Week 1
Hoofdstuk 1 Inleiding tot het bestuursrecht en dit boek
1.1 Wat is bestuursrecht?
Bestuursrecht heeft betrekking op relaties tussen de overheid (BESTUURSORGANEN) en burgers
(BELANGHEBBENDEN). Het bestuursrecht geeft regels voor de VERHOUDING tussen bestuursorganen en
belanghebbenden, in het bijzonder voor de situatie waarin het bestuur handelt op basis van
publiekrechtelijke bevoegdheden (bevoegdheden van overheden die volgen uit het publiekrecht). Er zijn
verschillende FUNCTIES van het bestuursrecht:
1. INSTRUMENTELE FUNCTIE (algemeen belang behartigen en publieke taak vervullen)
2. WAARBORGFUNCTIE (burgers krijgen bescherming tegen de overheid en haar besluiten)
3. NORMERENDE FUNCTIE (burgers kunnen zich beroepen op normen waar het bestuur zich bij de
uitoefening van zijn bevoegdheid aan moet houden)
1.2 Algemeen deel en bijzondere delen
De Awb kent veel ALGEMEEN geformuleerde normen (zoals het specialiteitsbeginsel of het
zorgvuldigheidsbeginsel). Veel belangrijke bestuursrechtelijke informatie is te vinden in het BIJZONDERE
BESTUURSRECHT. In de bijzondere regelgeving zijn de meer INHOUDELIJKE REGELS neergelegd, die rechten en
plichten van bestuur en burger in een concreet geval bepalen.
1.3 Bestuursrecht en andere rechtsgebieden
Bestuursorganen zijn voor hun organisatie van het STAATSRECHT afhankelijk; zonder BESTUURSRECHT kunnen de
organen van de staat niet handelen ter uitvoering van hun publieke taak. Bestuursrecht en staatsrecht
gaan dus samen.
1.4 Ontwikkeling in het bestuursrecht
De achtergronden van de ONTWIKKELING zijn divers: groei van de bevolking, technische ontwikkelingen en de
opkomst van het ideaal van de verzorgingsstaat leidden tot een groeiende behoefte aan actief
overheidsoptreden. Het bestuursrecht is aan alle kanten het MAATSCHAPPELIJKE LEVEN binnengedrongen.
1.5 Bronnen van bestuursrecht
Er zijn verschillende BRONNEN van bestuursrecht:
1. Wet- en regelgeving
2. Jurisprudentie (met annotatie)
3. Literatuur (handboeken)
Hoofdstuk 2 De Algemene wet bestuursrecht en de relatie tot bijzonder bestuursrecht
2.1 Totstandkoming Awb
De behoefte aan algemene regels was in de loop der tijd ontstaan als gevolg van de steeds maar
toenemende bestuursrechtelijke voorschriften op allerlei terreinen, zoals het milieu en de
gezondheidszorg. Er was een UNIFORME aanpak nodig. De Awb kan worden gekwalificeerd als
‘aanbouwwet’: de Awb komt niet als één geheel tot stand, maar in delen die ‘TRANCHES’ worden genoemd.
, 2.2 Systeem en inhoud
De DOELSTELLINGEN van de Awb zijn:
1. Het bevorderen van EENHEID binnen de bestuursrechtelijke wetgeving
2. Het systematiseren en, waar mogelijk, VEREENVOUDIGEN van de bestuursrechtelijke wetgeving
3. Het codificeren van ONTWIKKELINGEN die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben
afgetekend
4. Het treffen van VOORZIENINGEN ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet voor
regeling in een bijzondere wet ontlenen
2.3 Relatie met andere wetgeving
De Awb is van groot belang gebleken voor de UNIFORMERING van het bestuursrecht. Bij de Awb zijn de
volgende CATEGORIEËN Awb-regels te onderscheiden: dwingend recht, regelend recht, aanvullend recht en
facultatief recht. DWINGEND RECHT bevat regels die zonder uitzondering voor het hele bestuursrecht
behoren te gelden. De regel noemt dan simpelweg geen mogelijkheid om af te kunnen wijken. Het is wel
mogelijk om in bijzondere wetten af te wijken van algemene wetten. Dit moet dan wel gemotiveerd
worden. Naast dwingend recht bevat de Awb regels die gelden voor normale gevallen. Voor deze normale
gevallen worden die regels als de beste regeling beschouwd en bevat de Awb dus de ‘hoofdregel’. Bij
REGELEND RECHT kan door lagere wetgevers worden afgeweken indien er sprake is van bijzondere gevallen.
AANVULLEND RECHT is ook wel een ‘restbepaling’. Het is dan niet goed mogelijk om een algemeen geldende
regel te formuleren. Het FACULTATIEF RECHT geldt niet, tenzij een regelgever of bestuursorgaan bepaalt dat
het wél moet worden gevolgd. Het is dus optioneel recht.
Hoofdstuk 3 Bestuur en bestuurden
3.1 Inleiding
De Awb geeft BELANGHEBBENDEN vaak een bijzondere positie ten opzichte van niet-belanghebbenden.
3.2 Gedecentraliseerde eenheidsstaat
Nederland is een GEDECENTRALISEERDE EENHEIDSSTAAT. Dit is een centraal geregeerde staat met onderdelen die
een eigen bestuursorganisatie en een zekere mate van zelfstandigheid bezitten, maar waarvan de
onderdelen alleen een afgeleid gezag uitoefenen. Dat Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat is,
blijkt uit verschillende omstandigheden:
1. TERRITORIALE DECENTRALISATIE (bestuursorganen mogen alleen beslissingen nemen die in het belang
(kunnen) zijn van de personen op hun territorium ® vb. gemeenteraad)
2. FUNCTIONELE DECENTRALISATIE (bestuursorganen zijn slechts bevoegd beslissingen te nemen voor
enkele in de wet omschreven terreinen en functies ® vb. UWV)
Een NADEEL van te ver doorgevoerde bestuurlijke decentralisatie is dat democratische controle
problematisch kan worden.
3.3 Openbare lichamen
Een aantal organen dat gezamenlijk een gemeenschapsband vormt, wordt een OPENBAAR LICHAAM genoemd.
Er zijn TWEE TYPEN openbare lichamen:
1. TERRITORIALE OPENBARE LICHAMEN (Staat, provincie en gemeente)
2. FUNCTIONELE OPENBARE LICHAMEN (vb. Nederlandse Orde van Advocaten)
Bij territoriale openbare lichamen gaat het om LAGERE OVERHEDEN. Bij functionele openbare lichamen gaat
het om een ORDE OF INSTITUUT van een bepaalde beroepsgroep, dat met regelgevende bevoegdheid is belast.
Dit houdt in dat organen van deze lichamen eenzijdig regels kunnen vaststellen. Alle openbare lichamen
, hebben RECHTSPERSOONLIJKHEID. Dat betekent dat zij kunnen deelnemen aan het privaatrechtelijke
rechtsverkeer. Omdat deze rechtspersonen krachtens (publiekrechtelijke) wetten zijn ingesteld en
daaraan hun rechtspersoonlijkheid ontlenen, spreken we van PUBLIEKRECHTELIJKE RECHTSPERSONEN. Hun
rechtspersoonlijkheid volgt uitsluitend uit de bijzondere wet, waardoor deze rechtspersonen ook wel ‘SUI
GENERIS’ worden genoemd.
3.4 Bestuursorganen
3.4.1 Algemeen
Een publiekrechtelijke rechtspersoon handelt doorgaans via haar bestuursorganen die besluiten nemen
op grond van publiekrechtelijke bevoegdheden. Ze kunnen ook hun vermogensrechten gebruiken om
publieke doelstellingen te bereiken. Voor de toepasselijkheid van de Awb moet er sprake zijn van een
orgaan dat bestuurt, een bestuursorgaan. De Awb kent twee categorieën bestuursorganen: a-organen en
b-organen.
3.4.2 A-bestuursorganen
‘a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld’ (art. 1:1 lid 1 onder a Awb)
Bestuursorganen zijn in de eerste plaats organen van rechtspersonen die hun grondslag vinden in het
publiekrecht. Organen beschikken over eigen taken, die blijken uit de wet.
STAP 1: Is er sprake van een a-orgaan (art. 1:1 lid 1 onder a Awb)?
STAP 1A: Is er sprake van een publiekrechtelijke rechtspersoon?
STAP 1B: Is er sprake van een orgaan?
3.4.3 B-bestuursorganen
‘b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed’ (art. 1:1 lid 1 onder b Awb)
Bestuursorganen zijn ook andere personen of colleges die ‘met enig openbaar gezag bekleed’ zijn. Het
gaat hierbij om particulieren of privaatrechtelijke instellingen, waaraan een deel van de overheidstaak is
opgedragen. Het openbaargezagscriterium betekent dat deze instellingen publiekrechtelijke
rechtshandelingen kunnen verrichten. Er is een behoorlijke analyse nodig van de bevoegdheden die een
instelling uitoefent, voordat geconcludeerd kan worden dat het gaat om een b-orgaan. Deze
bevoegdheden moeten hun expliciete grondslag vinden in de wet. In de praktijk echter worden wel meer
privaatrechtelijke rechtspersonen met overheidsachtige taken belast, zonder dat daarvoor een wettelijke
grondslag is gecreëerd. Er zijn twee cumulatieve vereisten om een b-orgaan met buitenwettelijk openbaar
gezag te zijn:
1. Inhoudelijk vereiste (de criteria voor de geldverstrekking door het orgaan in kwestie moeten in
beslissende mate door één of meer a-organen worden bepaald)
2. Financieel vereiste (de financiering van de stichting moet in overwegende mate (twee derden of
meer) afkomstig zijn van één of meer a-organen)
STAP 2: Is er sprake van een b-orgaan (art. 1:1 lid 1 onder b Awb)?
STAP 2A: Is er sprake van wettelijk openbaar gezag?
STAP 2B: Is er sprake van buitenwettelijk openbaar gezag?
STAP 2B-1: Wordt er voldaan aan het inhoudelijke vereiste?
STAP 2B-2: Wordt er voldaan aan het financiële vereiste?
STAP 3: Is een van de uitzonderingen van art. 1:1 lid 2 Awb van toepassing?
Hoofdstuk 1 Inleiding tot het bestuursrecht en dit boek
1.1 Wat is bestuursrecht?
Bestuursrecht heeft betrekking op relaties tussen de overheid (BESTUURSORGANEN) en burgers
(BELANGHEBBENDEN). Het bestuursrecht geeft regels voor de VERHOUDING tussen bestuursorganen en
belanghebbenden, in het bijzonder voor de situatie waarin het bestuur handelt op basis van
publiekrechtelijke bevoegdheden (bevoegdheden van overheden die volgen uit het publiekrecht). Er zijn
verschillende FUNCTIES van het bestuursrecht:
1. INSTRUMENTELE FUNCTIE (algemeen belang behartigen en publieke taak vervullen)
2. WAARBORGFUNCTIE (burgers krijgen bescherming tegen de overheid en haar besluiten)
3. NORMERENDE FUNCTIE (burgers kunnen zich beroepen op normen waar het bestuur zich bij de
uitoefening van zijn bevoegdheid aan moet houden)
1.2 Algemeen deel en bijzondere delen
De Awb kent veel ALGEMEEN geformuleerde normen (zoals het specialiteitsbeginsel of het
zorgvuldigheidsbeginsel). Veel belangrijke bestuursrechtelijke informatie is te vinden in het BIJZONDERE
BESTUURSRECHT. In de bijzondere regelgeving zijn de meer INHOUDELIJKE REGELS neergelegd, die rechten en
plichten van bestuur en burger in een concreet geval bepalen.
1.3 Bestuursrecht en andere rechtsgebieden
Bestuursorganen zijn voor hun organisatie van het STAATSRECHT afhankelijk; zonder BESTUURSRECHT kunnen de
organen van de staat niet handelen ter uitvoering van hun publieke taak. Bestuursrecht en staatsrecht
gaan dus samen.
1.4 Ontwikkeling in het bestuursrecht
De achtergronden van de ONTWIKKELING zijn divers: groei van de bevolking, technische ontwikkelingen en de
opkomst van het ideaal van de verzorgingsstaat leidden tot een groeiende behoefte aan actief
overheidsoptreden. Het bestuursrecht is aan alle kanten het MAATSCHAPPELIJKE LEVEN binnengedrongen.
1.5 Bronnen van bestuursrecht
Er zijn verschillende BRONNEN van bestuursrecht:
1. Wet- en regelgeving
2. Jurisprudentie (met annotatie)
3. Literatuur (handboeken)
Hoofdstuk 2 De Algemene wet bestuursrecht en de relatie tot bijzonder bestuursrecht
2.1 Totstandkoming Awb
De behoefte aan algemene regels was in de loop der tijd ontstaan als gevolg van de steeds maar
toenemende bestuursrechtelijke voorschriften op allerlei terreinen, zoals het milieu en de
gezondheidszorg. Er was een UNIFORME aanpak nodig. De Awb kan worden gekwalificeerd als
‘aanbouwwet’: de Awb komt niet als één geheel tot stand, maar in delen die ‘TRANCHES’ worden genoemd.
, 2.2 Systeem en inhoud
De DOELSTELLINGEN van de Awb zijn:
1. Het bevorderen van EENHEID binnen de bestuursrechtelijke wetgeving
2. Het systematiseren en, waar mogelijk, VEREENVOUDIGEN van de bestuursrechtelijke wetgeving
3. Het codificeren van ONTWIKKELINGEN die zich in de bestuursrechtelijke jurisprudentie hebben
afgetekend
4. Het treffen van VOORZIENINGEN ten aanzien van onderwerpen die zich naar hun aard niet voor
regeling in een bijzondere wet ontlenen
2.3 Relatie met andere wetgeving
De Awb is van groot belang gebleken voor de UNIFORMERING van het bestuursrecht. Bij de Awb zijn de
volgende CATEGORIEËN Awb-regels te onderscheiden: dwingend recht, regelend recht, aanvullend recht en
facultatief recht. DWINGEND RECHT bevat regels die zonder uitzondering voor het hele bestuursrecht
behoren te gelden. De regel noemt dan simpelweg geen mogelijkheid om af te kunnen wijken. Het is wel
mogelijk om in bijzondere wetten af te wijken van algemene wetten. Dit moet dan wel gemotiveerd
worden. Naast dwingend recht bevat de Awb regels die gelden voor normale gevallen. Voor deze normale
gevallen worden die regels als de beste regeling beschouwd en bevat de Awb dus de ‘hoofdregel’. Bij
REGELEND RECHT kan door lagere wetgevers worden afgeweken indien er sprake is van bijzondere gevallen.
AANVULLEND RECHT is ook wel een ‘restbepaling’. Het is dan niet goed mogelijk om een algemeen geldende
regel te formuleren. Het FACULTATIEF RECHT geldt niet, tenzij een regelgever of bestuursorgaan bepaalt dat
het wél moet worden gevolgd. Het is dus optioneel recht.
Hoofdstuk 3 Bestuur en bestuurden
3.1 Inleiding
De Awb geeft BELANGHEBBENDEN vaak een bijzondere positie ten opzichte van niet-belanghebbenden.
3.2 Gedecentraliseerde eenheidsstaat
Nederland is een GEDECENTRALISEERDE EENHEIDSSTAAT. Dit is een centraal geregeerde staat met onderdelen die
een eigen bestuursorganisatie en een zekere mate van zelfstandigheid bezitten, maar waarvan de
onderdelen alleen een afgeleid gezag uitoefenen. Dat Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat is,
blijkt uit verschillende omstandigheden:
1. TERRITORIALE DECENTRALISATIE (bestuursorganen mogen alleen beslissingen nemen die in het belang
(kunnen) zijn van de personen op hun territorium ® vb. gemeenteraad)
2. FUNCTIONELE DECENTRALISATIE (bestuursorganen zijn slechts bevoegd beslissingen te nemen voor
enkele in de wet omschreven terreinen en functies ® vb. UWV)
Een NADEEL van te ver doorgevoerde bestuurlijke decentralisatie is dat democratische controle
problematisch kan worden.
3.3 Openbare lichamen
Een aantal organen dat gezamenlijk een gemeenschapsband vormt, wordt een OPENBAAR LICHAAM genoemd.
Er zijn TWEE TYPEN openbare lichamen:
1. TERRITORIALE OPENBARE LICHAMEN (Staat, provincie en gemeente)
2. FUNCTIONELE OPENBARE LICHAMEN (vb. Nederlandse Orde van Advocaten)
Bij territoriale openbare lichamen gaat het om LAGERE OVERHEDEN. Bij functionele openbare lichamen gaat
het om een ORDE OF INSTITUUT van een bepaalde beroepsgroep, dat met regelgevende bevoegdheid is belast.
Dit houdt in dat organen van deze lichamen eenzijdig regels kunnen vaststellen. Alle openbare lichamen
, hebben RECHTSPERSOONLIJKHEID. Dat betekent dat zij kunnen deelnemen aan het privaatrechtelijke
rechtsverkeer. Omdat deze rechtspersonen krachtens (publiekrechtelijke) wetten zijn ingesteld en
daaraan hun rechtspersoonlijkheid ontlenen, spreken we van PUBLIEKRECHTELIJKE RECHTSPERSONEN. Hun
rechtspersoonlijkheid volgt uitsluitend uit de bijzondere wet, waardoor deze rechtspersonen ook wel ‘SUI
GENERIS’ worden genoemd.
3.4 Bestuursorganen
3.4.1 Algemeen
Een publiekrechtelijke rechtspersoon handelt doorgaans via haar bestuursorganen die besluiten nemen
op grond van publiekrechtelijke bevoegdheden. Ze kunnen ook hun vermogensrechten gebruiken om
publieke doelstellingen te bereiken. Voor de toepasselijkheid van de Awb moet er sprake zijn van een
orgaan dat bestuurt, een bestuursorgaan. De Awb kent twee categorieën bestuursorganen: a-organen en
b-organen.
3.4.2 A-bestuursorganen
‘a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld’ (art. 1:1 lid 1 onder a Awb)
Bestuursorganen zijn in de eerste plaats organen van rechtspersonen die hun grondslag vinden in het
publiekrecht. Organen beschikken over eigen taken, die blijken uit de wet.
STAP 1: Is er sprake van een a-orgaan (art. 1:1 lid 1 onder a Awb)?
STAP 1A: Is er sprake van een publiekrechtelijke rechtspersoon?
STAP 1B: Is er sprake van een orgaan?
3.4.3 B-bestuursorganen
‘b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed’ (art. 1:1 lid 1 onder b Awb)
Bestuursorganen zijn ook andere personen of colleges die ‘met enig openbaar gezag bekleed’ zijn. Het
gaat hierbij om particulieren of privaatrechtelijke instellingen, waaraan een deel van de overheidstaak is
opgedragen. Het openbaargezagscriterium betekent dat deze instellingen publiekrechtelijke
rechtshandelingen kunnen verrichten. Er is een behoorlijke analyse nodig van de bevoegdheden die een
instelling uitoefent, voordat geconcludeerd kan worden dat het gaat om een b-orgaan. Deze
bevoegdheden moeten hun expliciete grondslag vinden in de wet. In de praktijk echter worden wel meer
privaatrechtelijke rechtspersonen met overheidsachtige taken belast, zonder dat daarvoor een wettelijke
grondslag is gecreëerd. Er zijn twee cumulatieve vereisten om een b-orgaan met buitenwettelijk openbaar
gezag te zijn:
1. Inhoudelijk vereiste (de criteria voor de geldverstrekking door het orgaan in kwestie moeten in
beslissende mate door één of meer a-organen worden bepaald)
2. Financieel vereiste (de financiering van de stichting moet in overwegende mate (twee derden of
meer) afkomstig zijn van één of meer a-organen)
STAP 2: Is er sprake van een b-orgaan (art. 1:1 lid 1 onder b Awb)?
STAP 2A: Is er sprake van wettelijk openbaar gezag?
STAP 2B: Is er sprake van buitenwettelijk openbaar gezag?
STAP 2B-1: Wordt er voldaan aan het inhoudelijke vereiste?
STAP 2B-2: Wordt er voldaan aan het financiële vereiste?
STAP 3: Is een van de uitzonderingen van art. 1:1 lid 2 Awb van toepassing?
