Samenvatting leereenheid 4
Bestuurshandelingen
§ 5.1 Indeling van bestuurshandelingen
152 Algemeen
Kenmerkend voor de bestuurshandelingen is dat zij ertoe strekken, of althans ertoe behoren
te strekken, het algemeen belang te dienen.
Voorbeeld: het tot stand brengen en onderhouden van wegen, het ophalen van afval en het
verlenen van subsidie aan een sportclub.
Veel handelingen van het bestuur hebben een feitelijk karakter: het ophalen van huisvuil,
het herstellen van de weg etc. Ook particuliere ondernemers kunnen deze handelingen in
beginsel prima verrichten. Het is dan ook niet vreemd dat veel feitelijke handelingen door
bedrijven in opdracht van het bestuur worden verricht. Het bestuur zorgt dan voor de
aansturing door:
- Beleidsmatige kaders te stellen
- De benodigde besluiten te nemen
- Geld beschikbaar te stellen.
Het bestuur verricht ook veel rechtshandelingen. Zo kan een gemeente als rechtspersoon
computers kopen voor ambtenaren. De Staat der Nederlanden kan een aannemer opdracht
geven om de gebouwen van het parlement en de ministeries te verbouwen. Hier zijn
privaatrechtelijke rechtshandelingen aan de orde die herleidbaar zijn tot de betrokken
rechtspersoon. Het gaat in de regel om rechtshandelingen die niet alleen door de overheid,
maar in beginsel door iedere natuurlijke of rechtspersoon kunnen worden verricht. Voor het
verrichten van deze rechtshandelingen is daarom geen specifieke bestuursbevoegdheid
vereist.
Voor het verrichten van publiekrechtelijke rechtshandelingen is bestuursbevoegdheid wel
noodzakelijk. Het gaat dan in het bijzonder om de bevoegdheid om besluiten te nemen. Het
nemen van besluiten is een kernactiviteit van het bestuur.
De bevoegdheid om publiekrechtelijke rechtshandelingen te verrichten moet herleidbaar zijn
tot een door de wetgever aan het bestuursorgaan toegekende bestuursbevoegdheid. Dit
legaliteitsvereiste is onder meer van belang omdat het bestuursrecht sterk is gericht op de
eenzijdige publiekrechtelijke rechtshandeling: het besluit. Besluiten kunnen zo nodig tegen
de wil van een burger tot stand worden gebracht en gehandhaafd.
Het nemen van besluiten is een wezenlijke bestuursactiviteit. Door het nemen van besluiten
kan het bestuur de maatschappij sturen en ordenen.
,153 Hoofdindeling bestuurshandelingen
De hoofdindeling van de bestuurshandelingen maakt een onderscheid tussen:
- Feitelijke bestuurshandelingen
- Rechtshandelingen
De rechtshandelingen worden weer verdeeld in privaatrechtelijke en publiekrechtelijke
rechtshandelingen.
Tot de feitelijke handelingen van het bestuur kunnen ook worden gerekend de beslissing ter
voorbereiding van feitelijk handelen (Bv. De beslissing om in het stadspark zes bomen te
planten), feitelijk handelen als zodanig (het planten van bomen) en informatieverstrekking
(voorlichting via internet over de nieuwe plant in het stadspark).
154 Rechtshandeling versus feitelijke handeling
Er zijn handelingen die zich bevinden in het schemergebied tussen rechtshandeling en
feitelijke handeling. Een voorbeeld betreft de toezegging. Zegt een bestuursorgaan aan een
burger (schriftelijk) toe dat een bepaald besluit zal worden genomen, dan kan men hier in
beginsel een zuiver feitelijk handelen in zien. Dit feitelijke handelen kan rechtsgevolgen in
het leven roepen via het vertrouwensbeginsel. Er is dan geen sprake van een
rechtshandeling, dat wil zeggen een handeling met een door het bestuursorgaan beoogd
rechtsgevolg. Legt men echter sterk de nadruk op de gerichte wilsuiting door het bestuur,
dan komt de figuur van de eenzijdige rechtshandeling toch in beeld.
Een toezegging kan ook de vorm aannemen van een meerzijdige rechtshandeling. Te denken
valt aan de bevoegdhedenovereenkomst. Dit is een overeenkomst waarin bestuur en burger
afspraken maken over de wijze waarop een bestuursbevoegdheid zal worden uitgeoefend.
Feitelijk bestuurshandelen is vaak vervlochten met een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Te denken valt aan diverse feitelijke voorbereidingshandelingen die aan het nemen van
besluiten voorafgaan (bv. Het doen van onderzoek in het kader van het
zorgvuldigheidsbeginsel, informatieverstrekking etc.) en aan handelingen die ertoe strekken
een besluit ‘uit te voeren’ (de plaatsing van een verkeersbord op basis van een daartoe
strekkend verkeersbesluit). Men spreekt hier over onzelfstandige of accessoire feitelijke
handelingen die zijn verweven met het publiekrechtelijk rechtshandelen.
Een aparte categorie vormen nog de voorbereidingsbeslissingen als bedoeld in artikel 6:3
Awb. Dit soort beslissingen kunnen kwalificeren als een besluit. Maar om redenen van
procesdoelmatigheid staat er – uitzonderingen daargelaten – geen afzonderlijk bezwaar of
beroep tegen open. Er volgt immers nog een ander (hoofd) besluit. Een voorbeeld biedt de
beslissing van een bestuursorgaan om een aanvraag om kunstsubsidie niet ter advisering aan
een wettelijk voorgeschreven deskundige voor te leggen op basis een uitzondering in de
subsidieverordening. Als de betrokken kunstenaar het hiermee niet eens is, kan hij deze
beslissing pas bij de bestuursrechter ter discussie stellen in het kader van het uiteindelijke
besluit waarbij wordt beslist over de subsidie.
, 155 Feitelijke bestuurshandelingen
De Algemene wet bestuursrecht is om verschillende redenen ook relevant voor het feitelijk
handelen van het bestuur. Zo verklaart de schakelbepaling van artikel 3:1 lid 2 Awb de
afdeling 3.2 tot en met 3.4 van toepassing op andere handelingen van bestuursorganen,
voor zover de aard van de handelingen zich daartegen niet verzet. De ‘voor zover’-clausule
maakt een gedifferentieerde toepassing van de betrokken Awb-bepalingen op de andere
handelingen mogelijk.
Andere voorbeelden die het belang van de Awb voor het feitelijk bestuurshandelen
onderstrepen treft men bijvoorbeeld aan in de sfeer van het handhavingstoezicht en het
klachtrecht. Zo moet een toezichthouder op grond van artikel 5:12 Awb een
legitimatiebewijs bij zich dragen en moet deze desgevraagd kunnen tonen. Het klachtrecht
ziet mede op feitelijke gedragingen van bestuursorganen en ondergeschikten.
Het feitelijk handelen wordt ook genormeerd door het ongeschreven recht. Te wijzen valt in
het bijzonder op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ook het bijzonder deel van
het bestuursrecht is van groot belang. Bijzondere bestuurswetten kunnen bovendien
voorzien in een uitdrukkelijke wettelijke grondslag voor (ingrijpende) feitelijke handelingen
van bestuursorganen. Daarnaast bevatten deze wetten regelmatig wettelijke taakopdrachten
die het feitelijk overheidshandelen – in ieder geval op hoofdlijnen – afbakenen.
Een standaardvoorbeeld van een wettelijke taakopdracht die regelmatig heeft geleid tot
rechtsstatelijke discussies betreft artikel 2 van de Politiewet 1993. Dit artikel bepaalt dat de
politie tot taak heeft in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in overeenstemming
met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de
rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven. De taakopdracht is ruim en
tamelijk vaag geformuleerd, zodat gemakkelijk vragen kunnen rijzen over de bevoegdheid
van de politie om op basis van deze bepaling feitelijk op te treden. Dit geldt een temeer als
fundamentele rechten van burgers door het handelen van de politie kunnen worden
geraakt.
156 Privaatrechtelijke bestuurshandelingen
De overheid kan ook deelnemen aan het privaatrechtelijke verkeer. Zij beschikt hiertoe over
rechtspersoonlijkheid. Of meer precies: ‘de overheid manifesteert zich mede in de gedaante
van diverse rechtspersonen die vermogensrechtelijke handelingen kunnen verrichten (bv. De
verkoop en overdracht van grond). De rechtspersoonlijkheid is niet alleen van belang voor
het louter kunnen verrichten van privaatrechtelijke (rechts)handelingen, maar ook voor de
vermogensrechtelijke toerekening. Zo is het voor burgers bijvoorbeeld van groot belang om
een gemeente aansprakelijk te kunnen stellen, indien door werkzaamheden van de
buitendienst op een onrechtmatige wijze schade wordt veroorzaakt. Bijvoorbeeld een
snoeiende tak die op een auto valt.
Er zijn ook nog andere vormen van privaatrechtelijk overheidshandelen. Bijvoorbeeld de
rechtspersoonrechtelijke handelingen en de overige (buitencontractuele)
verbintenisrechtelijke handelingen.
Bestuurshandelingen
§ 5.1 Indeling van bestuurshandelingen
152 Algemeen
Kenmerkend voor de bestuurshandelingen is dat zij ertoe strekken, of althans ertoe behoren
te strekken, het algemeen belang te dienen.
Voorbeeld: het tot stand brengen en onderhouden van wegen, het ophalen van afval en het
verlenen van subsidie aan een sportclub.
Veel handelingen van het bestuur hebben een feitelijk karakter: het ophalen van huisvuil,
het herstellen van de weg etc. Ook particuliere ondernemers kunnen deze handelingen in
beginsel prima verrichten. Het is dan ook niet vreemd dat veel feitelijke handelingen door
bedrijven in opdracht van het bestuur worden verricht. Het bestuur zorgt dan voor de
aansturing door:
- Beleidsmatige kaders te stellen
- De benodigde besluiten te nemen
- Geld beschikbaar te stellen.
Het bestuur verricht ook veel rechtshandelingen. Zo kan een gemeente als rechtspersoon
computers kopen voor ambtenaren. De Staat der Nederlanden kan een aannemer opdracht
geven om de gebouwen van het parlement en de ministeries te verbouwen. Hier zijn
privaatrechtelijke rechtshandelingen aan de orde die herleidbaar zijn tot de betrokken
rechtspersoon. Het gaat in de regel om rechtshandelingen die niet alleen door de overheid,
maar in beginsel door iedere natuurlijke of rechtspersoon kunnen worden verricht. Voor het
verrichten van deze rechtshandelingen is daarom geen specifieke bestuursbevoegdheid
vereist.
Voor het verrichten van publiekrechtelijke rechtshandelingen is bestuursbevoegdheid wel
noodzakelijk. Het gaat dan in het bijzonder om de bevoegdheid om besluiten te nemen. Het
nemen van besluiten is een kernactiviteit van het bestuur.
De bevoegdheid om publiekrechtelijke rechtshandelingen te verrichten moet herleidbaar zijn
tot een door de wetgever aan het bestuursorgaan toegekende bestuursbevoegdheid. Dit
legaliteitsvereiste is onder meer van belang omdat het bestuursrecht sterk is gericht op de
eenzijdige publiekrechtelijke rechtshandeling: het besluit. Besluiten kunnen zo nodig tegen
de wil van een burger tot stand worden gebracht en gehandhaafd.
Het nemen van besluiten is een wezenlijke bestuursactiviteit. Door het nemen van besluiten
kan het bestuur de maatschappij sturen en ordenen.
,153 Hoofdindeling bestuurshandelingen
De hoofdindeling van de bestuurshandelingen maakt een onderscheid tussen:
- Feitelijke bestuurshandelingen
- Rechtshandelingen
De rechtshandelingen worden weer verdeeld in privaatrechtelijke en publiekrechtelijke
rechtshandelingen.
Tot de feitelijke handelingen van het bestuur kunnen ook worden gerekend de beslissing ter
voorbereiding van feitelijk handelen (Bv. De beslissing om in het stadspark zes bomen te
planten), feitelijk handelen als zodanig (het planten van bomen) en informatieverstrekking
(voorlichting via internet over de nieuwe plant in het stadspark).
154 Rechtshandeling versus feitelijke handeling
Er zijn handelingen die zich bevinden in het schemergebied tussen rechtshandeling en
feitelijke handeling. Een voorbeeld betreft de toezegging. Zegt een bestuursorgaan aan een
burger (schriftelijk) toe dat een bepaald besluit zal worden genomen, dan kan men hier in
beginsel een zuiver feitelijk handelen in zien. Dit feitelijke handelen kan rechtsgevolgen in
het leven roepen via het vertrouwensbeginsel. Er is dan geen sprake van een
rechtshandeling, dat wil zeggen een handeling met een door het bestuursorgaan beoogd
rechtsgevolg. Legt men echter sterk de nadruk op de gerichte wilsuiting door het bestuur,
dan komt de figuur van de eenzijdige rechtshandeling toch in beeld.
Een toezegging kan ook de vorm aannemen van een meerzijdige rechtshandeling. Te denken
valt aan de bevoegdhedenovereenkomst. Dit is een overeenkomst waarin bestuur en burger
afspraken maken over de wijze waarop een bestuursbevoegdheid zal worden uitgeoefend.
Feitelijk bestuurshandelen is vaak vervlochten met een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Te denken valt aan diverse feitelijke voorbereidingshandelingen die aan het nemen van
besluiten voorafgaan (bv. Het doen van onderzoek in het kader van het
zorgvuldigheidsbeginsel, informatieverstrekking etc.) en aan handelingen die ertoe strekken
een besluit ‘uit te voeren’ (de plaatsing van een verkeersbord op basis van een daartoe
strekkend verkeersbesluit). Men spreekt hier over onzelfstandige of accessoire feitelijke
handelingen die zijn verweven met het publiekrechtelijk rechtshandelen.
Een aparte categorie vormen nog de voorbereidingsbeslissingen als bedoeld in artikel 6:3
Awb. Dit soort beslissingen kunnen kwalificeren als een besluit. Maar om redenen van
procesdoelmatigheid staat er – uitzonderingen daargelaten – geen afzonderlijk bezwaar of
beroep tegen open. Er volgt immers nog een ander (hoofd) besluit. Een voorbeeld biedt de
beslissing van een bestuursorgaan om een aanvraag om kunstsubsidie niet ter advisering aan
een wettelijk voorgeschreven deskundige voor te leggen op basis een uitzondering in de
subsidieverordening. Als de betrokken kunstenaar het hiermee niet eens is, kan hij deze
beslissing pas bij de bestuursrechter ter discussie stellen in het kader van het uiteindelijke
besluit waarbij wordt beslist over de subsidie.
, 155 Feitelijke bestuurshandelingen
De Algemene wet bestuursrecht is om verschillende redenen ook relevant voor het feitelijk
handelen van het bestuur. Zo verklaart de schakelbepaling van artikel 3:1 lid 2 Awb de
afdeling 3.2 tot en met 3.4 van toepassing op andere handelingen van bestuursorganen,
voor zover de aard van de handelingen zich daartegen niet verzet. De ‘voor zover’-clausule
maakt een gedifferentieerde toepassing van de betrokken Awb-bepalingen op de andere
handelingen mogelijk.
Andere voorbeelden die het belang van de Awb voor het feitelijk bestuurshandelen
onderstrepen treft men bijvoorbeeld aan in de sfeer van het handhavingstoezicht en het
klachtrecht. Zo moet een toezichthouder op grond van artikel 5:12 Awb een
legitimatiebewijs bij zich dragen en moet deze desgevraagd kunnen tonen. Het klachtrecht
ziet mede op feitelijke gedragingen van bestuursorganen en ondergeschikten.
Het feitelijk handelen wordt ook genormeerd door het ongeschreven recht. Te wijzen valt in
het bijzonder op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ook het bijzonder deel van
het bestuursrecht is van groot belang. Bijzondere bestuurswetten kunnen bovendien
voorzien in een uitdrukkelijke wettelijke grondslag voor (ingrijpende) feitelijke handelingen
van bestuursorganen. Daarnaast bevatten deze wetten regelmatig wettelijke taakopdrachten
die het feitelijk overheidshandelen – in ieder geval op hoofdlijnen – afbakenen.
Een standaardvoorbeeld van een wettelijke taakopdracht die regelmatig heeft geleid tot
rechtsstatelijke discussies betreft artikel 2 van de Politiewet 1993. Dit artikel bepaalt dat de
politie tot taak heeft in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in overeenstemming
met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de
rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven. De taakopdracht is ruim en
tamelijk vaag geformuleerd, zodat gemakkelijk vragen kunnen rijzen over de bevoegdheid
van de politie om op basis van deze bepaling feitelijk op te treden. Dit geldt een temeer als
fundamentele rechten van burgers door het handelen van de politie kunnen worden
geraakt.
156 Privaatrechtelijke bestuurshandelingen
De overheid kan ook deelnemen aan het privaatrechtelijke verkeer. Zij beschikt hiertoe over
rechtspersoonlijkheid. Of meer precies: ‘de overheid manifesteert zich mede in de gedaante
van diverse rechtspersonen die vermogensrechtelijke handelingen kunnen verrichten (bv. De
verkoop en overdracht van grond). De rechtspersoonlijkheid is niet alleen van belang voor
het louter kunnen verrichten van privaatrechtelijke (rechts)handelingen, maar ook voor de
vermogensrechtelijke toerekening. Zo is het voor burgers bijvoorbeeld van groot belang om
een gemeente aansprakelijk te kunnen stellen, indien door werkzaamheden van de
buitendienst op een onrechtmatige wijze schade wordt veroorzaakt. Bijvoorbeeld een
snoeiende tak die op een auto valt.
Er zijn ook nog andere vormen van privaatrechtelijk overheidshandelen. Bijvoorbeeld de
rechtspersoonrechtelijke handelingen en de overige (buitencontractuele)
verbintenisrechtelijke handelingen.
