Hoofdstuk 1: De wereld van het openbaar bestuur
1.2 Het veelvormige bestuur
Openbaar bestuur leren kennen? Houdt rekening met:
- Variëteit aan organisaties
- Verscheidenheid van activiteiten
- Verschillende niveaus van bestuur
o Lokaal (gemeente)
o Regionaal (veiligheidsregio’s, waterschappen)
o Provinciaal (provincies)
o Nationaal (regering + departement)
o Europees (instellingen van de Europese Unie)
o Internationaal (NAVO, VN)
Organisatie van het openbaar bestuur in Nederland wordt vaak aangeduid met de term
gedecentraliseerde eenheidsstaat: Eenheidsstaat suggereert een uniform bestuursstelsel met
een duidelijk primaat van de landelijke overheid; gedecentraliseerd duidt erop dat
gemeenten en provincies een belangrijke stem in het kapittel hebben.
- Vage grenzen tussen politiek, bestuur en samenleving
o Openbaar bestuur/ overheid/ staat: Het geheel van organisaties en activiteiten die
zijn gericht op de besturing van de maatschappij. Daarbij gaat het vooral om het tot
stand brengen en uitvoeren van beslissingen. Ze hebben een bindend karakter
(naleving kan worden afgedwongen, zelfs met geweld).
o Hoofdlijnen van de overheidsorganisatie: Tabel 1.1 p. 21
o Maatschappelijk middenveld: Particuliere instellingen vormen tezamen een veld van
organisaties dat zich tussen de overheid aan de ene kant en de bedrijven en
individuele burgers aan de andere kant bevindt.
o Enkele kernbegrippen: p.22/23
1.3 Het ambivalente bestuur
Good governancemodel (goed openbaar bestuur): Figuur 1.1 p. 24:
1. Consensusgericht
2. Participatief
3. Vraaggericht
4. Effectief en efficiënt
5. Publieke verantwoording
6. Transparant
7. Onpartijdig en open
8. Rechtszeker
Bestuurlijke kwaliteiten op basis van 4 dimensies die grotendeels overeenkomen met het model:
- Democratie: responsief bestuur
o Volkssoevereiniteit: Politici, bestuurders, en overheidsorganen regeren in naam van
het volk.
o Democratisch gehalte: controle op macht en openheid voor publieke participatie.
Democratisch bestuur impliceert mogelijkheden tot participatie en inspraak van
burgers.
- Rechtmatigheid: behoorlijk bestuur
o Rechtmatigheid: Overheidsoptreden op wettelijke grondslag.
o Behoorlijk bestuur: Een burger die zich onheus bejegend voelt door een ambtenaar
of overheidsdienst, kan bezwaar maken en beroep aantekenen.
o Juridisering: Een toename van formele regels en van formele vormen van
conflictbeslechting:
De rechtsbescherming tegen de overheid is sterk uitgebreid
1
, Juridische eisen die aan het optreden van het openbaar bestuur worden
gesteld zijn steeds hoger geworden.
Rechters zijn minder terughoudend om de overheid aan te pakken.
- Doeltreffendheid (doel bereiken) en doelmatigheid (optimaal gebruik van middelen):
presterend bestuur
o Algemene rekenkamer: is een Hoog College van Staat dat zich speciaal bezighoudt
met de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het optreden van de
overheid. Er is een rechtmatigheids- en doelmatigheidsonderzoek.
- Integriteit: onkreukbaar bestuur
o Integriteitbeleid: Beroepsethische normen. Hierin wordt omschreven welke ethische
principes en professionele maatstaven binnen de organisatie van toepassing zijn.
Daarnaast worden voorzieningen in het leven geroepen om de naleving ervan te
bevorderen (d.m.v. meldpunten, klachtenlijnen, vertrouwenspersoon, etc.).
Spanningen tussen de vereisten van goed bestuur (Figuur 1.3 p. 34):
- Doelmatigheid versus rechtmatigheid: Wat het snelste is, is niet altijd rechtvaardig.
- Democratie versus rechtmatigheid: Iets wat de publieke opinie wil, is niet altijd rechtvaardig
(criminelen laten helpen om andere criminelen op te sporen in ruil voor strafvermindering).
- Democratie versus doelmatigheid
- Integriteit versus democratie
1.4 Het dynamische bestuur
Huidige bestuursvormen alleen te begrijpen vanuit hun geschiedenis:
- Regenten, nachtwakers en verzorgers (1648-1930)
o Regenten in de republiek: Zwak centraal gezag in de Republiek der Verenigde
Nederlanden. Ambtelijk apparaat ontbreekt. Zeven provincies hadden de
beslissingsmacht in de Staten-Generaal. Buitenlands beleid, oorlog en vrede namen
regenten op zich. Belastingheffing en infrastructuur werd aan de provincies
overgelaten. Besluitvorming was gebaseerd op consensus, pragmatisch van aard.
Grote mate van zelfregulering door lokale organisaties.
o Nachtwakers in de eenheidsstaat: Napoleon en Koning Willem I centralisatie van
de staat. Nauwelijks sprake van democratische controle. Langzamerhand
ontwikkelde zich een constitutionele democratie met een symbolisch koningschap.
Er kwam een actieve handelspolitiek. Midden 19e eeuw nachtwakerstaken.
Besturen was voor velen een bijbaan.
o Professionals in de verzorgingsstaat: Industrialisatie groei overheidsingrijpen.
Overheid nam steeds meer dienstverlenende taken op zich. De grote armoede en de
vaak erbarmelijke omstandigheden in de industrie leidden, onder invloed van de
opkomende arbeidersbeweging, tot armenzorg, arbeidswetten, arbeidsinspecties en
sociale verzekeringen. Er kwam behoefte aan gezondheidszorg, onderwijs,
voorlichting en productverbetering. Overheidsapparaat professionaliseerde. Aantal
ambtenaren nam toe. Er ontstonden ministeries. De overheid intervenieerde steeds
vader in de economie en bood allerlei openbare en sociale voorzieningen aan.
- De groei van de verzorgingsstaat (1930-1973)
o Crisisbestrijding en overheidsexpansie: 1929 beurskrach, wereldwijde recessie.
Keynes kwam met stimuleren van de markt door overheid (aanleggen
infrastructuur). Wederopbouw door een actieve overheid. Uitbouw verzorgingsstaat,
onderwijs, cultuurvoorzieningen.
- Van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’ (1973-heden)
o Van expansie naar beheersing: Vanaf de jaren 70 steeds meer kritiek op de
verzorgingsstaat. Naar aanleiding van de economische recessie kwamen er
hervormingspogingen: relativering sturingsambities. Vanuit de VS en Verenigd
2
1.2 Het veelvormige bestuur
Openbaar bestuur leren kennen? Houdt rekening met:
- Variëteit aan organisaties
- Verscheidenheid van activiteiten
- Verschillende niveaus van bestuur
o Lokaal (gemeente)
o Regionaal (veiligheidsregio’s, waterschappen)
o Provinciaal (provincies)
o Nationaal (regering + departement)
o Europees (instellingen van de Europese Unie)
o Internationaal (NAVO, VN)
Organisatie van het openbaar bestuur in Nederland wordt vaak aangeduid met de term
gedecentraliseerde eenheidsstaat: Eenheidsstaat suggereert een uniform bestuursstelsel met
een duidelijk primaat van de landelijke overheid; gedecentraliseerd duidt erop dat
gemeenten en provincies een belangrijke stem in het kapittel hebben.
- Vage grenzen tussen politiek, bestuur en samenleving
o Openbaar bestuur/ overheid/ staat: Het geheel van organisaties en activiteiten die
zijn gericht op de besturing van de maatschappij. Daarbij gaat het vooral om het tot
stand brengen en uitvoeren van beslissingen. Ze hebben een bindend karakter
(naleving kan worden afgedwongen, zelfs met geweld).
o Hoofdlijnen van de overheidsorganisatie: Tabel 1.1 p. 21
o Maatschappelijk middenveld: Particuliere instellingen vormen tezamen een veld van
organisaties dat zich tussen de overheid aan de ene kant en de bedrijven en
individuele burgers aan de andere kant bevindt.
o Enkele kernbegrippen: p.22/23
1.3 Het ambivalente bestuur
Good governancemodel (goed openbaar bestuur): Figuur 1.1 p. 24:
1. Consensusgericht
2. Participatief
3. Vraaggericht
4. Effectief en efficiënt
5. Publieke verantwoording
6. Transparant
7. Onpartijdig en open
8. Rechtszeker
Bestuurlijke kwaliteiten op basis van 4 dimensies die grotendeels overeenkomen met het model:
- Democratie: responsief bestuur
o Volkssoevereiniteit: Politici, bestuurders, en overheidsorganen regeren in naam van
het volk.
o Democratisch gehalte: controle op macht en openheid voor publieke participatie.
Democratisch bestuur impliceert mogelijkheden tot participatie en inspraak van
burgers.
- Rechtmatigheid: behoorlijk bestuur
o Rechtmatigheid: Overheidsoptreden op wettelijke grondslag.
o Behoorlijk bestuur: Een burger die zich onheus bejegend voelt door een ambtenaar
of overheidsdienst, kan bezwaar maken en beroep aantekenen.
o Juridisering: Een toename van formele regels en van formele vormen van
conflictbeslechting:
De rechtsbescherming tegen de overheid is sterk uitgebreid
1
, Juridische eisen die aan het optreden van het openbaar bestuur worden
gesteld zijn steeds hoger geworden.
Rechters zijn minder terughoudend om de overheid aan te pakken.
- Doeltreffendheid (doel bereiken) en doelmatigheid (optimaal gebruik van middelen):
presterend bestuur
o Algemene rekenkamer: is een Hoog College van Staat dat zich speciaal bezighoudt
met de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het optreden van de
overheid. Er is een rechtmatigheids- en doelmatigheidsonderzoek.
- Integriteit: onkreukbaar bestuur
o Integriteitbeleid: Beroepsethische normen. Hierin wordt omschreven welke ethische
principes en professionele maatstaven binnen de organisatie van toepassing zijn.
Daarnaast worden voorzieningen in het leven geroepen om de naleving ervan te
bevorderen (d.m.v. meldpunten, klachtenlijnen, vertrouwenspersoon, etc.).
Spanningen tussen de vereisten van goed bestuur (Figuur 1.3 p. 34):
- Doelmatigheid versus rechtmatigheid: Wat het snelste is, is niet altijd rechtvaardig.
- Democratie versus rechtmatigheid: Iets wat de publieke opinie wil, is niet altijd rechtvaardig
(criminelen laten helpen om andere criminelen op te sporen in ruil voor strafvermindering).
- Democratie versus doelmatigheid
- Integriteit versus democratie
1.4 Het dynamische bestuur
Huidige bestuursvormen alleen te begrijpen vanuit hun geschiedenis:
- Regenten, nachtwakers en verzorgers (1648-1930)
o Regenten in de republiek: Zwak centraal gezag in de Republiek der Verenigde
Nederlanden. Ambtelijk apparaat ontbreekt. Zeven provincies hadden de
beslissingsmacht in de Staten-Generaal. Buitenlands beleid, oorlog en vrede namen
regenten op zich. Belastingheffing en infrastructuur werd aan de provincies
overgelaten. Besluitvorming was gebaseerd op consensus, pragmatisch van aard.
Grote mate van zelfregulering door lokale organisaties.
o Nachtwakers in de eenheidsstaat: Napoleon en Koning Willem I centralisatie van
de staat. Nauwelijks sprake van democratische controle. Langzamerhand
ontwikkelde zich een constitutionele democratie met een symbolisch koningschap.
Er kwam een actieve handelspolitiek. Midden 19e eeuw nachtwakerstaken.
Besturen was voor velen een bijbaan.
o Professionals in de verzorgingsstaat: Industrialisatie groei overheidsingrijpen.
Overheid nam steeds meer dienstverlenende taken op zich. De grote armoede en de
vaak erbarmelijke omstandigheden in de industrie leidden, onder invloed van de
opkomende arbeidersbeweging, tot armenzorg, arbeidswetten, arbeidsinspecties en
sociale verzekeringen. Er kwam behoefte aan gezondheidszorg, onderwijs,
voorlichting en productverbetering. Overheidsapparaat professionaliseerde. Aantal
ambtenaren nam toe. Er ontstonden ministeries. De overheid intervenieerde steeds
vader in de economie en bood allerlei openbare en sociale voorzieningen aan.
- De groei van de verzorgingsstaat (1930-1973)
o Crisisbestrijding en overheidsexpansie: 1929 beurskrach, wereldwijde recessie.
Keynes kwam met stimuleren van de markt door overheid (aanleggen
infrastructuur). Wederopbouw door een actieve overheid. Uitbouw verzorgingsstaat,
onderwijs, cultuurvoorzieningen.
- Van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’ (1973-heden)
o Van expansie naar beheersing: Vanaf de jaren 70 steeds meer kritiek op de
verzorgingsstaat. Naar aanleiding van de economische recessie kwamen er
hervormingspogingen: relativering sturingsambities. Vanuit de VS en Verenigd
2
