen in de Awb en ongeschreven algemene beginselen van behoorlijk
bestuur vormen ook een invulling van deze functie.
De drie functies van het bestuursrecht zijn wel te onderscheiden, maar niet van elkaar te scheiden.
De functies staan ook tot elkaar in een zekere spanning, hetgeen meebrengt dat steeds keuzes
moeten worden gemaakt, waarbij aan alle drie de functies zo veel mogelijk recht moet worden
gedaan.
Een bestuursrechtelijk rechtsbetrekking is de door het recht beheerste relatie tussen het bestuur en
burger(s).
Wederkerige rechtsbetrekking: burger en bestuur hebben verplichtingen jegens elkaar:
1. De burger moet inspraak hebben bij bestuurlijke besluitvorming en het bestuur moet binnen
het kader van de wet rekening houden met belangen van de burger
à Dit komt onder andere naar voren uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
waarmee het bestuur tijdens de uitvoering van bestuursbevoegdheden rekening moet
houden.
2. De burger moet rekening houden met de positie en de belangen van het bestuur
à Voor zover een burger wenst dat met zijn inzichten of belangen rekening wordt gehouden
moet hij deze op de daartoe geschikte wijze naar voren kunnen brengen en kan het bestuur
de burger ook zelf houden.
Het bestuur verwacht van de burger dat hij behulpzaam is bij de uitvoering van
bestuursbevoegdheden. Dit betekent bijvoorbeeld dat de burger het bestuur moet voorzien
van informatie die het bestuur nodig heeft om te beoordelen of de burger voor een bepaalde
vergunning in aanmerking komt (art. 4:2 lid 2 Awb ).
Kenmerkend voor het bestuursrecht en de uitoefening van bestuursbevoegdheden is dat het
bestuur – uiteindelijk –, eenzijdig besluiten neemt. Hieraan doet het verlenen van inspraak en het
horen van burgers, respectievelijk belanghebbenden niet af. Indien noodzakelijk zal (en moet) het
bestuur naar ‘eigen’ inzicht handelen. Dat wil zeggen in het algemeen belang en zo nodig tegen de
wil van burgers. Hierbij moet vanzelfsprekend het recht worden gerespecteerd. Maar het algemeen
belang kan in een concrete situatie zo zwaar wegen dat het particuliere belang van de burger
daarvoor moet wijken. Dat kan bijvoorbeeld ook leiden tot het weigeren van een besluit.
4
Inhoudsopgave
Leereenheid 3 Inleiding bestuursrecht.................................................................................................................2
Leereenheid 4 Bestuursorgaan, belanghebbende en bestuursbevoegdheden..................................................15
Leereenheid 5 Handelingen van bestuursorganen: algemeen...........................................................................33
Leereenheid 6 Soorten en Awb-besluiten...........................................................................................................43
leereenheid 7 Normering van het bestuurshandelen.........................................................................................56
Leereenheid 8 Normen voor het verkeer tussen burgers en overheid..............................................................76
Leereenheid 9 Algemene regels voor de uitoefening van besluitbevoegdheid (deel 2) en algemene regels
voor bijzondere besluiten...................................................................................................................................91
Leereenheid 10 Overheid en privaatrecht..........................................................................................................99
1
,Leereenheden Staats- en bestuursrecht 1 Lynn van de Kant
LEEREENHEID 3 INLEIDING BESTUURSRECHT
In deze leereenheid maak je uitgebreid kennis met de fundamenten en de structuur van het
bestuursrecht. Hier blijkt ook dat veel van het ‘algemeen deel’ van het bestuursrecht inmiddels is
gecodificeerd in de Algemene wet bestuursrecht. Met deze wet moet u aan het einde van de cursus
vertrouwd zijn; u zult dan precies moeten weten op welke plaatsen welke onderwerpen worden
behandeld.
Bij bestudering van deze leereenheid zal je merken dat je al meteen de ‘diepte’ ingaat. Aan de orde
komen namelijk een aantal fundamentele (rechts)beginselen en uitgangspunten die bij de
verschillende leerstukken van het bestuursrecht van betekenis zijn.
Tijdens het bestuderen van deze leereenheid leg je de basis voor bestudering van het algemeen
bestuursrecht zoals dat in deze cursus aan bod komt. Dat brengt met zich dat deze leereenheid wat
betreft de omvang van de leerstof omvangrijk is. Daarbij verdient opmerking dat bepaalde
onderdelen uit de stof weer terugkomen in andere leereenheden (op dat moment boekt u dan weer
tijdwinst).
Deze leereenheid is onderverdeeld in vier deelonderwerpen:
- Functies van het bestuursrecht
- Fundamentele beginselen en uitgangspunten
- Het algemeen deel van het bestuursrecht
- Nederlands en Europees bestuursrecht
LEERDOELEN LEEREENHEID 3:
1. Kunt aangeven wat de belangrijkste leerstukken van het bestuursrecht zijn;
2. In een probleemstelling kunt herkennen welk bestuursrechtelijk leerstuk aan de orde is;
3. Kunt uitleggen hoe de Awb-wetgever aankijkt tegen de verhouding tussen burger en bestuur;
4. Kunt aangeven welke fundamentele beginselen en uitgangspunten voor het begrip en de
toepassing van het bestuursrecht van belang zijn en waarom;
5. Kunt aangeven wat de inhoud is van het legaliteitsbeginsel;
6. Kunt vertellen wat de belangrijkste eisen zijn die voortvloeien uit of gegrond kunnen worden
op het specialiteitsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het
onpartijdigheidsbeginsel;
7. Aan de hand van een voorbeeld kunt laten zien wat de betekenis is van de eis van
stelselmatigheid en de eis van minimale belangenaantasting;
8. Kunt uitleggen waarom het beginsel van individualiserende rechtsbedeling en dat van actieve
zorg in verbinding kunnen worden gebracht met het idee van de ‘rechtsstaat’;
9. Kunt aangeven welke regels in het tekstboek tot het (algemeen deel van het) bestuursrecht
worden gerekend;
10. Kunt uitleggen wat met de ‘gelaagde structuur’ van de Awb wordt bedoeld;
11. Een gegeven bepaling uit de Awb kunt indelen bij een van de volgende categorieën:
dwingend, regelend, aanvullend of facultatief recht;
12. Kunt uitleggen wat normering in het bestuursrecht is;
2
,Leereenheden Staats- en bestuursrecht 1 Lynn van de Kant
13. De verschillende bronnen van normering in het bestuursrecht kent en deze in relatie tot
normering en rechtsvorming kunt uitleggen en toepassen;
14. De rechtsbeginselen kent en deze in relatie tot normering van het bestuursrecht kunt
uitleggen en toepassen;
15. Weet wat 'goed bestuur' is en dat kunt uitleggen en toepassen.
LITERATUUR
Hoofdstuk 1, Hoofdstuk 2, Hoofdstuk 7: paragraaf 7.1 - 7.3.
R.J.N. Schlössels & C.L.F.G.H. Albers, 'Over rechtspolitieke vloedgolven, maatwerk en verbouwingen
aan de Algemene wet bestuursrecht', JBPlus 2023/7.
HOOFDSTUK 1. BESTUURSRECHT
Gehele hoofdstuk
Bestuursrecht is het recht voor, van en tegen het overheidsbestuur:
- Voor à Het bestuursrecht geeft een grondslag voor het bestuursoptreden, en instrumenteert
dit;
- Van à De uitoefening van de bevoegdheden die de wetgever aan het bestuur toekent, levert
zelf vaak weer nadere rechtsvorming op, bijvoorbeeld: beschikkingen als vergunningen en
subsidieverleningen.
- Tegen à De mogelijkheden van bezwaar en beroep nadat een besluit is genomen, maar ook
de beginselen van behoorlijk bestuur, alsmede om openbaarheid, inspraak, het recht om
zienswijzen of bedenkingen naar voren te brengen, het interne en externe klachtrecht en de
mogelijkheid van schadevergoeding.
Overheidsbestuur kan twee betekenissen hebben: het kan duiden op de bestuursorganisatie of op
de activiteit, de functie van het besturen. De bestuurlijke functie wordt in de leer van de trias politica
onderscheiden van de wetgevende en de rechtsprekende functie. Vaststaat dat de overheid
uitsluitend het algemeen belang mag behartigen. ‘Bestuur’ ziet dus op het overheidswege
behartigen van het algemeen belang: bestuursrecht ziet op het juridische aspect daarvan.
Het bestuursrecht vervult te drie functies: een legitimerende functie, een instrumentele functie en
een waarborgfunctie:
- De legitimerende functie van het bestuursrecht komt tot uiting in het in het leven roepen
van bestuursorganen, het toekennen van bestuursbevoegdheden en het regelen van
besluitvormingsprocedures.
Anders dan een burger beschikt de overheid niet over de natuurlijke vrijheid om
rechtshandelingen te verrichten en rechtsbetrekkingen aan te gaan. Overheidsorganen
moeten daartoe op enigerlei wijze zijn gelegitimeerd.
à De bevoegdheid om een fiets door middel van de toepassing van bestuursdwang te
verwijderen vloeit blijkens de casus voort uit de Gemeentewet, de Algemene wet
bestuursrecht en de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Leiden
- De instrumentele functie van het bestuursrecht betreft de rol die dit recht speelt ten
behoeve van de vaststelling en uitvoering van het overheidsbeleid. Deze functie komt vooral
in de bijzondere delen tot uiting. Ze heeft tot gevolg dat het bestuursrecht aan snelle en
ingrijpende verandering onderhevig is.
Bij een instrumentele benadering wordt het recht in de eerste plaats gezien als middel tot
het bereiken van bepaalde doeleinden. Van belang is om daarbij in het oog te houden dat
3
, Leereenheden Staats- en bestuursrecht 1 Lynn van de Kant
het wel om een bijzonder middel gaat.
à Het verwijderen van fietsen die overlast en/of gevaar veroorzaken in de openbare ruimte
een onderdeel vormen van het overheidsbeleid (te weten het reguleren van activiteiten in de
openbare ruimte). Het gebruik van bestuursrecht voor de vaststelling en de uitvoering van
overheidsbeleid wordt de instrumentele functie genoemd.
- De waarborgfunctie, door de bestuursrechtelijke normering van het bestuursoptreden
wordt de rechtspositie van de burger ten opzichte van de overheid gewaarborgd. Dit heeft
steeds een belangrijke rol gespeeld bij het tot stand brengen van een algemeen deel van het
materiele bestuursrecht en het bestuursprocesrecht. De belangrijkste waarborgen voor de
burger zijn gelegen in de algemene en bijzondere rechten en procedures die het
bestuursrecht biedt: de regels van bijzondere wet, aangevuld door de algemene materiele en
formele waarborgen van de Awb en de ongeschreven beginselen van behoorlijk bestuur.
à Piet is het niet eens met de verwijdering van zijn fiets en gaat eerst in bezwaar bij het
college van burgemeester en wethouders van Leiden en vervolgens in beroep bij de
rechtbank Den Haag (sector bestuursrecht). Hier wordt uitgegaan van de klassieke uitleg van
de waarborgfunctie (rechtsbescherming). Deze functie omvat echter meer dan enkel het
garanderen van rechtsbescherming bij een onafhankelijk rechter. Algemene materiële en
formele waarborgen in de Awb en ongeschreven algemene beginselen van behoorlijk
bestuur vormen ook een invulling van deze functie.
De drie functies van het bestuursrecht zijn wel te onderscheiden, maar niet van elkaar te scheiden.
De functies staan ook tot elkaar in een zekere spanning, hetgeen meebrengt dat steeds keuzes
moeten worden gemaakt, waarbij aan alle drie de functies zo veel mogelijk recht moet worden
gedaan.
Een bestuursrechtelijk rechtsbetrekking is de door het recht beheerste relatie tussen het bestuur en
burger(s).
Wederkerige rechtsbetrekking: burger en bestuur hebben verplichtingen jegens elkaar:
1. De burger moet inspraak hebben bij bestuurlijke besluitvorming en het bestuur moet binnen
het kader van de wet rekening houden met belangen van de burger
à Dit komt onder andere naar voren uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
waarmee het bestuur tijdens de uitvoering van bestuursbevoegdheden rekening moet
houden.
2. De burger moet rekening houden met de positie en de belangen van het bestuur
à Voor zover een burger wenst dat met zijn inzichten of belangen rekening wordt gehouden
moet hij deze op de daartoe geschikte wijze naar voren kunnen brengen en kan het bestuur
de burger ook zelf houden.
Het bestuur verwacht van de burger dat hij behulpzaam is bij de uitvoering van
bestuursbevoegdheden. Dit betekent bijvoorbeeld dat de burger het bestuur moet voorzien
van informatie die het bestuur nodig heeft om te beoordelen of de burger voor een bepaalde
vergunning in aanmerking komt (art. 4:2 lid 2 Awb ).
Kenmerkend voor het bestuursrecht en de uitoefening van bestuursbevoegdheden is dat het
bestuur – uiteindelijk –, eenzijdig besluiten neemt. Hieraan doet het verlenen van inspraak en het
horen van burgers, respectievelijk belanghebbenden niet af. Indien noodzakelijk zal (en moet) het
bestuur naar ‘eigen’ inzicht handelen. Dat wil zeggen in het algemeen belang en zo nodig tegen de
wil van burgers. Hierbij moet vanzelfsprekend het recht worden gerespecteerd. Maar het algemeen
belang kan in een concrete situatie zo zwaar wegen dat het particuliere belang van de burger
daarvoor moet wijken. Dat kan bijvoorbeeld ook leiden tot het weigeren van een besluit.
4
