Samenvatting leereenheid 7
Hoofdstuk 7 Normering in het bestuursrecht en algemeen besluitvormingsrecht
§ 7.1. Normering in het bestuursrecht
231 Inleiding
De Algemene wet bestuursrecht machtigt het bestuursorgaan tot handelen. Zij is
bevoegdheidsverschaffend. Daarnaast normeert de wet als geschreven bron van recht de
handelingen van het bestuur. Te denken valt aan diverse regels over het nemen van
besluiten, maar ook aan regels over het verrichten van bepaalde feitelijke handelingen.
232 Rechter, bronnen van bestuursrecht, normering en rechtsvorming
De wetgever neemt in het bestuursrecht een centrale, actief sturende positie in. Hij brengt
de wettelijke kaders voor het bestuurshandelen tot stand. Het bestuur is in kwantitatieve zin
echter de grootste rechtsvormer. Op basis van de wet brengt het bestuur talrijke regels en
beschikkingen tot stand. De rechter is natuurlijk ook gebonden aan de kaders die de
bestuurswetgeving stelt. Hierdoor bestaat minder ruimte voor vrije rechtsvinding en
rechtsvorming door de rechter dan in het burgerlijk recht.
§ 7.2. Regels en rechtsbeginselen
233 Rechtsbeginselen en rechtsvorming
In het recht wordt een onderscheid gemaakt tussen rechtsbeginselen en regels.
Rechtsbeginselen zijn richtinggevende uitgangspunten voor de normering van het
bestuurshandelen en voor de rechtsvorming door de rechter. Zij bieden een kader aan de
hand waarvan de rechtmatigheid van het bestuurshandelen wordt afgemeten.
Rechtsvorming vindt primair plaats door daartoe bevoegde organen. In het bestuursrecht
gaat het vooral om de (Europese) wetgever, de talrijke bestuursorganen en, in mindere
mate, de bestuursrechter. Deze organen bepalen ieder vanuit hun specifieke
staatsrechtelijke positie de richting waarin oplossingen voor rechtsproblemen moeten
worden gezocht. Iedere rechtsvormer beschikt hiertoe over bevoegdheden tot
rechtsvorming.
Rechtsbeginselen liggen ten grondslag aan het positieve recht. Het zijn de bakens waarop de
tot rechtsvorming bevoegde organen zich moeten oriënteren. Rechtsbeginselen zijn
richtinggevend. Dat een bepaald beginsel in concreto moet wijken voor andere beginselen,
hoeft daarom aan de normatieve waarde van dit beginsel niet af te doen. Hierin verschillen
rechtsbeginselen duidelijk van rechtsregels. Een rechtsregel die een conditioneel (‘als..dan’)
karakter heeft, moet worden nageleefd.
Bij rechtsbeginselen wordt bij botsing de voorrang vaak in het concrete geval vastgesteld op
basis van een belangenafweging.
, 234 Goed bestuur; een grondrecht op behoorlijk bestuur
Het is inmiddels gebruikelijk om de verschillende rechtsstatelijke uitgangspunten,
fundamentele rechtsbeginselen en grondrechten te presenteren als een samenhangend
kader voor de normering van het bestuurshandelen. Men spreekt over de beginselen van
goed bestuur. Deze ‘goedbestuurbeginselen’ zijn wel ingedeeld in zes groepen:
- Behoorlijk bestuur
- Transparant bestuur
- Participatief bestuur
- Verantwoordend bestuur
- Effectief bestuur
- Mensenrechten en bestuur
In hun onderlinge samenhang vormen zij een hect rechtsstatelijk kader voor de normering
van het handelen van het bestuur.
Het HvJ EU en het EHRM hebben ook beginselen van goed bestuur erkend. Genoemd kan
worden artikel 41 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, dat een ‘recht’ op
‘behoorlijk bestuur’ erkent.
§ 7.3. De rechtsbetrekking tussen bestuur en burgers
235 Géén wederkerigheid; géén ongeschreven afdwingbare burgerplichten
De bestuursrechtelijke rechtsbetrekking (of rechtsverhouding) wil zeggen de door het recht
beheerste relatie tussen het bestuur en burger(s).
Het wederkerigheidsdenken van deze betrekking is van invloed op de normering van het
bestuurshandelen. Vooral de gedachte dat burgers (bv. via specifieke en algemene
informatielasten) medeverantwoordelijkheid dragen voor de juistheid van besluiten lijkt
sinds de komst van de Awb fors terrein hebben gewonnen.
De Awb kent inderdaad lasten die op de burger rusten. Gewezen kan worden op artikel 4:2
lid 2 Awb. Dit betreft een informatielast voor de burger. De burger draagt op grond van dit
artikel medeverantwoordelijkheid voor een zorgvuldig besluitvormingsproces. Het betreft
hier een wettelijke informatielast. Van een afdwingbare rechtsplicht is geen sprake. De
aanvrager kan immers besluiten gegevens niet te verstrekken. In dat geval moet hij de
mogelijke negatieve gevolgen dan voor zijn rekening nemen.
Hier treedt een belangrijk verschil tussen een afdwingbare rechtsplicht en een burgerlast op
de voorgrond. Ongeschreven afdwingbare plichten van de overheid jegens burgers zijn
vanuit rechtsstatelijk oogpunt zeer bedenkelijk. Met betrekking tot ‘lasten’ ligt dit
genuanceerder. Aan een ‘last’ hoeft een burger immers geen gevolg te geven.
Hoofdstuk 7 Normering in het bestuursrecht en algemeen besluitvormingsrecht
§ 7.1. Normering in het bestuursrecht
231 Inleiding
De Algemene wet bestuursrecht machtigt het bestuursorgaan tot handelen. Zij is
bevoegdheidsverschaffend. Daarnaast normeert de wet als geschreven bron van recht de
handelingen van het bestuur. Te denken valt aan diverse regels over het nemen van
besluiten, maar ook aan regels over het verrichten van bepaalde feitelijke handelingen.
232 Rechter, bronnen van bestuursrecht, normering en rechtsvorming
De wetgever neemt in het bestuursrecht een centrale, actief sturende positie in. Hij brengt
de wettelijke kaders voor het bestuurshandelen tot stand. Het bestuur is in kwantitatieve zin
echter de grootste rechtsvormer. Op basis van de wet brengt het bestuur talrijke regels en
beschikkingen tot stand. De rechter is natuurlijk ook gebonden aan de kaders die de
bestuurswetgeving stelt. Hierdoor bestaat minder ruimte voor vrije rechtsvinding en
rechtsvorming door de rechter dan in het burgerlijk recht.
§ 7.2. Regels en rechtsbeginselen
233 Rechtsbeginselen en rechtsvorming
In het recht wordt een onderscheid gemaakt tussen rechtsbeginselen en regels.
Rechtsbeginselen zijn richtinggevende uitgangspunten voor de normering van het
bestuurshandelen en voor de rechtsvorming door de rechter. Zij bieden een kader aan de
hand waarvan de rechtmatigheid van het bestuurshandelen wordt afgemeten.
Rechtsvorming vindt primair plaats door daartoe bevoegde organen. In het bestuursrecht
gaat het vooral om de (Europese) wetgever, de talrijke bestuursorganen en, in mindere
mate, de bestuursrechter. Deze organen bepalen ieder vanuit hun specifieke
staatsrechtelijke positie de richting waarin oplossingen voor rechtsproblemen moeten
worden gezocht. Iedere rechtsvormer beschikt hiertoe over bevoegdheden tot
rechtsvorming.
Rechtsbeginselen liggen ten grondslag aan het positieve recht. Het zijn de bakens waarop de
tot rechtsvorming bevoegde organen zich moeten oriënteren. Rechtsbeginselen zijn
richtinggevend. Dat een bepaald beginsel in concreto moet wijken voor andere beginselen,
hoeft daarom aan de normatieve waarde van dit beginsel niet af te doen. Hierin verschillen
rechtsbeginselen duidelijk van rechtsregels. Een rechtsregel die een conditioneel (‘als..dan’)
karakter heeft, moet worden nageleefd.
Bij rechtsbeginselen wordt bij botsing de voorrang vaak in het concrete geval vastgesteld op
basis van een belangenafweging.
, 234 Goed bestuur; een grondrecht op behoorlijk bestuur
Het is inmiddels gebruikelijk om de verschillende rechtsstatelijke uitgangspunten,
fundamentele rechtsbeginselen en grondrechten te presenteren als een samenhangend
kader voor de normering van het bestuurshandelen. Men spreekt over de beginselen van
goed bestuur. Deze ‘goedbestuurbeginselen’ zijn wel ingedeeld in zes groepen:
- Behoorlijk bestuur
- Transparant bestuur
- Participatief bestuur
- Verantwoordend bestuur
- Effectief bestuur
- Mensenrechten en bestuur
In hun onderlinge samenhang vormen zij een hect rechtsstatelijk kader voor de normering
van het handelen van het bestuur.
Het HvJ EU en het EHRM hebben ook beginselen van goed bestuur erkend. Genoemd kan
worden artikel 41 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, dat een ‘recht’ op
‘behoorlijk bestuur’ erkent.
§ 7.3. De rechtsbetrekking tussen bestuur en burgers
235 Géén wederkerigheid; géén ongeschreven afdwingbare burgerplichten
De bestuursrechtelijke rechtsbetrekking (of rechtsverhouding) wil zeggen de door het recht
beheerste relatie tussen het bestuur en burger(s).
Het wederkerigheidsdenken van deze betrekking is van invloed op de normering van het
bestuurshandelen. Vooral de gedachte dat burgers (bv. via specifieke en algemene
informatielasten) medeverantwoordelijkheid dragen voor de juistheid van besluiten lijkt
sinds de komst van de Awb fors terrein hebben gewonnen.
De Awb kent inderdaad lasten die op de burger rusten. Gewezen kan worden op artikel 4:2
lid 2 Awb. Dit betreft een informatielast voor de burger. De burger draagt op grond van dit
artikel medeverantwoordelijkheid voor een zorgvuldig besluitvormingsproces. Het betreft
hier een wettelijke informatielast. Van een afdwingbare rechtsplicht is geen sprake. De
aanvrager kan immers besluiten gegevens niet te verstrekken. In dat geval moet hij de
mogelijke negatieve gevolgen dan voor zijn rekening nemen.
Hier treedt een belangrijk verschil tussen een afdwingbare rechtsplicht en een burgerlast op
de voorgrond. Ongeschreven afdwingbare plichten van de overheid jegens burgers zijn
vanuit rechtsstatelijk oogpunt zeer bedenkelijk. Met betrekking tot ‘lasten’ ligt dit
genuanceerder. Aan een ‘last’ hoeft een burger immers geen gevolg te geven.
