Hoofdstuk 1
Het bestuursorgaanbegrip
Inleiding
Welke personen of colleges zijn bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 Awb? Om deze vraag te
kunnen beantwoorden, moet de definitie van het eerste lid van art. 1:1 zorgvuldig worden
gelezen. Er is in dit artikel sprake van twee bestuursorganen: a-organen en b-organen. Uit de
formulering (‘een ander persoon of college’) van lid 1 sub b kan de conclusie worden
getrokken dat er sprake is van een b-orgaan als vaststaat dat er geen sprake is van een a-
orgaan. Er zal dus eerst moeten worden bepaald of een persoon of college ‘orgaan’ is van
een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld.
Het onderscheid tussen a- en b-organen wordt gemaakt om recht te kunnen doen aan de
diversiteit en complexiteit van het openbaar bestuur en om te voorkomen dat personen of
colleges ten onrechte niet als bestuursorgaan worden aangemerkt, of andersom
Vb.: van een a-orgaan: organen die altijd en ongeacht wat ze doen tot het openbaar bestuur
worden gerekend. Vb. minister van de staat, de burgemeester of de Commissaris van de
Koning van de gemeente of provincie.
B- organen: personen of colleges die geen onderdeel zijn van een publiekrechtelijke
organisatie, maar wel enkele specifieke publiekrechtelijk bevoegdheden hebben. Voor zover
ze die bevoegdheden uitoefenen worden deze personen of colleges eveneens tot de
overheid gerekend.
2. A-bestuursorganen
De definitie van een a-orgaan is nogal statisch: staat eenmaal vast dat een persoon of college
‘orgaan’ is van een ‘rechtspersoon krachtens publiekrecht’, dan is deze persoon of dit college
altijd bestuursorgaan.
Twee vragen staan centraal:
1) is er een rechtspersoon krachtens publiekrecht ingesteld, en zo ja
2) is de persoon of het college waarvan de status moet worden bepaald, orgaan van die
rechtspersoon?
Voor de beantwoording is nodig dat er inzicht is in wat een rechtspersoon is, wanneer een
rechtspersoon ‘krachtens publiekrecht’ is ingesteld en wanneer een persoon of college
‘orgaan’ van de rechtspersoon is.
2.1 Rechtspersoon
,‘Rechtspersoon’ is een privaatrechtelijk begrip dat vaak dient ter onderscheiding van
‘natuurlijke personen’ bij rechtspersonen gaat het om groepen of collectiviteiten en deze
rechtspersonen beschikken over een eigen vermogen. Daarnaast zijn rechtspersonen als
rechtssubject drager van rechten en plichten. Deze rechten en plichten zijn voornamelijk
vermogensrechtelijk van aard. Zie art. 2:5 BW. Rechtspersonen kunnen op dezelfde wijze als
natuurlijke personen deelnemen aan het maatschappelijk en economisch verkeer.
Tevens bepaald art. 1:1 lid 4 Awb, dat de vermogensrechtelijke gevolgen van de handelingen
van bestuursorganen worden toegerekend aan de rechtspersoon waartoe zij behoren en
waarvan ze deel uitmaken.
2.2 ‘krachtens publiekrecht ingesteld’
Er zijn twee soorten rechtspersonen:
Rechtspersonen krachtens publiekrecht;
Rechtspersonen krachtens privaatrecht.
Het verschil ligt hem in de wijze waarop ze in het leven worden geroepen.
Rechtspersonen krachtens publiekrecht ontlenen hun status aan het feit dat de
toepasselijke instellings- of organisatiewet expliciet zegt dat een entiteit
rechtspersoon is of rechtspersoonlijkheid bezit. Zij wordt dus niet ‘opgericht’.
Rechtspersonen krachten privaatrecht ontlenen hun status aan het verrichten van de
specifieke oprichtingshandelingen die in het BW in de in art. 2:3 BW genoemde
rechtspersonen zijn voorzien.
Art. 2:3 BW heeft een gesloten systeem van ‘privaatrechtelijke’ rechtspersonen. Een
rechtspersoon krachtens publiekrecht, kan nooit een rechtspersoon krachtens privaatrecht
zijn, of omgekeerd.
Volgens art. 2:1 BW bezitten de Staat, de provincies, de gemeenten en de waterschappen
‘rechtspersoonlijkheid’. Voor andere rechtspersonen krachtens publiekrecht is er een
instellingswet nodig, blijkens lid 2 van art. 2:1 BW.
2.3 ‘Orgaan’ van een rechtspersoon
Rechtspersonen bestaan slechts op papier. Ze zijn niet meer dan een juridische constructie
en fungeren vooral als ‘vermogensrechtelijk aanspreekpunt’. Het contact van een
rechtspersoon verloopt daarom altijd via vertegenwoordigers (organen van een
rechtspersoon). Hierbij maakt het niet uit of het gaat om privaatrechtelijke handelingen of
publiekrechtelijke handelingen. Maar wat zijn de kenmerken van een orgaan, en hoe kan
worden bepaald of iemand een als orgaan van een rechtspersoon moet worden
aangemerkt?
Het orgaanbegrip is cruciaal voor het herkennen van a-organen. Het orgaanbegrip is echter
niet gedefinieerd in art. 1:1 Awb. Voor een definitie van het begrip zak gekeken moeten
, worden naar boek 2 BW, waar ook de grondslag van rechtspersonen krachtens publiekrecht
is geregeld. Daaruit volgt dat het er om gaat of een persoon of college een ‘voldoende
zelfstandige positie’ inneemt binnen de rechtspersoon. Het antwoord vindt men in de
bijbehorende statuten en reglementen van de rechtspersoon. Bij rechtspersonen krachtens
publiekrecht gaat dat om de organisatiewet of de instellingswet. De positie kan soms
worden afgeleid uit de specifieke formulering van de wet, soms uit het feit dat een persoon
of college met een specifieke taak is belast.
Organisatiewetten
De rechtspersonen die worden genoemd in art. 2:1 lid 1 BW maken van oudsher deel uit van
de Nederlandse rechtsorde. De organisatiestructuur van deze rechtspersonen zijn in wetten
neergelegd. Denk aan: de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet, waarin
gedetailleerd en uitputtend is aangegeven welke personen en colleges kunnen worden
gezien als hun orgaan.
Titel II van de Gemeentewet is in zijn geheel gewijd aan de inrichting en samenstelling van
het gemeentebestuur. De personen of colleges die worden genoemd in het eerste artikel,
artikel 6, van titel II van de Gemeentewet, kunnen worden gezien als orgaan van de
gemeente. Dit kan men zien aan de specifieke formulering van het artikel: ‘in elke gemeente
is’. Alle personen, commissies of colleges die in titel II als onderdeel van de gemeente
gepresenteerd worden of op deze grond in het leven worden geroepen, kunnen als orgaan
van de gemeente worden aangemerkt.
Omdat de Gemeentewet de bestuurlijke organisatie uitputtend regelt, ligt het niet voor de
hand commissies als orgaan van de gemeente aan te merken die niet op grond van Titel II of
door een andere wettelijke grondslag in het leven zijn geroepen.
Voor provincies en waterschappen is de bestuurlijke organisatie in hoge mate
overeenkomstig aan die van de gemeenten. In het geval van de Staat is echter geen aparte
wet waarin haar organisatie min of meer uitputtend wordt beschreven. De Grondwet bevat
de fundamenten van de Nederlandsche rechtsstaat, maar geeft geen uitputtende
beschrijving van de organen van de Staat.
De Grondwet biedt slechts ten dele uitsluitsel, waardoor soms de toepasselijke wet moet
worden geraadpleegd. De belastinginspecteur is een voorbeeld van een orgaan van de Staat.
Op grond van art. 11 Awr is hij belast met het vaststellen van belastingaanslagen. Daarnaast
is hij- gelet op art. 2 Awr – ‘bij ministeriele regeling’ als belastinginspecteur aangewezen. De
zelfstandige positie van de belastinginspecteur blijkt uit art. 11 Awr. Lange tijd werd
twijfelachtig gedaan over de positie van de gerechtsdeurwaarder. Aan deze twijfel is een
eind gekomen met de Gerechtsdeurwaarderswet. Uit het samenstel van art. 4, 7 en art. 2,
waarin de gerechtsdeurwaarder belast wordt met diverse taken, heeft hij een voldoende
zelfstandige positie en is aan te merken als orgaan van de Staat.
Instellingswet
Het bestuursorgaanbegrip
Inleiding
Welke personen of colleges zijn bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 Awb? Om deze vraag te
kunnen beantwoorden, moet de definitie van het eerste lid van art. 1:1 zorgvuldig worden
gelezen. Er is in dit artikel sprake van twee bestuursorganen: a-organen en b-organen. Uit de
formulering (‘een ander persoon of college’) van lid 1 sub b kan de conclusie worden
getrokken dat er sprake is van een b-orgaan als vaststaat dat er geen sprake is van een a-
orgaan. Er zal dus eerst moeten worden bepaald of een persoon of college ‘orgaan’ is van
een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld.
Het onderscheid tussen a- en b-organen wordt gemaakt om recht te kunnen doen aan de
diversiteit en complexiteit van het openbaar bestuur en om te voorkomen dat personen of
colleges ten onrechte niet als bestuursorgaan worden aangemerkt, of andersom
Vb.: van een a-orgaan: organen die altijd en ongeacht wat ze doen tot het openbaar bestuur
worden gerekend. Vb. minister van de staat, de burgemeester of de Commissaris van de
Koning van de gemeente of provincie.
B- organen: personen of colleges die geen onderdeel zijn van een publiekrechtelijke
organisatie, maar wel enkele specifieke publiekrechtelijk bevoegdheden hebben. Voor zover
ze die bevoegdheden uitoefenen worden deze personen of colleges eveneens tot de
overheid gerekend.
2. A-bestuursorganen
De definitie van een a-orgaan is nogal statisch: staat eenmaal vast dat een persoon of college
‘orgaan’ is van een ‘rechtspersoon krachtens publiekrecht’, dan is deze persoon of dit college
altijd bestuursorgaan.
Twee vragen staan centraal:
1) is er een rechtspersoon krachtens publiekrecht ingesteld, en zo ja
2) is de persoon of het college waarvan de status moet worden bepaald, orgaan van die
rechtspersoon?
Voor de beantwoording is nodig dat er inzicht is in wat een rechtspersoon is, wanneer een
rechtspersoon ‘krachtens publiekrecht’ is ingesteld en wanneer een persoon of college
‘orgaan’ van de rechtspersoon is.
2.1 Rechtspersoon
,‘Rechtspersoon’ is een privaatrechtelijk begrip dat vaak dient ter onderscheiding van
‘natuurlijke personen’ bij rechtspersonen gaat het om groepen of collectiviteiten en deze
rechtspersonen beschikken over een eigen vermogen. Daarnaast zijn rechtspersonen als
rechtssubject drager van rechten en plichten. Deze rechten en plichten zijn voornamelijk
vermogensrechtelijk van aard. Zie art. 2:5 BW. Rechtspersonen kunnen op dezelfde wijze als
natuurlijke personen deelnemen aan het maatschappelijk en economisch verkeer.
Tevens bepaald art. 1:1 lid 4 Awb, dat de vermogensrechtelijke gevolgen van de handelingen
van bestuursorganen worden toegerekend aan de rechtspersoon waartoe zij behoren en
waarvan ze deel uitmaken.
2.2 ‘krachtens publiekrecht ingesteld’
Er zijn twee soorten rechtspersonen:
Rechtspersonen krachtens publiekrecht;
Rechtspersonen krachtens privaatrecht.
Het verschil ligt hem in de wijze waarop ze in het leven worden geroepen.
Rechtspersonen krachtens publiekrecht ontlenen hun status aan het feit dat de
toepasselijke instellings- of organisatiewet expliciet zegt dat een entiteit
rechtspersoon is of rechtspersoonlijkheid bezit. Zij wordt dus niet ‘opgericht’.
Rechtspersonen krachten privaatrecht ontlenen hun status aan het verrichten van de
specifieke oprichtingshandelingen die in het BW in de in art. 2:3 BW genoemde
rechtspersonen zijn voorzien.
Art. 2:3 BW heeft een gesloten systeem van ‘privaatrechtelijke’ rechtspersonen. Een
rechtspersoon krachtens publiekrecht, kan nooit een rechtspersoon krachtens privaatrecht
zijn, of omgekeerd.
Volgens art. 2:1 BW bezitten de Staat, de provincies, de gemeenten en de waterschappen
‘rechtspersoonlijkheid’. Voor andere rechtspersonen krachtens publiekrecht is er een
instellingswet nodig, blijkens lid 2 van art. 2:1 BW.
2.3 ‘Orgaan’ van een rechtspersoon
Rechtspersonen bestaan slechts op papier. Ze zijn niet meer dan een juridische constructie
en fungeren vooral als ‘vermogensrechtelijk aanspreekpunt’. Het contact van een
rechtspersoon verloopt daarom altijd via vertegenwoordigers (organen van een
rechtspersoon). Hierbij maakt het niet uit of het gaat om privaatrechtelijke handelingen of
publiekrechtelijke handelingen. Maar wat zijn de kenmerken van een orgaan, en hoe kan
worden bepaald of iemand een als orgaan van een rechtspersoon moet worden
aangemerkt?
Het orgaanbegrip is cruciaal voor het herkennen van a-organen. Het orgaanbegrip is echter
niet gedefinieerd in art. 1:1 Awb. Voor een definitie van het begrip zak gekeken moeten
, worden naar boek 2 BW, waar ook de grondslag van rechtspersonen krachtens publiekrecht
is geregeld. Daaruit volgt dat het er om gaat of een persoon of college een ‘voldoende
zelfstandige positie’ inneemt binnen de rechtspersoon. Het antwoord vindt men in de
bijbehorende statuten en reglementen van de rechtspersoon. Bij rechtspersonen krachtens
publiekrecht gaat dat om de organisatiewet of de instellingswet. De positie kan soms
worden afgeleid uit de specifieke formulering van de wet, soms uit het feit dat een persoon
of college met een specifieke taak is belast.
Organisatiewetten
De rechtspersonen die worden genoemd in art. 2:1 lid 1 BW maken van oudsher deel uit van
de Nederlandse rechtsorde. De organisatiestructuur van deze rechtspersonen zijn in wetten
neergelegd. Denk aan: de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet, waarin
gedetailleerd en uitputtend is aangegeven welke personen en colleges kunnen worden
gezien als hun orgaan.
Titel II van de Gemeentewet is in zijn geheel gewijd aan de inrichting en samenstelling van
het gemeentebestuur. De personen of colleges die worden genoemd in het eerste artikel,
artikel 6, van titel II van de Gemeentewet, kunnen worden gezien als orgaan van de
gemeente. Dit kan men zien aan de specifieke formulering van het artikel: ‘in elke gemeente
is’. Alle personen, commissies of colleges die in titel II als onderdeel van de gemeente
gepresenteerd worden of op deze grond in het leven worden geroepen, kunnen als orgaan
van de gemeente worden aangemerkt.
Omdat de Gemeentewet de bestuurlijke organisatie uitputtend regelt, ligt het niet voor de
hand commissies als orgaan van de gemeente aan te merken die niet op grond van Titel II of
door een andere wettelijke grondslag in het leven zijn geroepen.
Voor provincies en waterschappen is de bestuurlijke organisatie in hoge mate
overeenkomstig aan die van de gemeenten. In het geval van de Staat is echter geen aparte
wet waarin haar organisatie min of meer uitputtend wordt beschreven. De Grondwet bevat
de fundamenten van de Nederlandsche rechtsstaat, maar geeft geen uitputtende
beschrijving van de organen van de Staat.
De Grondwet biedt slechts ten dele uitsluitsel, waardoor soms de toepasselijke wet moet
worden geraadpleegd. De belastinginspecteur is een voorbeeld van een orgaan van de Staat.
Op grond van art. 11 Awr is hij belast met het vaststellen van belastingaanslagen. Daarnaast
is hij- gelet op art. 2 Awr – ‘bij ministeriele regeling’ als belastinginspecteur aangewezen. De
zelfstandige positie van de belastinginspecteur blijkt uit art. 11 Awr. Lange tijd werd
twijfelachtig gedaan over de positie van de gerechtsdeurwaarder. Aan deze twijfel is een
eind gekomen met de Gerechtsdeurwaarderswet. Uit het samenstel van art. 4, 7 en art. 2,
waarin de gerechtsdeurwaarder belast wordt met diverse taken, heeft hij een voldoende
zelfstandige positie en is aan te merken als orgaan van de Staat.
Instellingswet
