Rechtsbescherming tegen de
overheid
HC + WC
1
,HC 1
Waar hebben we het over?
Urgenda: mensen die claimen dat de overheid meer moet doen tegen reductie van co2
uitstoot. Het was een civiele vordering. Meer doen aan maatregelen. Co2 moest in 2020
worden gereduceerd. Verplichting aan de staat om dit doel te kunnen bereiken.
Programma aanpak stikstof: hoe kan je stikstof neutraal bouwen? In dit programma was
aangedreven door algoritmen. Afdeling vroeg zich af of dit in overeenkomstig was met de
richtlijn. Afdeling stelde een prejudiciële vraag.
Terugkeer IS-kinderen: dient de NL staat kinderen terug te nemen? Rb. Heeft gezegd dat er
een positieve verplichting is. Hof zei dat het de taak van de rechter te buiten gaat. Politiek
gericht.
Recht op toegang tot de rechter in geschillen met de overheid?
- Grondwet maakt het wel mogelijk sinds 1887. Huidige grondwet zeht in artikel 112 lid
2. Maar artikel 115 Gw bepaalt nog steeds dat administratief beroep mogelijk is.
- Een historisch beladen discussie: Loeff – Struycken. Loeff was minister van justitie.
Voorstel voor een AWB. Is rechterlijke bemoeienis bestuur uberhaupt wenselijk?
Rechter heeft daar niets te zoeken. Rechter moet in op de stoel van het bestuur gaan
zitten.
- Rechter of bestuur? Beslist door het EHRM in de zaak Benthem -> het kroonberoep
is in strijd met artikel 6 EVRM (recht op onafhankelijke en onpartijdige rechter).
Benthem arrest: kroonberoep, verhoudt zich dit tot artikel 6 EVRM? Kroonberoep is in
strijd. Geen recht op toegang tot de rechter. Proces versneld. In 1994 volgde Awb.
Recht op toegang tot de rechter?
- Artikel 6 EVRM: burgerlijke rechten en verplichtingen en strafrechtelijke vervolging,
relevantie voor bestuursrecht? Ja, zie zaak Benthem.
Niet punitieve deel Belastingrecht en immigratie valt niet onder artikel 6 EVRM.
Punitieve deel valt wel onder artikel 6 EVRM.
- Artikel 47 Handvest: ‘Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde
rechten en vrijheden zijn geschonden’.
- Onze eigen Grondwet kent zo’n grondrecht op toegang tot de rechter (nog)niet maar:
Voorstel voor een nieuw artikel 17 lid 1 Gw is inmiddels de eerste lezing aangenomen
door TK en EK:
‘Ieder heeft bij het vaststellen van zijn rechten en verplichtingen of bij het bepalen van
de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging het recht op een eerlijk
proces binnen een redelijke termijn voor een onafhankelijke rechter’.
Is het nodig? Nee, vallen vaak wel onder reikwijdte van 6 en anders 47.
Burgerlijke rechter of bestuursrechter?
- Artikel 112 lid 2 Gw: ‘Geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn
ontstaan kunnen worden opgedragen aan de rechterlijke macht of aan gerechten die
niet tot de rechterlijke macht behoren’
Geschillen die verband jouden met de uitoefening van een publiekrechtelijke taak
– publiekrechtelijke rechtsbetrekking;
- Wij hebben dat laatste strikt opgevat als uitoefening van een publiekrechtelijke
bevoegdheid en het oordeel daarover (in beginsel) aan de bestuursrechter
opgedragen;
- De bestuursrechter als bedoeld in artikel 1:4 Awb is bevoegd kennis te nemen van
geschillen over besluiten (zie art. 8:1 Awb);
- Rechtsbescherming tegen de overheid is echter een gezamenlijke
verantwoordelijkheid van de burgerlijke rechter en bestuursrechter.
2
,Waar zit de bestuursrechter?
- De bestuursrechter zit deels in de rechterlijke macht en deels daarbuiten (1:4 Awb);
- Artikel 2 Wet RO: rechterlijke macht = rechtbanken, gerechtshoven en de HR;
- Niet tot de rechterlijke macht behoren: CRvB, CBb e ABRvS;
- Organisatie van de bestuursrechtspraak is verbrokkeld met 4 (welbeschouwd 5)
hoogste bestuursrechters;
- De organisatie van de hoogste bestuursrechtspraak is voorwerp van voortdurende
discussie.
Normering van bestuur
- De belangrijkste inhoudelijke en procedurele rechtsnormen voor het handelen van
bestuur zijn te vinden in de wet – tegenwoordig vooral in de Awb:
o Voor het nemen van besluiten is een wettelijke bevoegdheid nodig;
o Andere wettelijke normen – regeldichtheid in bestuursrecht is relatief groot;
o Normering door algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb)
- Als rechterlijke toetsingsnorm zijn abbb wel te beschouwen als een reactie op de
beslissingsruimte van het bestuur – compensatietheorie terug voeren op Struycken.
Terughoudende rechterlijke toetsing
- De gedachte is dat het bestuur is gelegitimeerd met de door de wetgever toegekende
bevoegdheid vooraf en door politieke controle en verantwoording achteraf;
- De beslissingsruimte die aan het bestuur wordt toegekend is een politieke
speelruimte voor de invulling waarvan het bestuur het best is gepositioneerd;
- Dit heeft geleid tot een terughoudende (ook wel: marginale) toetsing van de
uitoefening van bestuursbevoegdheden gericht op de buitengrenzen van de
bevoegdheid:
o Willekeur (Doetinchemse woonruimteverordeningarrest): ‘dat de vorderende
autoriteit bij afweging bij de in aanmerking komende belangen in redelijkheid
niet tot een vordering heeft kunnen komen, en dus afweging van die belangen
geacht moet worden niet te hebben plaatsgehad’;
o Detournement de pouvoir: bevoegdheid mag niet worden aangewend dan
voor een ander doel dan waar het voor gediend is.
Evenredigheidstoetsing
- Met de Awb werd artikel 3:4 lid 2 Awb geintroduceerd: de voor een of meer
belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in
verhouding tot en met het besluit dient te doelen;
- Lange tijd heeft het ABRvS deze regel slechts beschouwd als een tot het bestuur
gerichte instructienorm, maar niet als een rechtelijke toetsingsnorm (Maxis/Praxis).
Met uitzondering van punitieve sancties (Keuringsplaats Scheerwolde): oplegging
bestuurlijke boete (6 EVRM) indringender toetsen;
- Inmiddels lijkt daar verandering in te komen met de uitspraak van de ABRvS in de
zaak over het Alcoholslot: rijbewijs wordt ingetrokken, alleen met gebruik van een
alcoholslot mag je rijden. Eerst blazen voordat je instapt. Zat in een verplicht
programma om bewustwording te kweken. Kan tegen worden geprocedeerd.
Kritische opmerkingen voordat het werd ingetreden. Regeling werkt voor sommige
zeer onevenredig.
3
, Rechterlijke toetsing van regelgeving
- Constitutionele traditie van de grote terughoudendheid (art. 120 Gw en 8:3 Awb);
- Landbouwvlieger-arrest: willekeurstoets:
Indringendheid van de toetsing. Toetsingsnorm van de rechter.
- Alcoholslot:
Gebrek aan regeling. Gevallen waar ze een rijbewijs nodig hadden voor
familieleden die ziek waren of bijvoorbeeld taxi-chauffeurs waar niet in elke auto
een alcoholslot is. Meer kosten dan was voorzien.
Afdeling houdt 3:4 Awb als toetsingsnorm aan, terwijl bij Maxis/Praxis dit niet zo
was. Nemen ook afstand van Landbouwvliegersarrest. Wetgeving toetsen wij aan
artikel 3:4 lid 2 Awb.
Via de band van een beschikking en in het kader van het beroep van die beschikking dan
kan je uiteindelijk op die manier een uitspraak krijgen. Exceptieve toetsing.
Conclusie AG Widdershoven 22 dec 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557
- Algemeen verbindende voorschriften moeten worden getoetst aan zowel materiele
als formele algemene rechtsbeginselen, waaronder het formele
zorgvuldigheidsbeginsel (3:2 Awb) en het motiveringsbeginsel zonder dat de
wikkeleursluis nog als extra horde fungeert;
- De toetsing aan het materiele beginsel van niet-onevenredige belangenafweging 3:4
lid 2 Awb is terughoudend als het orgaan bij de vaststelling van een a.v.v. een ruime
beslissingsruimte heeft vanwege de feitelijke of technische complexiteit van de
materie, dan wel omdat bij die beslissing politieke afwegingen worden gemaakt;
- Aan de doel-middel toetsing die door dat laatste beginse wordt voorgeschreven
moeten de bestuursrechters door toepassing van de in de rechtspraak van de HvJEU
ontwikkelde drietrapstoets aan geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid
meer structuur geven, waardoor die toetsing ook voorspelbaarder wordt. We moeten
niet volstaan maar ook uitbreiden door te kijken naar de drietrapstoets.
4
overheid
HC + WC
1
,HC 1
Waar hebben we het over?
Urgenda: mensen die claimen dat de overheid meer moet doen tegen reductie van co2
uitstoot. Het was een civiele vordering. Meer doen aan maatregelen. Co2 moest in 2020
worden gereduceerd. Verplichting aan de staat om dit doel te kunnen bereiken.
Programma aanpak stikstof: hoe kan je stikstof neutraal bouwen? In dit programma was
aangedreven door algoritmen. Afdeling vroeg zich af of dit in overeenkomstig was met de
richtlijn. Afdeling stelde een prejudiciële vraag.
Terugkeer IS-kinderen: dient de NL staat kinderen terug te nemen? Rb. Heeft gezegd dat er
een positieve verplichting is. Hof zei dat het de taak van de rechter te buiten gaat. Politiek
gericht.
Recht op toegang tot de rechter in geschillen met de overheid?
- Grondwet maakt het wel mogelijk sinds 1887. Huidige grondwet zeht in artikel 112 lid
2. Maar artikel 115 Gw bepaalt nog steeds dat administratief beroep mogelijk is.
- Een historisch beladen discussie: Loeff – Struycken. Loeff was minister van justitie.
Voorstel voor een AWB. Is rechterlijke bemoeienis bestuur uberhaupt wenselijk?
Rechter heeft daar niets te zoeken. Rechter moet in op de stoel van het bestuur gaan
zitten.
- Rechter of bestuur? Beslist door het EHRM in de zaak Benthem -> het kroonberoep
is in strijd met artikel 6 EVRM (recht op onafhankelijke en onpartijdige rechter).
Benthem arrest: kroonberoep, verhoudt zich dit tot artikel 6 EVRM? Kroonberoep is in
strijd. Geen recht op toegang tot de rechter. Proces versneld. In 1994 volgde Awb.
Recht op toegang tot de rechter?
- Artikel 6 EVRM: burgerlijke rechten en verplichtingen en strafrechtelijke vervolging,
relevantie voor bestuursrecht? Ja, zie zaak Benthem.
Niet punitieve deel Belastingrecht en immigratie valt niet onder artikel 6 EVRM.
Punitieve deel valt wel onder artikel 6 EVRM.
- Artikel 47 Handvest: ‘Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde
rechten en vrijheden zijn geschonden’.
- Onze eigen Grondwet kent zo’n grondrecht op toegang tot de rechter (nog)niet maar:
Voorstel voor een nieuw artikel 17 lid 1 Gw is inmiddels de eerste lezing aangenomen
door TK en EK:
‘Ieder heeft bij het vaststellen van zijn rechten en verplichtingen of bij het bepalen van
de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging het recht op een eerlijk
proces binnen een redelijke termijn voor een onafhankelijke rechter’.
Is het nodig? Nee, vallen vaak wel onder reikwijdte van 6 en anders 47.
Burgerlijke rechter of bestuursrechter?
- Artikel 112 lid 2 Gw: ‘Geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn
ontstaan kunnen worden opgedragen aan de rechterlijke macht of aan gerechten die
niet tot de rechterlijke macht behoren’
Geschillen die verband jouden met de uitoefening van een publiekrechtelijke taak
– publiekrechtelijke rechtsbetrekking;
- Wij hebben dat laatste strikt opgevat als uitoefening van een publiekrechtelijke
bevoegdheid en het oordeel daarover (in beginsel) aan de bestuursrechter
opgedragen;
- De bestuursrechter als bedoeld in artikel 1:4 Awb is bevoegd kennis te nemen van
geschillen over besluiten (zie art. 8:1 Awb);
- Rechtsbescherming tegen de overheid is echter een gezamenlijke
verantwoordelijkheid van de burgerlijke rechter en bestuursrechter.
2
,Waar zit de bestuursrechter?
- De bestuursrechter zit deels in de rechterlijke macht en deels daarbuiten (1:4 Awb);
- Artikel 2 Wet RO: rechterlijke macht = rechtbanken, gerechtshoven en de HR;
- Niet tot de rechterlijke macht behoren: CRvB, CBb e ABRvS;
- Organisatie van de bestuursrechtspraak is verbrokkeld met 4 (welbeschouwd 5)
hoogste bestuursrechters;
- De organisatie van de hoogste bestuursrechtspraak is voorwerp van voortdurende
discussie.
Normering van bestuur
- De belangrijkste inhoudelijke en procedurele rechtsnormen voor het handelen van
bestuur zijn te vinden in de wet – tegenwoordig vooral in de Awb:
o Voor het nemen van besluiten is een wettelijke bevoegdheid nodig;
o Andere wettelijke normen – regeldichtheid in bestuursrecht is relatief groot;
o Normering door algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb)
- Als rechterlijke toetsingsnorm zijn abbb wel te beschouwen als een reactie op de
beslissingsruimte van het bestuur – compensatietheorie terug voeren op Struycken.
Terughoudende rechterlijke toetsing
- De gedachte is dat het bestuur is gelegitimeerd met de door de wetgever toegekende
bevoegdheid vooraf en door politieke controle en verantwoording achteraf;
- De beslissingsruimte die aan het bestuur wordt toegekend is een politieke
speelruimte voor de invulling waarvan het bestuur het best is gepositioneerd;
- Dit heeft geleid tot een terughoudende (ook wel: marginale) toetsing van de
uitoefening van bestuursbevoegdheden gericht op de buitengrenzen van de
bevoegdheid:
o Willekeur (Doetinchemse woonruimteverordeningarrest): ‘dat de vorderende
autoriteit bij afweging bij de in aanmerking komende belangen in redelijkheid
niet tot een vordering heeft kunnen komen, en dus afweging van die belangen
geacht moet worden niet te hebben plaatsgehad’;
o Detournement de pouvoir: bevoegdheid mag niet worden aangewend dan
voor een ander doel dan waar het voor gediend is.
Evenredigheidstoetsing
- Met de Awb werd artikel 3:4 lid 2 Awb geintroduceerd: de voor een of meer
belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in
verhouding tot en met het besluit dient te doelen;
- Lange tijd heeft het ABRvS deze regel slechts beschouwd als een tot het bestuur
gerichte instructienorm, maar niet als een rechtelijke toetsingsnorm (Maxis/Praxis).
Met uitzondering van punitieve sancties (Keuringsplaats Scheerwolde): oplegging
bestuurlijke boete (6 EVRM) indringender toetsen;
- Inmiddels lijkt daar verandering in te komen met de uitspraak van de ABRvS in de
zaak over het Alcoholslot: rijbewijs wordt ingetrokken, alleen met gebruik van een
alcoholslot mag je rijden. Eerst blazen voordat je instapt. Zat in een verplicht
programma om bewustwording te kweken. Kan tegen worden geprocedeerd.
Kritische opmerkingen voordat het werd ingetreden. Regeling werkt voor sommige
zeer onevenredig.
3
, Rechterlijke toetsing van regelgeving
- Constitutionele traditie van de grote terughoudendheid (art. 120 Gw en 8:3 Awb);
- Landbouwvlieger-arrest: willekeurstoets:
Indringendheid van de toetsing. Toetsingsnorm van de rechter.
- Alcoholslot:
Gebrek aan regeling. Gevallen waar ze een rijbewijs nodig hadden voor
familieleden die ziek waren of bijvoorbeeld taxi-chauffeurs waar niet in elke auto
een alcoholslot is. Meer kosten dan was voorzien.
Afdeling houdt 3:4 Awb als toetsingsnorm aan, terwijl bij Maxis/Praxis dit niet zo
was. Nemen ook afstand van Landbouwvliegersarrest. Wetgeving toetsen wij aan
artikel 3:4 lid 2 Awb.
Via de band van een beschikking en in het kader van het beroep van die beschikking dan
kan je uiteindelijk op die manier een uitspraak krijgen. Exceptieve toetsing.
Conclusie AG Widdershoven 22 dec 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557
- Algemeen verbindende voorschriften moeten worden getoetst aan zowel materiele
als formele algemene rechtsbeginselen, waaronder het formele
zorgvuldigheidsbeginsel (3:2 Awb) en het motiveringsbeginsel zonder dat de
wikkeleursluis nog als extra horde fungeert;
- De toetsing aan het materiele beginsel van niet-onevenredige belangenafweging 3:4
lid 2 Awb is terughoudend als het orgaan bij de vaststelling van een a.v.v. een ruime
beslissingsruimte heeft vanwege de feitelijke of technische complexiteit van de
materie, dan wel omdat bij die beslissing politieke afwegingen worden gemaakt;
- Aan de doel-middel toetsing die door dat laatste beginse wordt voorgeschreven
moeten de bestuursrechters door toepassing van de in de rechtspraak van de HvJEU
ontwikkelde drietrapstoets aan geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid
meer structuur geven, waardoor die toetsing ook voorspelbaarder wordt. We moeten
niet volstaan maar ook uitbreiden door te kijken naar de drietrapstoets.
4
