Bestuurs(proces)recht I, B2, Radboud
Universiteit Nijmegen, jaar 2014/2015
Samenvatting Bestuursrecht in de sociale recht sstaat, Deel I, per collegeweek
met verplichte arresten
Week 1
Verplichte stof
Par. 1.1.1 t/m 1.1.3
Par. 2.2.3.1 & 2.2.3.2
H. 1 Par. 1.1 Aard en ontwikkeling
Par. 1.1.1 Karakterisering
1.
1
Bestuursrecht is het recht voor, van en tegen het overheidsbestuur, volgens Samson (1987).
3.
Overheidsbestuur is te onderscheiden in:
1. De organisatie beschreven in deel 4, boek 1
2. De functie van het besturen beschreven in dit deel
4.
In veel benaderingen van bestuursrecht wordt besturen dan ook gezien als overheidsfunctie, die niet bestaat
uit rechtspraak of wetgeving, en het bestuur als ieder overheidsorgaan dat niet behoort tot wetgevende of
rechterlijke macht. Dit is ook terug te zien in 1:1 Awb, nl.
Lid 1: begripsbepaling bestuursorgaan, dat alle overheidsorganen omvat
Lid 2: Uitzondering op wetgever (in formele zin) en op rechterlijke macht (en soortgelijke organen)
5.
Besturen is niet alleen het nemen van concrete beslissingen waarbij belangen van individuele burgers
rechtstreeks betrokken zijn (besturen op micro niveau), maar betreft ook het door de overheid ‘besturen’ van
de samenleving d.m.v. of o.b.v. wet- en regelgeving (besturen op macro niveau). Omschrijving van besturen
o.b.v. deze benadering:
Het van overheidswege behartigen van het algemeen belang, waar dit naar constitutionele en
politiekdemocratische maatstaven noodzakelijk wordt geacht.
6. Wat is de taak van de overheid?
Het behartigen van het algemeen belang. Wat daaronder valt is lastig juridisch te bepalen. Overheid kan
zichzelf binden door bepaalde taken vast te leggen in de Grondwet en verdragen (publieke taken). Dit is
bijvoorbeeld gebeurd op het gebied van sociale grondrechten.
Wanneer de overheid zich in de behartiging van een bepaald belang aantrekt, is daarmee in beginsel sprake van
een algemeen belang. De omvang van dit belang en de prioriteiten die daarbinnen worden gesteld. Berusten
primair op politieke standpuntbepalingen. Internationale verdragen zoals het Europees Sociaal Handvest en het
Internationaal verdrag inzake Sociale, Economische en Culturele rechten en de Nederlandse Grondwet, geven
aan waar op de zorg van de overheid in ieder geval moet zijn gericht (werkgelegenheid, rechtspositie arbeiders,
recht op bijstand, volksgezondheid, geldstelsel enz.). De mate waarin deze belangen door de overheid worden
behartigd, is een kwestie van politiek, meestal zonder resultaat verplichting.
Onderscheid in taken:
1
Samson, H.D. Tjeenk Willink 1987.
, 1. Ordeningstaken: Het ordenen van de samenleving als geheel, in de zin van het scheppen van
voorwaarden en grenzen aan maatschappelijke activiteiten.
2. Verzorgingstaken: Het verzorgen van uiteenlopende zaken, als handhaving van de openbare orde en
veiligheid, onderhoud van dijken en andere waterkeringen en het in stand houden van onderwijs.
Mening schrijvers: Het rechtsstaat idee brengt met zich mee dat voor ALLE taken, ook ordeningstaken, geldt dat
zij pas door de overheid mogen worden uitgevoerd al particulier initiatief hierin tekort schiet.
Het onderscheid kan van belang zijn bij de discussie over het eventueel gedeeltelijk privatiseren van
overheidstaken. Vermeulen zegt daarover:
Alleen van taken die de uitoefening van de zwaardmacht, ofwel de infrastructuur van de rechtsmacht (dwz. de
onafhankelijke rechtspraak en wetgeving) betreffen, kan worden gezegd dat zij ‘onvervreemdbare overheidstaken
(kerntaken)’ zijn, die niet uit het publieke takenpakket verwijderd mogen worden.
7. Belangen
De overheid mag uitsluitend het algemeen belang behartigen. Soms moet dit afgewogen worden tegen
particulieren belangen, of moeten particuliere belangen tegen elkaar worden afgewogen.
10.
Bestuur ziet dus op het van overheidswege behartigen van het algemeen belang. Bestuursrecht ziet op het
juridische aspect van deze activiteit.
11. Macro & micro
Macro niveau Algemene beleidsontwikkeling en beleidsvaststelling.
Micro niveau Concrete rechtsvaststelling en uitvoeringshandelingen.
13. Recht voor het bestuur
Bestuursrecht geet een grondslag voor bestuursoptreden en instrumenteert dit.
14. Recht van het bestuur
De uitoefening van de bevoegdheden die de wetgever aan het bestuur toekent levert vaak zelf ook weer
nadere rechtsvorming op, in de vorm van plannen, nadere regelgeving en beleidsregels, maar ook concrete
bestuursbesluiten.
15. Recht tegen het bestuur
Het bestuursrecht biedt de burger waarborgen tegen bestuursoptreden, in de vorm van:
bezwaar en beroep;
algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb’s);
openbaarheid;
inspraak;
recht om zienswijzen en bedenkingen in te brengen;
intern en extern klachtenrecht;
en de mogelijkheid van schadevergoeding.
16.
Ook privaatrechtelijke bevoegdheden vallen onder het bestuursrecht (in ieder geval OOK).
17. Unieke positie van de overheid
Zij moet en mag uitsluitend het algemeen belang dienen, haar handelen dient een adequate grondslag te
hebben en bij dat handelen dient te zijn voorzien in waarborgen voor de burgen. Ook in gevallen waarbij
meerdere spelers actief zijn en de overheid wellicht een kleine partij is, zal de overheid moeten voldoen aan de
geschreven en ongeschreven normen van het publiek, die uitsluitend op haar van toepassing zijn. De unieke
positie van de overheid staat er dan ook principieel aan in de weg de relatie tussen overheid en burger aan te
merken als een verhouding tussen twee min of meer gelijkwaardige rechtssubjecten.
, 1.1.2 Ontwikkeling
1.1.2.1 Geschiedenis
19. De staat
Zodra de staat als georganiseerde vorm van samenlevende mensengroep in de historie verschijnt doet hij zich
voor als organisatie die de belangen behartigt van de menselijke gemeenschap, welke de staat vormde. Zo oud
als de staat is, is dus de staatsbemoeiing met het leven van de daartoe behorende groep. Vroeger was er geen
onderscheid tussen publiek en privaat. De bevoegdheden van het ambt werden geacht te zijn verbonden aan
de persoon van de ambtsdrager. Die kan ze vervreemden, vererven, etc.
20. Decentraal
In Nederland werd alles op decentraal niveau vastgesteld (waterstaat, gemeentelijke verordening) omdat er
geen, zoals in Frankrijk, absolute monarchie heerste waarbij de vorst in beginsel onbeperkte bevoegdheden
had om in te grijpen in de rechten van burgers.
21. Ontwikkelingen 19e eeuw
e
De ontwikkeling in de 19 eeuw hield in dat er een beperkt overheidsoptreden was, wetgeving was beperkt tot
regelingen voor openbare orde, het commune strafrecht en burgerlijk recht. De overige (net name sociale)
vraagstukken werden aan de maatschappij overgelaten.
22. Doorontwikkelingen
e e
Bestuursrecht werd uitgebouwd, door de ontwikkeling in de tweede helft van de 19 en het begin van de 20
eeuw:
1840-1880: Invoering van ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair stelsel
1917: Algemeen kiesrecht voor mannen
1922: Algemeen kiesrecht voor vrouwen
1920-30: na de crisis deed de ‘beschikking’ haar intreden
23. Na Tweede Wereldoorlog
Door de tweede Wereldoorlog was wederopbouw noodzakelijk. Door gebrek aan kapitaal en grondstoffen,
moet de overheid actief ingrijpen, door bijv. de beheersing van prijzen, huren, lonen en pachten. Hierdoor nam
welvaart toe en daardoor ontstond de mogelijkheid tot een zeer uitgebreid stelsel van sociale zekerheden en
tevens de grootscheepse subsidiëring van economische bedrijvigheid, onderwijs, kunst en maatschappelijk
werk. Hierbij wordt voor het eerst het plan gebruikt, voornamelijk het bestemmingsplan, voor het reguleren
van het gebruik van ruimte. De ‘gelede normstelling’ komt tot volle bloei: Normstelling door een complex
geheel van wetgeving, plannen, nadere regels bij algemene maatregelen van bestuur en decentrale
verordeningen, tezamen met beschikkingen voor het concrete geval.
De rechtsbescherming wordt ook uitgebreid. In eerste instantie (1963) werd ‘de kroon’ aangewezen als
algemeen bevoegde instantie. Daarna werd de raad van State, afdeling rechtspraak aangewezen (1976, Wet
Arob).
24. Jaren 80
In de jaren 80 kwam de omvang van de overheid en de beleidsontwikkeling ter discussie te staan. Tot op heden
weinig concreet effect, immers, er is nog geen daadwerkelijk vermindering van overheidstaken en activiteiten.
In deze periode is de Abw 1994 tot stand gekomen en het algemene beroep in twee instanties:
e
1 instantie: Sector bestuursrecht van de rechtbank
e
2 instantie: Hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
1.1.3 Bestuurswetenscha
25. Bijzonder deel
De enorme hoeveelheid aan wetten. AmvB, ministeriële regelingen, gemeentelijke en provinciale
verordeningen en de daarop gebaseerde plannen, beschikkingen en andere besluiten waarmee de overheid het
algemeen belang op een bepaald terrein van overheidszorg behartigt. Zij regelen de rechtsverhoudingen
binnen een bijzonder, concreet gebied van overheidactiviteiten, zoals wonen, werken, milieu, verkeer,
onderwijs etc.
Universiteit Nijmegen, jaar 2014/2015
Samenvatting Bestuursrecht in de sociale recht sstaat, Deel I, per collegeweek
met verplichte arresten
Week 1
Verplichte stof
Par. 1.1.1 t/m 1.1.3
Par. 2.2.3.1 & 2.2.3.2
H. 1 Par. 1.1 Aard en ontwikkeling
Par. 1.1.1 Karakterisering
1.
1
Bestuursrecht is het recht voor, van en tegen het overheidsbestuur, volgens Samson (1987).
3.
Overheidsbestuur is te onderscheiden in:
1. De organisatie beschreven in deel 4, boek 1
2. De functie van het besturen beschreven in dit deel
4.
In veel benaderingen van bestuursrecht wordt besturen dan ook gezien als overheidsfunctie, die niet bestaat
uit rechtspraak of wetgeving, en het bestuur als ieder overheidsorgaan dat niet behoort tot wetgevende of
rechterlijke macht. Dit is ook terug te zien in 1:1 Awb, nl.
Lid 1: begripsbepaling bestuursorgaan, dat alle overheidsorganen omvat
Lid 2: Uitzondering op wetgever (in formele zin) en op rechterlijke macht (en soortgelijke organen)
5.
Besturen is niet alleen het nemen van concrete beslissingen waarbij belangen van individuele burgers
rechtstreeks betrokken zijn (besturen op micro niveau), maar betreft ook het door de overheid ‘besturen’ van
de samenleving d.m.v. of o.b.v. wet- en regelgeving (besturen op macro niveau). Omschrijving van besturen
o.b.v. deze benadering:
Het van overheidswege behartigen van het algemeen belang, waar dit naar constitutionele en
politiekdemocratische maatstaven noodzakelijk wordt geacht.
6. Wat is de taak van de overheid?
Het behartigen van het algemeen belang. Wat daaronder valt is lastig juridisch te bepalen. Overheid kan
zichzelf binden door bepaalde taken vast te leggen in de Grondwet en verdragen (publieke taken). Dit is
bijvoorbeeld gebeurd op het gebied van sociale grondrechten.
Wanneer de overheid zich in de behartiging van een bepaald belang aantrekt, is daarmee in beginsel sprake van
een algemeen belang. De omvang van dit belang en de prioriteiten die daarbinnen worden gesteld. Berusten
primair op politieke standpuntbepalingen. Internationale verdragen zoals het Europees Sociaal Handvest en het
Internationaal verdrag inzake Sociale, Economische en Culturele rechten en de Nederlandse Grondwet, geven
aan waar op de zorg van de overheid in ieder geval moet zijn gericht (werkgelegenheid, rechtspositie arbeiders,
recht op bijstand, volksgezondheid, geldstelsel enz.). De mate waarin deze belangen door de overheid worden
behartigd, is een kwestie van politiek, meestal zonder resultaat verplichting.
Onderscheid in taken:
1
Samson, H.D. Tjeenk Willink 1987.
, 1. Ordeningstaken: Het ordenen van de samenleving als geheel, in de zin van het scheppen van
voorwaarden en grenzen aan maatschappelijke activiteiten.
2. Verzorgingstaken: Het verzorgen van uiteenlopende zaken, als handhaving van de openbare orde en
veiligheid, onderhoud van dijken en andere waterkeringen en het in stand houden van onderwijs.
Mening schrijvers: Het rechtsstaat idee brengt met zich mee dat voor ALLE taken, ook ordeningstaken, geldt dat
zij pas door de overheid mogen worden uitgevoerd al particulier initiatief hierin tekort schiet.
Het onderscheid kan van belang zijn bij de discussie over het eventueel gedeeltelijk privatiseren van
overheidstaken. Vermeulen zegt daarover:
Alleen van taken die de uitoefening van de zwaardmacht, ofwel de infrastructuur van de rechtsmacht (dwz. de
onafhankelijke rechtspraak en wetgeving) betreffen, kan worden gezegd dat zij ‘onvervreemdbare overheidstaken
(kerntaken)’ zijn, die niet uit het publieke takenpakket verwijderd mogen worden.
7. Belangen
De overheid mag uitsluitend het algemeen belang behartigen. Soms moet dit afgewogen worden tegen
particulieren belangen, of moeten particuliere belangen tegen elkaar worden afgewogen.
10.
Bestuur ziet dus op het van overheidswege behartigen van het algemeen belang. Bestuursrecht ziet op het
juridische aspect van deze activiteit.
11. Macro & micro
Macro niveau Algemene beleidsontwikkeling en beleidsvaststelling.
Micro niveau Concrete rechtsvaststelling en uitvoeringshandelingen.
13. Recht voor het bestuur
Bestuursrecht geet een grondslag voor bestuursoptreden en instrumenteert dit.
14. Recht van het bestuur
De uitoefening van de bevoegdheden die de wetgever aan het bestuur toekent levert vaak zelf ook weer
nadere rechtsvorming op, in de vorm van plannen, nadere regelgeving en beleidsregels, maar ook concrete
bestuursbesluiten.
15. Recht tegen het bestuur
Het bestuursrecht biedt de burger waarborgen tegen bestuursoptreden, in de vorm van:
bezwaar en beroep;
algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb’s);
openbaarheid;
inspraak;
recht om zienswijzen en bedenkingen in te brengen;
intern en extern klachtenrecht;
en de mogelijkheid van schadevergoeding.
16.
Ook privaatrechtelijke bevoegdheden vallen onder het bestuursrecht (in ieder geval OOK).
17. Unieke positie van de overheid
Zij moet en mag uitsluitend het algemeen belang dienen, haar handelen dient een adequate grondslag te
hebben en bij dat handelen dient te zijn voorzien in waarborgen voor de burgen. Ook in gevallen waarbij
meerdere spelers actief zijn en de overheid wellicht een kleine partij is, zal de overheid moeten voldoen aan de
geschreven en ongeschreven normen van het publiek, die uitsluitend op haar van toepassing zijn. De unieke
positie van de overheid staat er dan ook principieel aan in de weg de relatie tussen overheid en burger aan te
merken als een verhouding tussen twee min of meer gelijkwaardige rechtssubjecten.
, 1.1.2 Ontwikkeling
1.1.2.1 Geschiedenis
19. De staat
Zodra de staat als georganiseerde vorm van samenlevende mensengroep in de historie verschijnt doet hij zich
voor als organisatie die de belangen behartigt van de menselijke gemeenschap, welke de staat vormde. Zo oud
als de staat is, is dus de staatsbemoeiing met het leven van de daartoe behorende groep. Vroeger was er geen
onderscheid tussen publiek en privaat. De bevoegdheden van het ambt werden geacht te zijn verbonden aan
de persoon van de ambtsdrager. Die kan ze vervreemden, vererven, etc.
20. Decentraal
In Nederland werd alles op decentraal niveau vastgesteld (waterstaat, gemeentelijke verordening) omdat er
geen, zoals in Frankrijk, absolute monarchie heerste waarbij de vorst in beginsel onbeperkte bevoegdheden
had om in te grijpen in de rechten van burgers.
21. Ontwikkelingen 19e eeuw
e
De ontwikkeling in de 19 eeuw hield in dat er een beperkt overheidsoptreden was, wetgeving was beperkt tot
regelingen voor openbare orde, het commune strafrecht en burgerlijk recht. De overige (net name sociale)
vraagstukken werden aan de maatschappij overgelaten.
22. Doorontwikkelingen
e e
Bestuursrecht werd uitgebouwd, door de ontwikkeling in de tweede helft van de 19 en het begin van de 20
eeuw:
1840-1880: Invoering van ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair stelsel
1917: Algemeen kiesrecht voor mannen
1922: Algemeen kiesrecht voor vrouwen
1920-30: na de crisis deed de ‘beschikking’ haar intreden
23. Na Tweede Wereldoorlog
Door de tweede Wereldoorlog was wederopbouw noodzakelijk. Door gebrek aan kapitaal en grondstoffen,
moet de overheid actief ingrijpen, door bijv. de beheersing van prijzen, huren, lonen en pachten. Hierdoor nam
welvaart toe en daardoor ontstond de mogelijkheid tot een zeer uitgebreid stelsel van sociale zekerheden en
tevens de grootscheepse subsidiëring van economische bedrijvigheid, onderwijs, kunst en maatschappelijk
werk. Hierbij wordt voor het eerst het plan gebruikt, voornamelijk het bestemmingsplan, voor het reguleren
van het gebruik van ruimte. De ‘gelede normstelling’ komt tot volle bloei: Normstelling door een complex
geheel van wetgeving, plannen, nadere regels bij algemene maatregelen van bestuur en decentrale
verordeningen, tezamen met beschikkingen voor het concrete geval.
De rechtsbescherming wordt ook uitgebreid. In eerste instantie (1963) werd ‘de kroon’ aangewezen als
algemeen bevoegde instantie. Daarna werd de raad van State, afdeling rechtspraak aangewezen (1976, Wet
Arob).
24. Jaren 80
In de jaren 80 kwam de omvang van de overheid en de beleidsontwikkeling ter discussie te staan. Tot op heden
weinig concreet effect, immers, er is nog geen daadwerkelijk vermindering van overheidstaken en activiteiten.
In deze periode is de Abw 1994 tot stand gekomen en het algemene beroep in twee instanties:
e
1 instantie: Sector bestuursrecht van de rechtbank
e
2 instantie: Hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
1.1.3 Bestuurswetenscha
25. Bijzonder deel
De enorme hoeveelheid aan wetten. AmvB, ministeriële regelingen, gemeentelijke en provinciale
verordeningen en de daarop gebaseerde plannen, beschikkingen en andere besluiten waarmee de overheid het
algemeen belang op een bepaald terrein van overheidszorg behartigt. Zij regelen de rechtsverhoudingen
binnen een bijzonder, concreet gebied van overheidactiviteiten, zoals wonen, werken, milieu, verkeer,
onderwijs etc.
