Samenvatting
Lokaal bestuur
Linze Schaap
Druk 7
,Inhoudsopgave
Samenvatting......................................................................................................................................... 0
Hoofdstuk 1 Inleiding............................................................................................................................. 3
1.1 Begripsafbakening: wat is lokaal bestuur?...................................................................................3
1.2 Lokaal bestuur: Zelfbestuur en medebestuur...............................................................................3
1.3 Lokaal bestuur in de praktijk......................................................................................................... 3
Hoofdstuk 2: Binnenlands en lokaal bestuur: de leer en de essentie.....................................................4
2.1 Inleiding........................................................................................................................................ 4
2.2 Johan Rudolph Thorbecke........................................................................................................... 4
2.3 De soevereiniteit van de staat...................................................................................................... 4
2.4 Autonomie en medebewind.......................................................................................................... 5
2.5 Uniformiteit of differentiatie........................................................................................................... 6
2.6 Algemeen of functioneel bestuur.................................................................................................. 6
2.7 Europese Unie en binnenlands bestuur.......................................................................................6
2.8 De geschiedenis van het gemeentelijke takenpakket...................................................................6
Hoofdstuk 3: Burgers en de lokale democratie......................................................................................8
3.1 Inleiding: veelvuldige lokale democratie.......................................................................................8
3.2 Lokale en landelijke interesse...................................................................................................... 8
3.3 Gemeenteraadsverkiezingen........................................................................................................ 8
3.4 Lokale politieke partijen................................................................................................................ 8
3.5 Hij die wordt gekozen................................................................................................................... 9
3.6 Het ‘kloof-denken’ en politieke vernieuwing..................................................................................9
3.7 Het lokale referendum.................................................................................................................. 9
3.8 Nieuwe vormen van burgerparticipatie.......................................................................................10
3.9 Discussie: directe of indirecte democratie?................................................................................10
Hoofdstuk 4: Raad, college en wethouders.......................................................................................... 11
4.1 De verhouding tussen raad en college.......................................................................................11
4.2 Verhouding raad-college in de praktijk.......................................................................................12
4.3 Collegevorming, vroeger en nu.................................................................................................. 12
4.4 College, Collegiaal bestuur, en wethouders...............................................................................13
Hoofdstuk 5: De burgemeester............................................................................................................ 14
5.1 De burgemeester in het lokale bestuur.......................................................................................14
5.2 De invulling van het ambt........................................................................................................... 14
5.3 Achtergrond van burgemeesters................................................................................................14
5.4 De benoemingsprocedure.......................................................................................................... 14
5.5 Naar een gekozen burgemeester?............................................................................................. 15
Hoofdstuk 6: (Inter)gemeentelijk beleidsproces...................................................................................16
6.1 Horizontale afhankelijkheden: gemeentelijk of intergemeentelijk bestuur?................................16
6.2 Verticale afhankelijkheden tussen Rijk en gemeenten...............................................................16
6.3 Beleidsontwikkeling binnen de gemeente..................................................................................16
6.4 Uitvoering van beleid.................................................................................................................. 17
6.5 Prestaties en producten............................................................................................................. 17
1
, 6.6 Kwaliteit van dienstverlening...................................................................................................... 18
6.7 Integriteit..................................................................................................................................... 18
Hoofdstuk 7: De ambtelijke en financiële organisatie...........................................................................19
7.1 De omvang van de ambtelijke organisatie..................................................................................19
7.2 De organisatie van de ambtelijke organisatie.............................................................................19
7.3 Gemeentelijke uitgaven en inkomsten........................................................................................ 21
7.4 De geschiedenis van de financiële verhouding..........................................................................22
7.5 Het waarom van een landelijke herverdeling..............................................................................23
7.6 De algemene uitkering............................................................................................................... 23
7.7 Specifieke uitkeringen................................................................................................................ 23
7.8 Eigen inkomsten......................................................................................................................... 24
Hoofdstuk 8: Besturen in grote en kleine gemeenten..........................................................................25
8.1 Verschillen in uitgaven en lastendruk.........................................................................................25
8.2 De schaalproblemen van kleine en grote gemeenten................................................................25
8.3 Samenwerking als oplossing: de Wgr?......................................................................................26
8.4 Samenwerking: vormgeving....................................................................................................... 26
Hoofdstuk 9: Decentralisatie en centralisatie.......................................................................................28
9.1 Een smalle en een brede optiek.................................................................................................28
9.2 De voorkeur voor decentralisatie................................................................................................ 28
9.3 Resultaten en effecten................................................................................................................ 29
9.4 Weerstanden tegen decentralisatie............................................................................................29
9.5 Binnengemeentelijke decentralisatie..........................................................................................29
Hoofdstuk 10: Reorganisatie: naar grotere en kleinere schalen..........................................................30
10.1 Schuiven met schalen.............................................................................................................. 30
10.2 Gemeentelijke herindeling........................................................................................................ 30
10.3 Bestuurlijke reorganisatie......................................................................................................... 30
10.4 Het einde van de heilige drie-eenheid......................................................................................31
2
,Hoofdstuk 1 Inleiding
1.1 Begripsafbakening: wat is lokaal bestuur?
De woorden gemeente, gemeentebestuur en lokaal bestuur kunnen als synoniemen worden gezien.
Een gemeente(bestuur) heeft zes kenmerken:
1. De gemeente heeft de jurisdictie over een specifiek gebied
2. De gemeente is in het gebied ondergeschikt aan een hogere autoriteit
3. Het bestuur van de gemeente is democratisch gelegitimeerd door middel van verkiezingen
4. De gemeente heeft het recht om van haar burgers belasting te heffen
5. De gemeente heeft een open huishouden
6. De gemeente is de fysiek meest nabije en en territoriaal kleinste overheidslaag
Van alle vormen van bestuur in Nederland voldoet alleen het gemeentelijk bestuur aan deze zes
kenmerken. De provincie voldoet alleen aan kenmerk 1 t/m 5. Het waterschap voldoet wel aan het
zesde kenmerk, maar niet aan het vijfde en derde.
1.2 Lokaal bestuur: Zelfbestuur en medebestuur
In de praktijk is de gemeente niet meer in alle gevallen de meest nabije overheid. Dit kan ook de
nationale overheid zijn. Dit botst met het wezenskenmerk van het de gemeente als bestuur wat het
dichtste bij de burger staat. Ondanks dat de gemeente de kleinste overheidslaag is, is veel door de
gemeente gevoerd beleid rijksbeleid. Het is dan ook niet duidelijk wat de taakverdeling is over de
bestuurslagen. Hierdoor wordt het bestuur niet transparanter. De rijksoverheid kiest ervoor om
gemeenten rijksbeleid uit te laten voeren om te voorkomen dat gemeenten verschillend beleid gaan
voeren. Dit kan mogelijk leiden tot onderlinge ongelijkheid tussen burgers van verschillende
gemeenten. Naast dat gemeenten veel rijksbeleid uitvoert werken ze ook veel samen met andere
gemeenten. Gemeentebestuur betekent dan ook zowel zelfbestuur als medebestuur.
Tegenwoordig is een gemeente ook steeds meer een publieke dienstverlener en minder een bestuur
van de gemeenschap. Ook al zijn gemeenten steeds meer publieke dienstverlener ter plaatse,
betekent dit niet dat gemeenten altijd doen wat de rijksoverheid van ze vraagt. Er zijn dan ook
geregeld spanningen tussen gemeenten en de rijksoverheid. Deze spanningen worden versterkt
tussen mogelijke tegenstellingen tussen het nationale belang en de lokale belangen.
1.3 Lokaal bestuur in de praktijk
In de praktijk zijn er veel verschillen tussen gemeenten. Gemeente kunnen verschillen op basis van
inwoners, de mate van stedelijkheid en hun politieke en bestuurlijke cultuur.
3
, Hoofdstuk 2: Binnenlands en lokaal bestuur: de leer en de essentie
2.1 Inleiding
Gemeenten zijn een onderdeel van een groter bestuurlijk geheel. Een van deze onderdelen is het
binnenlands bestuur. Dit zijn alle binnenlandse relaties van een gemeente. Het binnenlandse bestuur
kent een formele structuur. In de wet is vastgelegd welke bestuurslagen er zijn en dat alle gemeenten
dezelfde taken hebben. Ook de verhoudingen tussen deze bestuurslagen is vastgelegd in de wet.
Deze structuur is echter niet vaststaand. Maatschappelijke ontwikkelingen kunnen aanpassingen
vragen van de structuur van het binnenlands bestuur. Soms komen normatieve uitgangspunten die
aan de inrichting van het binnenlands bestuur ten grondslag liggen, door maatschappelijke
veranderingen tot uitdrukking. Soms veranderen de normatieve uitgangspunten gaandeweg zelf.
Er is geen volledige consensus over over normatieve uitgangspunten en de juiste vertaling daarvan in
de structuur van het binnenlands bestuur. Dit maakt dat er ook geen enige juiste leer is. Omdat er
geen enige juist leer is, is deze ook nergens vastgelegd. Ondanks dat de leer niet bestaat in het
binnenlands bestuur, zijn er wel enkele dominante standpunten. Er hebben in de loop der jaren
hebben diverse auteurs hun eigen interpretatie gegeven aan de leer:
- Johan Rudolph Thorbecke (grondlegger Nederlands binnenlands bestuur)
- Buys
- Oppenheim
- Van Poelje
- Brasz
2.2 Johan Rudolph Thorbecke
Gemeente en rijksoverheid hebben verschillende oorsprong. Gemeentebestuur is ouder dan nationaal
bestuur. Het huidige binnenlands bestuur vindt zijn basis in de grondwetswijziging van 1848 en in de
daarop gebaseerde provinciewet en de Gemeentewet. Een belangrijke rol bij de totstandkoming van
deze wetgeving was voor Johan Rudolph Thorbecke. Thorbecke zag de staat als een biologisch
organisme. Thorbecke dacht dan ook in termen van organische verhoudingen tussen de verschillende
bestuurslagen en niet in vaste bouwlagen. Ook moest elke bestuurslaag zijn eigen zelfstandigheid
hebben. De zelfstandigheid van elke bestuurslaag moest er aan bijdrage dat het leervermogen van
het geheel vergrootte. Gemeenten hadden voor Thorbecke een autonoom recht. Gemeenten werden
dan ook niet ingesteld door de Grondwet, maar gehandhaafd. De autonomie werd dan ook erkend en
niet verleend.
Om te voorkomen dat het bestaan van drie bestuurslagen met een eigen initiatiefrecht tot problemen
zou kunnen leiden ging volgens Thorbecke het hogere belang boven het lagere belang. Dat er een
hiërarchie van verantwoordelijkheid was betekend echter niet dat een hiërarchische bevelsrelatie was
tussen provincie en gemeenten. Toezicht in de visie van Thorbecke was dan ook slechts een
afwerende macht.
De leer van Thorbecke is nog steeds actueel omdat de uitgangspunten van de inrichting van het
binnenlands bestuur sindsdien niet meer wezenlijk ter discussie zijn gesteld. Ook heeft het door
Thorbecke gestelde kader tot nu toe alle maatschappelijke ontwikkelingen in het binnenlandse
bestuur opgevangen.
2.3 De soevereiniteit van de staat
Van alle bestuurslagen was alleen de staat soeverein aldus Thorbecke. Er was echter geen
hiërarchische bevelsrelatie nationaal en lokaal bestuur. Dit wordt later ook wel de gedecentraliseerde
eenheidsstaat genoemd. Latere auteurs hebben dit beeld niet meer losgelaten. Wel is er tot op de
dag van vandaag een discussie gaande over de mate van centralisatie en de mate van
decentralisatie.
Op basis van maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de industrialisatie, werd in 1887 het eerste
beginsel van medebewind in de Grondwet vastgelegd. Hierbij speelde de rechtsgeleerde J.T. Buys
een belangrijke rol. Hij beargumenteerde dat door de medebewindrelatie de nationale wetgever
afhankelijk kon worden gemaakt van de gemeentelijke uitvoerders. De keuze voor medebewind is dus
niet alleen een symbool van centralisatie, maar ook een bevestiging van het decentrale karakter van
het Nederlandse binnenlandse bestuur.
4
Lokaal bestuur
Linze Schaap
Druk 7
,Inhoudsopgave
Samenvatting......................................................................................................................................... 0
Hoofdstuk 1 Inleiding............................................................................................................................. 3
1.1 Begripsafbakening: wat is lokaal bestuur?...................................................................................3
1.2 Lokaal bestuur: Zelfbestuur en medebestuur...............................................................................3
1.3 Lokaal bestuur in de praktijk......................................................................................................... 3
Hoofdstuk 2: Binnenlands en lokaal bestuur: de leer en de essentie.....................................................4
2.1 Inleiding........................................................................................................................................ 4
2.2 Johan Rudolph Thorbecke........................................................................................................... 4
2.3 De soevereiniteit van de staat...................................................................................................... 4
2.4 Autonomie en medebewind.......................................................................................................... 5
2.5 Uniformiteit of differentiatie........................................................................................................... 6
2.6 Algemeen of functioneel bestuur.................................................................................................. 6
2.7 Europese Unie en binnenlands bestuur.......................................................................................6
2.8 De geschiedenis van het gemeentelijke takenpakket...................................................................6
Hoofdstuk 3: Burgers en de lokale democratie......................................................................................8
3.1 Inleiding: veelvuldige lokale democratie.......................................................................................8
3.2 Lokale en landelijke interesse...................................................................................................... 8
3.3 Gemeenteraadsverkiezingen........................................................................................................ 8
3.4 Lokale politieke partijen................................................................................................................ 8
3.5 Hij die wordt gekozen................................................................................................................... 9
3.6 Het ‘kloof-denken’ en politieke vernieuwing..................................................................................9
3.7 Het lokale referendum.................................................................................................................. 9
3.8 Nieuwe vormen van burgerparticipatie.......................................................................................10
3.9 Discussie: directe of indirecte democratie?................................................................................10
Hoofdstuk 4: Raad, college en wethouders.......................................................................................... 11
4.1 De verhouding tussen raad en college.......................................................................................11
4.2 Verhouding raad-college in de praktijk.......................................................................................12
4.3 Collegevorming, vroeger en nu.................................................................................................. 12
4.4 College, Collegiaal bestuur, en wethouders...............................................................................13
Hoofdstuk 5: De burgemeester............................................................................................................ 14
5.1 De burgemeester in het lokale bestuur.......................................................................................14
5.2 De invulling van het ambt........................................................................................................... 14
5.3 Achtergrond van burgemeesters................................................................................................14
5.4 De benoemingsprocedure.......................................................................................................... 14
5.5 Naar een gekozen burgemeester?............................................................................................. 15
Hoofdstuk 6: (Inter)gemeentelijk beleidsproces...................................................................................16
6.1 Horizontale afhankelijkheden: gemeentelijk of intergemeentelijk bestuur?................................16
6.2 Verticale afhankelijkheden tussen Rijk en gemeenten...............................................................16
6.3 Beleidsontwikkeling binnen de gemeente..................................................................................16
6.4 Uitvoering van beleid.................................................................................................................. 17
6.5 Prestaties en producten............................................................................................................. 17
1
, 6.6 Kwaliteit van dienstverlening...................................................................................................... 18
6.7 Integriteit..................................................................................................................................... 18
Hoofdstuk 7: De ambtelijke en financiële organisatie...........................................................................19
7.1 De omvang van de ambtelijke organisatie..................................................................................19
7.2 De organisatie van de ambtelijke organisatie.............................................................................19
7.3 Gemeentelijke uitgaven en inkomsten........................................................................................ 21
7.4 De geschiedenis van de financiële verhouding..........................................................................22
7.5 Het waarom van een landelijke herverdeling..............................................................................23
7.6 De algemene uitkering............................................................................................................... 23
7.7 Specifieke uitkeringen................................................................................................................ 23
7.8 Eigen inkomsten......................................................................................................................... 24
Hoofdstuk 8: Besturen in grote en kleine gemeenten..........................................................................25
8.1 Verschillen in uitgaven en lastendruk.........................................................................................25
8.2 De schaalproblemen van kleine en grote gemeenten................................................................25
8.3 Samenwerking als oplossing: de Wgr?......................................................................................26
8.4 Samenwerking: vormgeving....................................................................................................... 26
Hoofdstuk 9: Decentralisatie en centralisatie.......................................................................................28
9.1 Een smalle en een brede optiek.................................................................................................28
9.2 De voorkeur voor decentralisatie................................................................................................ 28
9.3 Resultaten en effecten................................................................................................................ 29
9.4 Weerstanden tegen decentralisatie............................................................................................29
9.5 Binnengemeentelijke decentralisatie..........................................................................................29
Hoofdstuk 10: Reorganisatie: naar grotere en kleinere schalen..........................................................30
10.1 Schuiven met schalen.............................................................................................................. 30
10.2 Gemeentelijke herindeling........................................................................................................ 30
10.3 Bestuurlijke reorganisatie......................................................................................................... 30
10.4 Het einde van de heilige drie-eenheid......................................................................................31
2
,Hoofdstuk 1 Inleiding
1.1 Begripsafbakening: wat is lokaal bestuur?
De woorden gemeente, gemeentebestuur en lokaal bestuur kunnen als synoniemen worden gezien.
Een gemeente(bestuur) heeft zes kenmerken:
1. De gemeente heeft de jurisdictie over een specifiek gebied
2. De gemeente is in het gebied ondergeschikt aan een hogere autoriteit
3. Het bestuur van de gemeente is democratisch gelegitimeerd door middel van verkiezingen
4. De gemeente heeft het recht om van haar burgers belasting te heffen
5. De gemeente heeft een open huishouden
6. De gemeente is de fysiek meest nabije en en territoriaal kleinste overheidslaag
Van alle vormen van bestuur in Nederland voldoet alleen het gemeentelijk bestuur aan deze zes
kenmerken. De provincie voldoet alleen aan kenmerk 1 t/m 5. Het waterschap voldoet wel aan het
zesde kenmerk, maar niet aan het vijfde en derde.
1.2 Lokaal bestuur: Zelfbestuur en medebestuur
In de praktijk is de gemeente niet meer in alle gevallen de meest nabije overheid. Dit kan ook de
nationale overheid zijn. Dit botst met het wezenskenmerk van het de gemeente als bestuur wat het
dichtste bij de burger staat. Ondanks dat de gemeente de kleinste overheidslaag is, is veel door de
gemeente gevoerd beleid rijksbeleid. Het is dan ook niet duidelijk wat de taakverdeling is over de
bestuurslagen. Hierdoor wordt het bestuur niet transparanter. De rijksoverheid kiest ervoor om
gemeenten rijksbeleid uit te laten voeren om te voorkomen dat gemeenten verschillend beleid gaan
voeren. Dit kan mogelijk leiden tot onderlinge ongelijkheid tussen burgers van verschillende
gemeenten. Naast dat gemeenten veel rijksbeleid uitvoert werken ze ook veel samen met andere
gemeenten. Gemeentebestuur betekent dan ook zowel zelfbestuur als medebestuur.
Tegenwoordig is een gemeente ook steeds meer een publieke dienstverlener en minder een bestuur
van de gemeenschap. Ook al zijn gemeenten steeds meer publieke dienstverlener ter plaatse,
betekent dit niet dat gemeenten altijd doen wat de rijksoverheid van ze vraagt. Er zijn dan ook
geregeld spanningen tussen gemeenten en de rijksoverheid. Deze spanningen worden versterkt
tussen mogelijke tegenstellingen tussen het nationale belang en de lokale belangen.
1.3 Lokaal bestuur in de praktijk
In de praktijk zijn er veel verschillen tussen gemeenten. Gemeente kunnen verschillen op basis van
inwoners, de mate van stedelijkheid en hun politieke en bestuurlijke cultuur.
3
, Hoofdstuk 2: Binnenlands en lokaal bestuur: de leer en de essentie
2.1 Inleiding
Gemeenten zijn een onderdeel van een groter bestuurlijk geheel. Een van deze onderdelen is het
binnenlands bestuur. Dit zijn alle binnenlandse relaties van een gemeente. Het binnenlandse bestuur
kent een formele structuur. In de wet is vastgelegd welke bestuurslagen er zijn en dat alle gemeenten
dezelfde taken hebben. Ook de verhoudingen tussen deze bestuurslagen is vastgelegd in de wet.
Deze structuur is echter niet vaststaand. Maatschappelijke ontwikkelingen kunnen aanpassingen
vragen van de structuur van het binnenlands bestuur. Soms komen normatieve uitgangspunten die
aan de inrichting van het binnenlands bestuur ten grondslag liggen, door maatschappelijke
veranderingen tot uitdrukking. Soms veranderen de normatieve uitgangspunten gaandeweg zelf.
Er is geen volledige consensus over over normatieve uitgangspunten en de juiste vertaling daarvan in
de structuur van het binnenlands bestuur. Dit maakt dat er ook geen enige juiste leer is. Omdat er
geen enige juist leer is, is deze ook nergens vastgelegd. Ondanks dat de leer niet bestaat in het
binnenlands bestuur, zijn er wel enkele dominante standpunten. Er hebben in de loop der jaren
hebben diverse auteurs hun eigen interpretatie gegeven aan de leer:
- Johan Rudolph Thorbecke (grondlegger Nederlands binnenlands bestuur)
- Buys
- Oppenheim
- Van Poelje
- Brasz
2.2 Johan Rudolph Thorbecke
Gemeente en rijksoverheid hebben verschillende oorsprong. Gemeentebestuur is ouder dan nationaal
bestuur. Het huidige binnenlands bestuur vindt zijn basis in de grondwetswijziging van 1848 en in de
daarop gebaseerde provinciewet en de Gemeentewet. Een belangrijke rol bij de totstandkoming van
deze wetgeving was voor Johan Rudolph Thorbecke. Thorbecke zag de staat als een biologisch
organisme. Thorbecke dacht dan ook in termen van organische verhoudingen tussen de verschillende
bestuurslagen en niet in vaste bouwlagen. Ook moest elke bestuurslaag zijn eigen zelfstandigheid
hebben. De zelfstandigheid van elke bestuurslaag moest er aan bijdrage dat het leervermogen van
het geheel vergrootte. Gemeenten hadden voor Thorbecke een autonoom recht. Gemeenten werden
dan ook niet ingesteld door de Grondwet, maar gehandhaafd. De autonomie werd dan ook erkend en
niet verleend.
Om te voorkomen dat het bestaan van drie bestuurslagen met een eigen initiatiefrecht tot problemen
zou kunnen leiden ging volgens Thorbecke het hogere belang boven het lagere belang. Dat er een
hiërarchie van verantwoordelijkheid was betekend echter niet dat een hiërarchische bevelsrelatie was
tussen provincie en gemeenten. Toezicht in de visie van Thorbecke was dan ook slechts een
afwerende macht.
De leer van Thorbecke is nog steeds actueel omdat de uitgangspunten van de inrichting van het
binnenlands bestuur sindsdien niet meer wezenlijk ter discussie zijn gesteld. Ook heeft het door
Thorbecke gestelde kader tot nu toe alle maatschappelijke ontwikkelingen in het binnenlandse
bestuur opgevangen.
2.3 De soevereiniteit van de staat
Van alle bestuurslagen was alleen de staat soeverein aldus Thorbecke. Er was echter geen
hiërarchische bevelsrelatie nationaal en lokaal bestuur. Dit wordt later ook wel de gedecentraliseerde
eenheidsstaat genoemd. Latere auteurs hebben dit beeld niet meer losgelaten. Wel is er tot op de
dag van vandaag een discussie gaande over de mate van centralisatie en de mate van
decentralisatie.
Op basis van maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de industrialisatie, werd in 1887 het eerste
beginsel van medebewind in de Grondwet vastgelegd. Hierbij speelde de rechtsgeleerde J.T. Buys
een belangrijke rol. Hij beargumenteerde dat door de medebewindrelatie de nationale wetgever
afhankelijk kon worden gemaakt van de gemeentelijke uitvoerders. De keuze voor medebewind is dus
niet alleen een symbool van centralisatie, maar ook een bevestiging van het decentrale karakter van
het Nederlandse binnenlandse bestuur.
4
