Hoorcolleges blok 3.5
Bestuursrecht
INHOUDSOPGAVE
blz.
Week 1: Hoorcollege 1 2
Week 2: Hoorcollege 2 11
Week 3: Hoorcollege 3 27
Week 4: Hoorcollege 4 39
, WEEK 1
Wat is bestuursrecht?
Bestuursrecht is: het geheel van rechtsregels dat betrekking heeft op de relatie tussen het
openbaar gezag (de overheid) en de burgers.
Je moet denken in een soort driehoek: bestuur, rechter en de burger. De rechtsnormen staan in
het midden, het maakt niet uit naar welke van de drie hij eigenlijk meer gericht is. Kijk bijv. naar
de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (art. 3:2 Awb): het zorgvuldigheidsbeginsel is
meer aan het bestuursorgaan gericht. Ook daarvoor geldt weer dat de burger, het bestuur en de
rechter zich hierop kunnen beroepen.
De burger heeft het recht op te komen voor zijn eigen belang. Voor het bestuur geldt dat het juist
geen eigen belang heeft. Het bestuur wordt geacht het algemeen belang te dienen. Art. 1:2 lid 2
Awb: de belangen van het bestuursorgaan wordt beschouwd, de aan hun toevertrouwde
belangen. Ze dienen dus het algemeen belang, dit is lastig, het kan soms botsen.
Wat is besturen?
Besturen is – volgens de leer van de Trias Politica – die overheidsfunctie die niet bestaat uit
wetgeving of rechtspraak.
Bestuur ziet op het van overheidswege behartigen van het algemeen belang.
Grondslagen van het bestuursrecht:
Democratische rechtsstaat:
Democratie:
a) Volkssoevereiniteit – vrije en geheime verkiezingen
b) Verantwoordelijkheid/ verantwoordingsplicht
c) Openbaarheid van bestuur/ persvrijheid
d) Inspraak
Rechtsstaat:
a) Legaliteitsbeginsel/ wetmatigheidsbeginsel
b) Waarborgen van de grondrechten
c) Scheiding/ evenwicht van machten
d) Onafhankelijke rechter – rechterlijke controle
Andere uitgangspunten:
a) Specialiteitsbeginsel (art. 3:4 lid 1 Awb) – hier gaat het over de vraag wat/ welke
belangen je mag meenemen. Lid 2 gaat over de daadwerkelijke afweging (nadat je de
belangen heb meegenomen, na lid 1)
b) Rechtszekerheidsbeginsel: formeel en materieel – het geldende recht moet worden
toegepast (het moet ook nog eens duidelijk staan omschreven).
c) Gelijkheidsbeginsel – er is geen afzonderlijk bestuursrechtelijk beginsel. Vaak wordt
dan ook art. 26 IVBRP gebruikt of in het EVRM
d) Stelselmatigheid: consistent en consequent beleid voeren (art. 4:81 e.v. Awb). Art. 4:84
Awb geeft bijv. het verschil aan tussen algemeen verbindende voorschriften en
beleidsregels. Je mag bijv. afwijken in bijzondere gevallen.
e) Individuele rechtsbedeling: zorgvuldigheid
Legaliteitsbeginsel:
Twee aspecten:
1. Bevoegdheden dienen uitdrukkelijk door de Grondwet of een andere wet te zijn
toegekend:
a. Niet alleen bij belastend overheidsoptreden
b. Ook bij positief presterend overheidsoptreden (bijv. een prestatie leveren), dit zie
je heel goed bij het verlenen van subsidies (bijv. 4:21 Awb)
2
, 2. Bestuurshandelen dient in overeenstemming te zijn met geschreven en ongeschreven
recht
Gelede of gelaagde normstelling:
Door alle kaderwetgeving, waardoor wetten in formele zin de kaders worden geschetst. Die zijn
vrij blanco. In lagere regelgeving worden deze nader ingevuld (algemene maatregelen van
bestuur of APV’s). Je hebt nooit voldoende aan het kijken naar één wet of regelgeving.
a) Bijv. art. 77 van de Vreemdelingenwet. Hieronder valt een algemene maatregel van
bestuur (het Vreemdelingenbesluit) en je hebt hieronder ook een ministeriele regeling. Je
hebt die allemaal nodig om een casus op te lossen.
De lagere wetgever gaat dit toepassen en dit komt dan terecht in een beschikking of besluit van
algemene strekking. Algemene normen worden omgezet in voorschriften voor het concrete
geval.
De wetgever in formele zin laat het stellen van normen veelal over aan lagere regelgevers.
Het bestuursorgaan voltooit het proces van normstelling met een beschikking.
Deze beschikking bevat voorschriften voor het concrete geval.
Bestuursorgaan:
Zie art. 1:1 lid 1 Awb:
a) A-orgaan: een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld (zie
art. 2:1 lid 2 BW)
b) B-orgaan: een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed
Art. 2:1 lid 2 BW: er kan zich een situatie voordoen dat in de bijzondere wet staat dat een
bepaalde entiteit (bijv. de De Nederlandse Orde van Advocaten) dat die rechtspersoonlijkheid
bezit.
Art. 2:1 BW:
- Lid 1: De Staat, provincies, gemeenten, waterschappen en openbare lichamen met
verordende bevoegdheid (art. 134 Gw)
- Lid 2: bijzondere publiekrechtelijke rechtspersonen: bij of krachtens de wet bepaald.
- In de bijzondere wet staat dat een bepaalde entiteit (bijv. Orde van Advocaten)
dat die rechtspersoonlijkheid bezit
Bijv. art. 2 van de Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen. In lid 2 staat dat het
Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen rechtspersoonlijkheid heeft. Dit is een
publiekrechtelijk, dus ingesteld krachtens publiekrecht. Kan een orgaan van dat
Uitvoeringsinstituut ook een a-orgaan worden? Ja, dat kan op het moment dat het een
voldoende zelfstandige functie of positie heeft. Dat blijkt vaak uit de rest van de wet, je kan dit
zien in lid 1. Het Uitvoeringsinstituut is belast met taken als in H5.
A-organen:
Een ieder die optreedt vanwege een ‘rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld’ en
die een zekere eigen taak of functie heeft of een zelfstandige plaats inneemt, moet worden
beschouwd als a-orgaan.
B-orgaan:
Twee criteria:
1. Een ander persoon of college = dat kan alles zijn (hoef je nooit te toetsen)
2. Met enig openbaar gezag bekleed = hoofregel is dat het openbaar gezag dat je
eenzijdig rechten of plichten voor een ander in het leven kan roepen/ vast kan stellen
a. In de meeste gevallen staat dit gewoon in een wettelijk voorschrift (krachtens de
wet). Zie VNG
b. Wel twee uitzonderingen hierop:
i. Subsidie bibliotheek
ii. Ambtenarenrecht – overwegende overheidsinvloed = bestuursorgaan
3
, Belang onderscheid:
Wat is het belang van het onderscheid? Dat een a-orgaan eigenlijk constant a-orgaan is (in al
zijn doen en laten, dus ook gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur). Voor
een b-orgaan geldt alleen bij het uitoefenen van een publiekrechtelijke bevoegdheid waarmee de
rechtspositie van de rechtssubjecten eenzijdig wordt bepaald. Het komt neer op het verrichten
van publiekrechtelijke rechtshandelingen (bijv. APK keurder).
- Kijk bijv. naar 3:14 BW, de APK keurder wordt wel gebonden door het BW aan normen
Art. 1:1 lid 2 staan de uitzonderingen: met name wetgevende en rechtsprekende organen. Ze
kunnen echter wel een bestuursorgaan zijn als zij voldoen aan lid 3. Lid 3: voor zover zij
besluiten nemen of handelingen verrichten jegens medewerkers (bijv. jegens de Griffier van de
Tweede Kamer).
Jurisprudentie:
VNG:
De VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten, vereniging is een privaatrechtelijke
rechtspersoon, dus geen a-orgaan). De Winter doet een Wob-verzoek aan de VNG. Hij vraagt
dus aan de VNG om bepaalde stukken te overleggen.
- 2.3: rechtbank zegt dat ze niet bevoegd zijn, omdat de brief die is verstuurd aan meneer
De Winter door VNG geen besluit is. Dit, omdat de VNG geen bestuursorgaan is (in de
zin van art. 1:1 lid 1 Awb).
- 2.4: Meneer De Winter vindt wel dat het een rechtspersoon is
- 2.4.1. VNG is een privaatrechtelijke rechtspersoon, het is dus geen a-orgaan. Is het dan
een b-orgaan? Het is bepalend of aan haar een publiekrechtelijke bevoegdheid is
toegekend voor het bepalen van een rechtspositie van andere rechtssubjecten is
toegekend (met enig openbaar gezag bekleed). De VNG kan haar bevoegdheden aan
geen enkel wettelijk voorschrift een dergelijke bevoegdheid ontlenen. Zij is dus niet met
enig openbaar gezag bekleed, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden.
Afdeling is van oordeel dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden.
- Hoofdregel: Openbaar gezag op basis van een wettelijk voorschrift
- Uitzondering hierop (wanneer er bijzondere omstandigheden zijn waardoor het
openbaar gezag wel weer wordt toegekend): Subsidie Bibliotheek
Subsidie Bibliotheek:
Stichting Openbare Bibliotheek Eindhoven heeft een subsidie aangevraagd van ruim 14 miljoen.
Groot deel is toegekend, maar dus niet alles (wel het maximale subsidiebedrag). Hierover wordt
dan een procedure gevoerd. Is de stichting een bestuursorgaan? Geen a-orgaan, want het is een
stichting. Dit is naar burgerlijk recht. Is het eventueel een b-orgaan, dan met openbaar gezag
bekleed.
- Rechtsvraag: is dit een bestuursorgaan? In VNG staat dat je alleen een bestuursorgaan
bent, je kan alleen openbaar gezag krijgen middels een wettelijk voorschrift. Hier kan
geen sprake zijn van een a-orgaan, omdat hier sprake is van een stichting (naar burgerlijk
recht is dit geen rechtspersoon). Is het dan een b-orgaan?
- 4.2: Ze gaan terug naar een uitspraak van 2014: uitzondering slechts bij wettelijk
voorschrift. Uitzondering is organen van privaatrechtelijke rechtspersonen (stichtingen of
verenigingen) die moeten geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen
verstrekken. Hierdoor zullen de organen toch bestuursorganen worden (b-orgaan).
- Je moet dan wel voldoen aan de twee cumulatieve vereisten:
- Inhoudelijk criterium: dat het verstrekken van die uitkeringen in beslissende
mate moet worden bepaald door bestuursorganen (a-organen, art. 1:1 lid 1 onder
a Awb)
- Financieel criterium: Dat in overwegende mate (voor 2/3 of meer) die middelen
moeten worden gefinancierd door a-organen.
- 4.3: Hier gaat de Afdeling dus aan toetsen. Het staat vast dat de stichting subsidies
verstrekt en dat deze in overwegende mate worden gefinancierd door de gemeente
Eindhoven. De gemeenteraad stelt elke keer voor een periode van vier jaar het geld
beschikbaar, voor welk bedrag door het college van B&W aan de stichting wordt verstrekt
4
Bestuursrecht
INHOUDSOPGAVE
blz.
Week 1: Hoorcollege 1 2
Week 2: Hoorcollege 2 11
Week 3: Hoorcollege 3 27
Week 4: Hoorcollege 4 39
, WEEK 1
Wat is bestuursrecht?
Bestuursrecht is: het geheel van rechtsregels dat betrekking heeft op de relatie tussen het
openbaar gezag (de overheid) en de burgers.
Je moet denken in een soort driehoek: bestuur, rechter en de burger. De rechtsnormen staan in
het midden, het maakt niet uit naar welke van de drie hij eigenlijk meer gericht is. Kijk bijv. naar
de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (art. 3:2 Awb): het zorgvuldigheidsbeginsel is
meer aan het bestuursorgaan gericht. Ook daarvoor geldt weer dat de burger, het bestuur en de
rechter zich hierop kunnen beroepen.
De burger heeft het recht op te komen voor zijn eigen belang. Voor het bestuur geldt dat het juist
geen eigen belang heeft. Het bestuur wordt geacht het algemeen belang te dienen. Art. 1:2 lid 2
Awb: de belangen van het bestuursorgaan wordt beschouwd, de aan hun toevertrouwde
belangen. Ze dienen dus het algemeen belang, dit is lastig, het kan soms botsen.
Wat is besturen?
Besturen is – volgens de leer van de Trias Politica – die overheidsfunctie die niet bestaat uit
wetgeving of rechtspraak.
Bestuur ziet op het van overheidswege behartigen van het algemeen belang.
Grondslagen van het bestuursrecht:
Democratische rechtsstaat:
Democratie:
a) Volkssoevereiniteit – vrije en geheime verkiezingen
b) Verantwoordelijkheid/ verantwoordingsplicht
c) Openbaarheid van bestuur/ persvrijheid
d) Inspraak
Rechtsstaat:
a) Legaliteitsbeginsel/ wetmatigheidsbeginsel
b) Waarborgen van de grondrechten
c) Scheiding/ evenwicht van machten
d) Onafhankelijke rechter – rechterlijke controle
Andere uitgangspunten:
a) Specialiteitsbeginsel (art. 3:4 lid 1 Awb) – hier gaat het over de vraag wat/ welke
belangen je mag meenemen. Lid 2 gaat over de daadwerkelijke afweging (nadat je de
belangen heb meegenomen, na lid 1)
b) Rechtszekerheidsbeginsel: formeel en materieel – het geldende recht moet worden
toegepast (het moet ook nog eens duidelijk staan omschreven).
c) Gelijkheidsbeginsel – er is geen afzonderlijk bestuursrechtelijk beginsel. Vaak wordt
dan ook art. 26 IVBRP gebruikt of in het EVRM
d) Stelselmatigheid: consistent en consequent beleid voeren (art. 4:81 e.v. Awb). Art. 4:84
Awb geeft bijv. het verschil aan tussen algemeen verbindende voorschriften en
beleidsregels. Je mag bijv. afwijken in bijzondere gevallen.
e) Individuele rechtsbedeling: zorgvuldigheid
Legaliteitsbeginsel:
Twee aspecten:
1. Bevoegdheden dienen uitdrukkelijk door de Grondwet of een andere wet te zijn
toegekend:
a. Niet alleen bij belastend overheidsoptreden
b. Ook bij positief presterend overheidsoptreden (bijv. een prestatie leveren), dit zie
je heel goed bij het verlenen van subsidies (bijv. 4:21 Awb)
2
, 2. Bestuurshandelen dient in overeenstemming te zijn met geschreven en ongeschreven
recht
Gelede of gelaagde normstelling:
Door alle kaderwetgeving, waardoor wetten in formele zin de kaders worden geschetst. Die zijn
vrij blanco. In lagere regelgeving worden deze nader ingevuld (algemene maatregelen van
bestuur of APV’s). Je hebt nooit voldoende aan het kijken naar één wet of regelgeving.
a) Bijv. art. 77 van de Vreemdelingenwet. Hieronder valt een algemene maatregel van
bestuur (het Vreemdelingenbesluit) en je hebt hieronder ook een ministeriele regeling. Je
hebt die allemaal nodig om een casus op te lossen.
De lagere wetgever gaat dit toepassen en dit komt dan terecht in een beschikking of besluit van
algemene strekking. Algemene normen worden omgezet in voorschriften voor het concrete
geval.
De wetgever in formele zin laat het stellen van normen veelal over aan lagere regelgevers.
Het bestuursorgaan voltooit het proces van normstelling met een beschikking.
Deze beschikking bevat voorschriften voor het concrete geval.
Bestuursorgaan:
Zie art. 1:1 lid 1 Awb:
a) A-orgaan: een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld (zie
art. 2:1 lid 2 BW)
b) B-orgaan: een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed
Art. 2:1 lid 2 BW: er kan zich een situatie voordoen dat in de bijzondere wet staat dat een
bepaalde entiteit (bijv. de De Nederlandse Orde van Advocaten) dat die rechtspersoonlijkheid
bezit.
Art. 2:1 BW:
- Lid 1: De Staat, provincies, gemeenten, waterschappen en openbare lichamen met
verordende bevoegdheid (art. 134 Gw)
- Lid 2: bijzondere publiekrechtelijke rechtspersonen: bij of krachtens de wet bepaald.
- In de bijzondere wet staat dat een bepaalde entiteit (bijv. Orde van Advocaten)
dat die rechtspersoonlijkheid bezit
Bijv. art. 2 van de Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen. In lid 2 staat dat het
Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen rechtspersoonlijkheid heeft. Dit is een
publiekrechtelijk, dus ingesteld krachtens publiekrecht. Kan een orgaan van dat
Uitvoeringsinstituut ook een a-orgaan worden? Ja, dat kan op het moment dat het een
voldoende zelfstandige functie of positie heeft. Dat blijkt vaak uit de rest van de wet, je kan dit
zien in lid 1. Het Uitvoeringsinstituut is belast met taken als in H5.
A-organen:
Een ieder die optreedt vanwege een ‘rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld’ en
die een zekere eigen taak of functie heeft of een zelfstandige plaats inneemt, moet worden
beschouwd als a-orgaan.
B-orgaan:
Twee criteria:
1. Een ander persoon of college = dat kan alles zijn (hoef je nooit te toetsen)
2. Met enig openbaar gezag bekleed = hoofregel is dat het openbaar gezag dat je
eenzijdig rechten of plichten voor een ander in het leven kan roepen/ vast kan stellen
a. In de meeste gevallen staat dit gewoon in een wettelijk voorschrift (krachtens de
wet). Zie VNG
b. Wel twee uitzonderingen hierop:
i. Subsidie bibliotheek
ii. Ambtenarenrecht – overwegende overheidsinvloed = bestuursorgaan
3
, Belang onderscheid:
Wat is het belang van het onderscheid? Dat een a-orgaan eigenlijk constant a-orgaan is (in al
zijn doen en laten, dus ook gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur). Voor
een b-orgaan geldt alleen bij het uitoefenen van een publiekrechtelijke bevoegdheid waarmee de
rechtspositie van de rechtssubjecten eenzijdig wordt bepaald. Het komt neer op het verrichten
van publiekrechtelijke rechtshandelingen (bijv. APK keurder).
- Kijk bijv. naar 3:14 BW, de APK keurder wordt wel gebonden door het BW aan normen
Art. 1:1 lid 2 staan de uitzonderingen: met name wetgevende en rechtsprekende organen. Ze
kunnen echter wel een bestuursorgaan zijn als zij voldoen aan lid 3. Lid 3: voor zover zij
besluiten nemen of handelingen verrichten jegens medewerkers (bijv. jegens de Griffier van de
Tweede Kamer).
Jurisprudentie:
VNG:
De VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten, vereniging is een privaatrechtelijke
rechtspersoon, dus geen a-orgaan). De Winter doet een Wob-verzoek aan de VNG. Hij vraagt
dus aan de VNG om bepaalde stukken te overleggen.
- 2.3: rechtbank zegt dat ze niet bevoegd zijn, omdat de brief die is verstuurd aan meneer
De Winter door VNG geen besluit is. Dit, omdat de VNG geen bestuursorgaan is (in de
zin van art. 1:1 lid 1 Awb).
- 2.4: Meneer De Winter vindt wel dat het een rechtspersoon is
- 2.4.1. VNG is een privaatrechtelijke rechtspersoon, het is dus geen a-orgaan. Is het dan
een b-orgaan? Het is bepalend of aan haar een publiekrechtelijke bevoegdheid is
toegekend voor het bepalen van een rechtspositie van andere rechtssubjecten is
toegekend (met enig openbaar gezag bekleed). De VNG kan haar bevoegdheden aan
geen enkel wettelijk voorschrift een dergelijke bevoegdheid ontlenen. Zij is dus niet met
enig openbaar gezag bekleed, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden.
Afdeling is van oordeel dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden.
- Hoofdregel: Openbaar gezag op basis van een wettelijk voorschrift
- Uitzondering hierop (wanneer er bijzondere omstandigheden zijn waardoor het
openbaar gezag wel weer wordt toegekend): Subsidie Bibliotheek
Subsidie Bibliotheek:
Stichting Openbare Bibliotheek Eindhoven heeft een subsidie aangevraagd van ruim 14 miljoen.
Groot deel is toegekend, maar dus niet alles (wel het maximale subsidiebedrag). Hierover wordt
dan een procedure gevoerd. Is de stichting een bestuursorgaan? Geen a-orgaan, want het is een
stichting. Dit is naar burgerlijk recht. Is het eventueel een b-orgaan, dan met openbaar gezag
bekleed.
- Rechtsvraag: is dit een bestuursorgaan? In VNG staat dat je alleen een bestuursorgaan
bent, je kan alleen openbaar gezag krijgen middels een wettelijk voorschrift. Hier kan
geen sprake zijn van een a-orgaan, omdat hier sprake is van een stichting (naar burgerlijk
recht is dit geen rechtspersoon). Is het dan een b-orgaan?
- 4.2: Ze gaan terug naar een uitspraak van 2014: uitzondering slechts bij wettelijk
voorschrift. Uitzondering is organen van privaatrechtelijke rechtspersonen (stichtingen of
verenigingen) die moeten geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen
verstrekken. Hierdoor zullen de organen toch bestuursorganen worden (b-orgaan).
- Je moet dan wel voldoen aan de twee cumulatieve vereisten:
- Inhoudelijk criterium: dat het verstrekken van die uitkeringen in beslissende
mate moet worden bepaald door bestuursorganen (a-organen, art. 1:1 lid 1 onder
a Awb)
- Financieel criterium: Dat in overwegende mate (voor 2/3 of meer) die middelen
moeten worden gefinancierd door a-organen.
- 4.3: Hier gaat de Afdeling dus aan toetsen. Het staat vast dat de stichting subsidies
verstrekt en dat deze in overwegende mate worden gefinancierd door de gemeente
Eindhoven. De gemeenteraad stelt elke keer voor een periode van vier jaar het geld
beschikbaar, voor welk bedrag door het college van B&W aan de stichting wordt verstrekt
4
