AANTEKENINGEN
LITERATUUR EN
JURISPRUDENTIE
Openbaar bestuur
, Week 1 – Regering en parlement: kabinetsformatie
en de positie van de Eerste Kamer
Literatuur
Het Nederlandse Parlement (Kluwer 2017)
Hoofdstuk 9: De werking van het parlementaire stelsel in Nederland
Heringa en Schinkelshoek (red.): Stratego risk en scrabble: de kabinetsformatie 2017
- Analyse van de kabinetsformatie 2017.
- Krappe meerderheid, oppositie van rechts tot links. Weinig staatsrechtelijk vernieuwend in
regeerakkoord, zaken worden belegd bij staatscommissie parlementair stelsel. Recept voor
uit- en afstel. Wet raadgevend referendum wel intrekken.
- Slotbeschouwing: kabinetsformatie onder de Tweede Kamer niet veel transparanter.
Regeerakkoorden worden uitonderhandelde boodschappenlijstjes.
- Paradoxen: mediageweld/mediastilte, geheim van Noordeinde/gesloten Binnenhofse
deuren, afwezigheid van de oppositie, belang van de verkiezingsuitslag, boodschappenlijstjes
of perspectief, reflectie op eigen politiek, responsiviteit van de politiek, ook een
regeerakkoord wordt al gauw vloeibaar, regeerafspraken als symbool van daadkracht, gebrek
aan zelfvertrouwen.
Schutgens en Sillen: Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans
Een bespreking van de belangrijkste aanbevelingen uit het rapport van de Staatscommissie
parlementair stelsel
Inleiding
- Eindrapport staatscommissie-Remkes. Kritiek op rol Eerste Kamer in 2010. ‘Voldoende
toekomstbestendig (parlementair stelsel) is en [die] zo nodig voorstellen doet voor
aanpassing’. Top-7 belangrijkste aanbevelingen worden hier besproken.
Probleemanalyse
- Parlement vertegenwoordigt ‘het gehele Nederlandse volk’ niet optimaal:
1. Parlement is een gebrekkige afspiegeling op basis van geslacht, opleiding, leeftijd etc.
2. Gebrekkige inhoudelijke representatie
3. Starre regeerakkoorden versterken het monisme tussen parlement en regering
1. Aanpassing van het kiesstelsel voor de Tweede Kamer ter verbetering van de representativiteit
- Evenredige vertegenwoordiging met open lijstenstelsel wordt gezien als succesvol, betere
vertegenwoordiging van het electoraat. Hoge mate van versplintering in kleine fracties als
een minpunt. Regionale component versterken. Invoeren kiesdrempel kan versplintering
tegengaan. Kiesdrempel van 5% (minimaal 8 zetels).
2. Invoering van een bindend correctief referendum op initiatief van de bevolking
- Niet-bindende variant jaar eerder ingetrokken. Zinvol correctiemiddel op de parlementaire
democratie. Maar kunnen ook polariserend effect hebben.
o Niet-referendabele wetten: grondwetswijzigingen, begrotingswetten en
belastingwetten
o Uitkomstdrempel: wet pas verworpen wanneer tegenstemmende meerderheid ten
minste bestaat uit een vooraf bepaald percentage van de kiesgerechtigde bevolking
3. De gekozen formateur
- Kabinetsformatie als ‘black box’ van het Nederlandse staatsbestel. Verwerping invoeren
gekozen minister-president.
4. Invoering van constitutionele toetsing en een constitutioneel hof
Pagina 1 van 39
, - Voordelen wegen zwaarder dan de nadelen. Schrappen van het toetsingsverbod. Commissie
stelt prejudiciële vragen voor.
5. Verplichte transparantie over digitale mediacampagnes van politieke partijen
- Digitalisering voor het recht op vrije en eerlijke verkiezingen. Keuzevrijheid loopt gevaar door
microtargeting. Komt meer in de VS voor. Ongelijk speelveld kan ontstaan. Advertentie moet
aan algemene groep worden getoond.
- Ook voordelen: nieuwe partijen kunnen – buiten de gevestigde media – om kiezers bereiken.
6. Verbetering kennis over de democratische rechtsstaat in en buiten het onderwijs
- Burgers wat meer inzichten laten verwerven in het functioneren van de democratische
rechtsstaat.
7. Een terugzendrecht voor de Eerste Kamer
- Positief gestemd over de rol van de Eerste Kamer in het democratisch staatsbestel.
Waardevolle rol weggelegd voor de Chambre de réflexion.
o De Eerste Kamer moet politieke distantie in acht nemen: afstand tot regering houden
o Een terugzendrecht voor de Eerste Kamer: waardevolle, aanvullende rol in het
wetgevingsproces
o Het stelsel van Eerste Kamerverkiezingen: Eerste Kamer kan zich sterker
democratisch gelegitimeerd voelen. Hoe indirecter, hoe beter.
Slot
- Interessant rapport, maar niet alle aanbevelingen overtuigen. Correctief referendum,
regulering microtargeting en toekenning terugzendrecht overtuigen.
Koole: Is een ‘akkoorden-democratie wel een democratie?
1. Inleiding: politiek-maatschappelijke en parlementaire akkoorden
- Tafel-isering van besluitvormingsprocessen, akkoorden/pacten, RvS: ‘regeren bij akkoord’.
2. Democratische legitimiteit vooral buiten het parlement?
- Rosanvallon: contre-démocratie. Brede trend naar meer tegenmachten, buiten het electorale
proces (rechters, instellingen). Niet-electorale legitimering heeft aan belang gewonnen.
3. Akkoorden-democratie als poldermodel 2.0
- 1: politiek-maatschappelijke akkoorden, deze kennen we in Nederland al heel lang.
- Akkoorden passen in de traditie van ‘polder-model’-instituties. Neocorporatistisch karakter
van Nederlandse beleidsvormingsproces. Erosie hiervan is echter gaande. Wat betekent dit,
herstel primaat van de politiek?
4. Akkoorden-democratie als uiting van gouvernementalisering
- 2: parlementaire akkoorden, akkoorden tussen fracties in de Tweede Kamer, die bepalend
zijn voor het kabinetsbeleid. Coalitie-overleg, vroeger Torentje-overleg.
Gouvernementalisering heeft vooral betrekking op gevoelige thema’s binnen de coalitie.
5. De casus van klimaattafels
- Verschillende typen akkoorden, zeer complex en lang niet afgerond. Energieakkoord (2013),
Klimaatakkoord (Parijs, 2015), Regeerakkoord (2017). Klimaatwet, Klimaatplan, etc.
6. Slot: gevolgen voor de positie van het parlement en voorstellen tot verbetering
- Akkoorden kunnen zorgen voor het verzwakken van de positie van het parlement. Niet-
electorale vormen van politieke legitimiteit zijn toegenomen. Kleine kring van politieke
leiders delen de lakens uit. Volksvertegenwoordiging komt pas aan het einde van het proces
aan bod.
- Oplossingen: terugkeer naar model van adviesraden voor maatschappelijke organisaties.
Debat over hoofdlijnen in het gehele parlement. Gekozen volksvertegenwoordigers moeten
hun (mede)wetgevende en controlerende taken naar behoren kunnen vervullen.
Pagina 2 van 39
, Bovend’Eert: Bezinning op de positie van de Eerste Kamer en haar leden
- Wat volgens mij op dit moment wel serieuze heroverweging verdient, is de positie van de
Eerste Kamer en haar leden.
- Eerste Kamer vertoont serieuze tekortkomingen. Eerste Kamer is indirect gekozen en heeft
dus zwakkere democratische legitimatie, ook door de lagere opkomst. Eerste Kamer heeft
wel een soort van vetorecht, doordat ze het laatste woord hebben in het wetgevingsproces.
- Daarbij is allereerst te overwegen om terug te keren naar de oude verkiezingswijze voor de
Senaat (mandaat van zes jaar met aftreding van de helft om de drie jaar). Ten tweede is het
raadzaam een wijziging van de wetgevingsprocedure te overwegen, waarin de Tweede
Kamer, in combinatie met toekenning van het amendementsrecht aan de Senaat en een
conciliatieprocedure, het laatste woord krijgt.
- Een tweede punt van aandacht verdient ten slotte de positie van de Eerste Kamerleden in de
Senaat. Deze leden vervullen veelal hun functie parttime en combineren hun lidmaatschap
met (tal van) andere hoofd- of nevenfuncties. De laatste jaren is deze combinatie van
functies herhaaldelijk met het oog op de schijn van belangenverstrengeling ter discussie
gesteld.
- De twee bovengenoemde thema’s lenen zich, dunkt mij, bij uitstek voor nader onderzoek
door de Staatscommissie, al is het maar omdat zo opvallend veel oud-senatoren deel
uitmaken van deze commissie.
Bestaand of nieuw terugzendrecht?
- Blijvende blokkering van wetsvoorstellen komt minder vaak voor dan wellicht gedacht.
Overigens zou er ook vast geen definitieve streep zijn gezet door de nieuwe Wet inlichtingen-
en veiligheidsdiensten als die via een bindend correctief referendum was afgewezen.
- Een minder vaak gebruikte, maar toch betekenisvolle methode om verwerping te
voorkomen, is de (inhoudelijke) novelle. Eerste Kamerfracties dreigen dan met een
tegenstem (verwerping) om van het kabinet een aanpassing van het wetsvoorstel af te
dwingen.
- Als bezwaar werd aangevoerd dat de Eerste Kamer gehouden is te oordelen over een
wetsvoorstel 'zoals het er ligt'. Zij mist een amendementsrecht.
- Materieel maakt het weinig uit op welke wijze een aanhangig wetsvoorstel alsnog (na
aanvaarding door de Tweede Kamer) wordt aangepast. Verwerping en intrekking in
combinatie met herindiening zijn al een vorm van terugzenden.
- De materiële betekenis van een aan de Eerste Kamer te verlenen terugzendrecht moet niet
worden overschat. Het risico is dat dit recht juist tot een (ook in politieke zin) actievere
Eerste Kamer zal leiden. De drempel om terug te zenden zal immers lager zijn dan om te
verwerpen.
Kamerstukken
Kamerstuk 34430, nr. 10, Kabinetsstandpunt over het advies van de staatscommissie parlementair
stelsel
1. Inleiding
- Op 13 december 2018 heeft de staatscommissie parlementair stelsel (hierna: de
staatscommissie) advies uitgebracht over de toekomstbestendigheid van het parlementair
stelsel. Zij komt in dat verband met 83 aanbevelingen, deels gericht aan de beide Kamers van
de Staten-Generaal. In dit kabinetsstandpunt richt het kabinet zich uiteraard vooral op die
aanbevelingen van de staatscommissie waar het zelf het voortouw kan nemen.
2. Een toekomstbestendig parlementair stelsel
Pagina 3 van 39
LITERATUUR EN
JURISPRUDENTIE
Openbaar bestuur
, Week 1 – Regering en parlement: kabinetsformatie
en de positie van de Eerste Kamer
Literatuur
Het Nederlandse Parlement (Kluwer 2017)
Hoofdstuk 9: De werking van het parlementaire stelsel in Nederland
Heringa en Schinkelshoek (red.): Stratego risk en scrabble: de kabinetsformatie 2017
- Analyse van de kabinetsformatie 2017.
- Krappe meerderheid, oppositie van rechts tot links. Weinig staatsrechtelijk vernieuwend in
regeerakkoord, zaken worden belegd bij staatscommissie parlementair stelsel. Recept voor
uit- en afstel. Wet raadgevend referendum wel intrekken.
- Slotbeschouwing: kabinetsformatie onder de Tweede Kamer niet veel transparanter.
Regeerakkoorden worden uitonderhandelde boodschappenlijstjes.
- Paradoxen: mediageweld/mediastilte, geheim van Noordeinde/gesloten Binnenhofse
deuren, afwezigheid van de oppositie, belang van de verkiezingsuitslag, boodschappenlijstjes
of perspectief, reflectie op eigen politiek, responsiviteit van de politiek, ook een
regeerakkoord wordt al gauw vloeibaar, regeerafspraken als symbool van daadkracht, gebrek
aan zelfvertrouwen.
Schutgens en Sillen: Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans
Een bespreking van de belangrijkste aanbevelingen uit het rapport van de Staatscommissie
parlementair stelsel
Inleiding
- Eindrapport staatscommissie-Remkes. Kritiek op rol Eerste Kamer in 2010. ‘Voldoende
toekomstbestendig (parlementair stelsel) is en [die] zo nodig voorstellen doet voor
aanpassing’. Top-7 belangrijkste aanbevelingen worden hier besproken.
Probleemanalyse
- Parlement vertegenwoordigt ‘het gehele Nederlandse volk’ niet optimaal:
1. Parlement is een gebrekkige afspiegeling op basis van geslacht, opleiding, leeftijd etc.
2. Gebrekkige inhoudelijke representatie
3. Starre regeerakkoorden versterken het monisme tussen parlement en regering
1. Aanpassing van het kiesstelsel voor de Tweede Kamer ter verbetering van de representativiteit
- Evenredige vertegenwoordiging met open lijstenstelsel wordt gezien als succesvol, betere
vertegenwoordiging van het electoraat. Hoge mate van versplintering in kleine fracties als
een minpunt. Regionale component versterken. Invoeren kiesdrempel kan versplintering
tegengaan. Kiesdrempel van 5% (minimaal 8 zetels).
2. Invoering van een bindend correctief referendum op initiatief van de bevolking
- Niet-bindende variant jaar eerder ingetrokken. Zinvol correctiemiddel op de parlementaire
democratie. Maar kunnen ook polariserend effect hebben.
o Niet-referendabele wetten: grondwetswijzigingen, begrotingswetten en
belastingwetten
o Uitkomstdrempel: wet pas verworpen wanneer tegenstemmende meerderheid ten
minste bestaat uit een vooraf bepaald percentage van de kiesgerechtigde bevolking
3. De gekozen formateur
- Kabinetsformatie als ‘black box’ van het Nederlandse staatsbestel. Verwerping invoeren
gekozen minister-president.
4. Invoering van constitutionele toetsing en een constitutioneel hof
Pagina 1 van 39
, - Voordelen wegen zwaarder dan de nadelen. Schrappen van het toetsingsverbod. Commissie
stelt prejudiciële vragen voor.
5. Verplichte transparantie over digitale mediacampagnes van politieke partijen
- Digitalisering voor het recht op vrije en eerlijke verkiezingen. Keuzevrijheid loopt gevaar door
microtargeting. Komt meer in de VS voor. Ongelijk speelveld kan ontstaan. Advertentie moet
aan algemene groep worden getoond.
- Ook voordelen: nieuwe partijen kunnen – buiten de gevestigde media – om kiezers bereiken.
6. Verbetering kennis over de democratische rechtsstaat in en buiten het onderwijs
- Burgers wat meer inzichten laten verwerven in het functioneren van de democratische
rechtsstaat.
7. Een terugzendrecht voor de Eerste Kamer
- Positief gestemd over de rol van de Eerste Kamer in het democratisch staatsbestel.
Waardevolle rol weggelegd voor de Chambre de réflexion.
o De Eerste Kamer moet politieke distantie in acht nemen: afstand tot regering houden
o Een terugzendrecht voor de Eerste Kamer: waardevolle, aanvullende rol in het
wetgevingsproces
o Het stelsel van Eerste Kamerverkiezingen: Eerste Kamer kan zich sterker
democratisch gelegitimeerd voelen. Hoe indirecter, hoe beter.
Slot
- Interessant rapport, maar niet alle aanbevelingen overtuigen. Correctief referendum,
regulering microtargeting en toekenning terugzendrecht overtuigen.
Koole: Is een ‘akkoorden-democratie wel een democratie?
1. Inleiding: politiek-maatschappelijke en parlementaire akkoorden
- Tafel-isering van besluitvormingsprocessen, akkoorden/pacten, RvS: ‘regeren bij akkoord’.
2. Democratische legitimiteit vooral buiten het parlement?
- Rosanvallon: contre-démocratie. Brede trend naar meer tegenmachten, buiten het electorale
proces (rechters, instellingen). Niet-electorale legitimering heeft aan belang gewonnen.
3. Akkoorden-democratie als poldermodel 2.0
- 1: politiek-maatschappelijke akkoorden, deze kennen we in Nederland al heel lang.
- Akkoorden passen in de traditie van ‘polder-model’-instituties. Neocorporatistisch karakter
van Nederlandse beleidsvormingsproces. Erosie hiervan is echter gaande. Wat betekent dit,
herstel primaat van de politiek?
4. Akkoorden-democratie als uiting van gouvernementalisering
- 2: parlementaire akkoorden, akkoorden tussen fracties in de Tweede Kamer, die bepalend
zijn voor het kabinetsbeleid. Coalitie-overleg, vroeger Torentje-overleg.
Gouvernementalisering heeft vooral betrekking op gevoelige thema’s binnen de coalitie.
5. De casus van klimaattafels
- Verschillende typen akkoorden, zeer complex en lang niet afgerond. Energieakkoord (2013),
Klimaatakkoord (Parijs, 2015), Regeerakkoord (2017). Klimaatwet, Klimaatplan, etc.
6. Slot: gevolgen voor de positie van het parlement en voorstellen tot verbetering
- Akkoorden kunnen zorgen voor het verzwakken van de positie van het parlement. Niet-
electorale vormen van politieke legitimiteit zijn toegenomen. Kleine kring van politieke
leiders delen de lakens uit. Volksvertegenwoordiging komt pas aan het einde van het proces
aan bod.
- Oplossingen: terugkeer naar model van adviesraden voor maatschappelijke organisaties.
Debat over hoofdlijnen in het gehele parlement. Gekozen volksvertegenwoordigers moeten
hun (mede)wetgevende en controlerende taken naar behoren kunnen vervullen.
Pagina 2 van 39
, Bovend’Eert: Bezinning op de positie van de Eerste Kamer en haar leden
- Wat volgens mij op dit moment wel serieuze heroverweging verdient, is de positie van de
Eerste Kamer en haar leden.
- Eerste Kamer vertoont serieuze tekortkomingen. Eerste Kamer is indirect gekozen en heeft
dus zwakkere democratische legitimatie, ook door de lagere opkomst. Eerste Kamer heeft
wel een soort van vetorecht, doordat ze het laatste woord hebben in het wetgevingsproces.
- Daarbij is allereerst te overwegen om terug te keren naar de oude verkiezingswijze voor de
Senaat (mandaat van zes jaar met aftreding van de helft om de drie jaar). Ten tweede is het
raadzaam een wijziging van de wetgevingsprocedure te overwegen, waarin de Tweede
Kamer, in combinatie met toekenning van het amendementsrecht aan de Senaat en een
conciliatieprocedure, het laatste woord krijgt.
- Een tweede punt van aandacht verdient ten slotte de positie van de Eerste Kamerleden in de
Senaat. Deze leden vervullen veelal hun functie parttime en combineren hun lidmaatschap
met (tal van) andere hoofd- of nevenfuncties. De laatste jaren is deze combinatie van
functies herhaaldelijk met het oog op de schijn van belangenverstrengeling ter discussie
gesteld.
- De twee bovengenoemde thema’s lenen zich, dunkt mij, bij uitstek voor nader onderzoek
door de Staatscommissie, al is het maar omdat zo opvallend veel oud-senatoren deel
uitmaken van deze commissie.
Bestaand of nieuw terugzendrecht?
- Blijvende blokkering van wetsvoorstellen komt minder vaak voor dan wellicht gedacht.
Overigens zou er ook vast geen definitieve streep zijn gezet door de nieuwe Wet inlichtingen-
en veiligheidsdiensten als die via een bindend correctief referendum was afgewezen.
- Een minder vaak gebruikte, maar toch betekenisvolle methode om verwerping te
voorkomen, is de (inhoudelijke) novelle. Eerste Kamerfracties dreigen dan met een
tegenstem (verwerping) om van het kabinet een aanpassing van het wetsvoorstel af te
dwingen.
- Als bezwaar werd aangevoerd dat de Eerste Kamer gehouden is te oordelen over een
wetsvoorstel 'zoals het er ligt'. Zij mist een amendementsrecht.
- Materieel maakt het weinig uit op welke wijze een aanhangig wetsvoorstel alsnog (na
aanvaarding door de Tweede Kamer) wordt aangepast. Verwerping en intrekking in
combinatie met herindiening zijn al een vorm van terugzenden.
- De materiële betekenis van een aan de Eerste Kamer te verlenen terugzendrecht moet niet
worden overschat. Het risico is dat dit recht juist tot een (ook in politieke zin) actievere
Eerste Kamer zal leiden. De drempel om terug te zenden zal immers lager zijn dan om te
verwerpen.
Kamerstukken
Kamerstuk 34430, nr. 10, Kabinetsstandpunt over het advies van de staatscommissie parlementair
stelsel
1. Inleiding
- Op 13 december 2018 heeft de staatscommissie parlementair stelsel (hierna: de
staatscommissie) advies uitgebracht over de toekomstbestendigheid van het parlementair
stelsel. Zij komt in dat verband met 83 aanbevelingen, deels gericht aan de beide Kamers van
de Staten-Generaal. In dit kabinetsstandpunt richt het kabinet zich uiteraard vooral op die
aanbevelingen van de staatscommissie waar het zelf het voortouw kan nemen.
2. Een toekomstbestendig parlementair stelsel
Pagina 3 van 39
