Samenvatting Bestuurskunde
H1 De wereld van het openbaar bestuur
Het verschijnsel van openbaar bestuur is de verzameling van partijen binnen en buiten de overheid
die zich bezighouden met de inrichting en sturing van de samenleving.
1.1 De praktijk van het bestuur
Openbaar bestuur gaat om beslissingen en activiteiten die het lot van veel mensen ingrijpend
beïnvloeden. Het doen een laten van het openbaar bestuur is van invloed op onze gezondheid, ons
gevoel van veiligheid, onze welvaart, onze opvoeding en onze ontspanning.
Het is gemakkelijk als burger kritiek te hebben op de overheid. Er gaan altijd wel dingen fout in de
uitvoering, en er worden met enige regelmaat hoogst aanvechtbare, schijnbaar ondoordachte of
onrechtvaardige beslissingen genomen. Wie echter de alledaagse bestuurlijke praktijk van wat
dichterbij bekijkt, ziet het ook hoe complex de vraagstukken zijn waarvoor het openbaar bestuur
komt te staan: beleidsmatig, organisatorisch, politiek, ethisch, juridisch, logistiek.
1.2 Het veelvormige bestuur
Wat is het openbaar bestuur en wie maken er deel van uit? Dit is een moeilijke vraag. Er komen een
aantal problemen bij kijken:
- De variëteit aan organisaties;
- De verscheidenheid van activiteiten;
- Verschillende niveaus van bestuur;
- Vage grenzen tussen ‘politiek’, ‘bestuur’ en ‘samenleving’.
De variëteit aan organisaties
De wereld van openbaar bestuur is een wereld van organisaties. Al deze organisaties maken deel uit
van het openbaar bestuur, maar hun dagelijkse werkzaamheden en werkomgeving zijn sterk
verschillend. Het is daarom niet eenvoudig betrouwbare kennis te verzamelen over het openbaar
bestuur als geheel. Openbaar bestuur als één geheel bestaat eigenlijk niet. Er zijn vele gezichten
achter duizenden organisaties die er deel van uitmaken.
De verscheidenheid aan taken en activiteiten
Er zijn ontelbaar veel facetten van het functioneren van een samenleving die we in de loop der tijd
als een zaak van algemeen belang (of wel een publieke taak) hebben benoemd, en waarvan burgers
verwachten dat deze adequaat belegd zijn – binnen de overheid zelf dan wel bij particuliere
organisaties gefinancierd door en onder toezicht van de overheid. De achtergronden, aard en
concrete vorm van die invloed lopen echter sterk uiteen. Het is niet eenvoudig patronen te
ontdekken in deze uiteenlopende en schijnbaar tegenstrijdige activiteiten.
,Verschillende niveaus van bestuur
Bestuur is op verschillende niveaus georganiseerd: lokaal (de gemeenten), regionaal (de
veiligheidsregio’s, waterschappen), provinciaal (de provincies), nationaal (de instellingen van de
Europese Unie), internationaal (NAVO/VN). Een van de lastigste vragen is welke bestuursactiviteiten
op welk niveau zouden moeten plaatsvinden en hoe de verschillende niveaus met elkaar in
verbinding staan. De organisatie van het openbaar bestuur in Nederland wordt vaak aangeduid met
de term gedecentraliseerde eenheidsstaat. Eenheid suggereert een uniform bestuursstelsel met een
duidelijk primaat van de landelijke overheid; gedecentraliseerd duidt erop dat gemeenten en
provincies een belangrijke stem in het kapittel hebben.
Vage grenzen
Welke personen en organisaties wel of niet tot het openbaar bestuur behoren is niet altijd zonder
meer duidelijk. Het boek vat openbaar bestuur op als het geheel van organisaties en activiteiten die
zijn gericht op de besturing van de maatschappij. Het woord openbaar in de term van openbaar
bestuur heeft te maken met de reikwijdte van deze beslissingen. De beslissingen van het openbaar
bestuur hebben een bindend karakter voor alle leden van de samenleving op een bepaald
grondgebied. Naleving kan worden afgedwongen. De organisaties die tot het openbaar bestuur
behoren hebben taken en bevoegdheden die betrekking hebben op deze besturingsfunctie.
Overheidsorganisaties bestaan uit een politieke leiding en ambtenaren. De politieke leiding van de
overheid omvat gezagsdragers die voor hun functioneren direct of indirect verantwoording schuldig
zijn aan democratisch gekozen vertegenwoordigende organen. Ambtenaren zijn benoemde
functionarissen die ondergeschikt zijn aan de politieke leiding. Zij dienen de politieke leiding bij te
staan en uitvoering te geven aan politieke beslissingen. Ambtenaren hebben meer contact met
burgers, terwijl politieke gezaghebbers meer in de spotlights werken.
Hieronder even wat duidelijker geïllustreerd, deze moet je kennen.
Niet alleen openbaar bestuur is een wereld van organisaties. De samenleving zelf kent eveneens
talloze groepen en verbanden die zich hebben georganiseerd om bepaalde doelen te bereiken.
Sommige behartigen belangen, anderen vervullen maatschappelijke functies. In de loop der tijd is
een deel van deze particuliere organisaties in samenspraak met de overheid bepaalde openbare
bestuurstaken gaan vervullen.
,De term maatschappelijk middenveld duidt de positie aan die veel particuliere instellingen in het
maatschappelijk bestel innemen. Zij bevinden zich tussen de bedrijven en de overheid. De overheid
en het maatschappelijk middenveld voor zover dit tenminste publieke taken verricht, vormen twee
belangrijke krachten binnen de publieke sector.
Of een organisatie een publieke organisatie is hangt af van het volgende:
- Rechtsvorm: publieke rechtspersonen zijn verenigingen, BV’s of NV’s.
- Financiering: publieke organisaties krijgen geld uit publieke middelen. (Belasting, subsidies)
- Gezag: publieke organisaties kunnen dwingen, particulieren moeten onderhandelen.
- Verantwoording: publieke organisaties moeten zich uitgebreid en openbaar verantwoorden,
particulieren hebben dit minder.
De Amerikaanse bestuurskundige Bozeman stelt ‘all organisations are public’. In een
hoogontwikkelde complexe maatschappij, zoals Nederland, raakt het optreden van grote bedrijven
en andere particuliere organisaties altijd ook aan publieke waarden en belangen.
1.3 Het ambivalente bestuur
Het openbaar bestuur heeft te maken met complexe maatschappelijke problemen en bestaat uit een
veelvormig web van organisaties.
We bespreken de bestuurlijke kwaliteit op basis van vier dimensies.
1.3.1 Democratie: responsief bestuur
In een democratie wordt geregeerd vanuit het volk. De politici en gekozen bestuurders lopen een
politiek beroepsrisico. Als hun beleid niet aanslaat op het grote gedeelte van de bevolking worden ze
in de volgende verkiezingen gestraft. De regering moet hierop anticiperen. Het verkiezingssysteem
zorgt voor een bevorderde responsiviteit van het bestuur.
In Nederland is er zo nu en dan wel discussie over wat voor invloed burgers hebben op het
uiteindelijke kabinet.
Het democratische gehalte van het openbaar bestuur wordt niet alleen bepaald door electorale
politiek. Bestuurlijke instanties moeten openstaan voor maatschappelijke initiatieven. Bestuurlijke
besluitvormingsprocessen moeten doorzichtig en toegankelijk zijn voor burgers. Er moet participatie
en inspraak zijn voor de burger. Het betekent niet dat een burger kan roepen en het wordt geregeld,
de bedoeling is dat er rekening wordt gehouden met elkaar.
, 1.3.2 Rechtmatigheid: behoorlijk bestuur
De macht van de overheid moet ingeperkt en gecontroleerd worden omdat zij bepaalde
bevoegdheden heeft die niemand anders heeft. In de loop der tijd heeft zich een stelsel van
beginselen van behoorlijk bestuur ontwikkeld die de overheid in acht moet nemen. Een burger die
zich onheus bejegend voelt door een ambtenaar of overheidsdienst, kan bezwaar maken en beroep
aantekenen. Dit beroep wordt in de laatste altijd door een onafhankelijk rechterlijk orgaan getoetst.
In de afgelopen eeuw is de invloed van rechtsregels en rechterlijke instanties op het openbaar
bestuur steeds groter geworden.
In de eerste plaats is de rechtsbescherming tegen de overheid sterk uitgebreid (bezwaar
kunnen maken, EVRM voor schending mensenrechten etc.).
In de tweede plaats zijn de juridische eisen die aan het optreden van het openbaar bestuur
worden gesteld steeds hoger. Zo is de Algemene wet bestuursrecht opgesteld (Awb).
In de derde plaats zijn rechters minder terughouden om de overheid aan te pakken. Zo komt
het steeds vaker voor dat de overheid door de rechter wordt veroordeeld tot het betalen van een
schadevergoeding aan een burger of bedrijf.
Dit alles noemt men ook wel juridisering: een toename van formele regels en formele vormen van
conflictbeslechting.
1.3.3 Doeltreffendheid en doelmatigheid: presterend bestuur
Het openbaar bestuur richt zich in belangrijke mate op maatschappelijke verschijnselen die in de
politiek als probleem worden bestempeld. Vaak gaat het zo dat bestuurlijke instanties in nota’s of
plannen een probleem centraal stellen en vervolgens aangeven in welke mate en op welke manier zij
denken te kunnen bijdragen aan de oplossing.
Het succes van het openbaar bestuur kan worden afgemeten aan de mate waarin de vooraf
geformuleerde doelstellingen van het beleid ook daadwerkelijk worden gehaald. Dit noemen wij
doeltreffendheid (effectiviteit).
Nauw verwant hiermee is doelmatigheid (efficiency). Het aantal problemen is altijd groter dan het
aantal middelen die beschikbaar is om ze op te lossen. Er moeten zo min mogelijk middelen per
probleem worden gebruikt.
Doelmatigheidsoverwegingen zijn in de loop der jaren steeds belangrijker geworden. Dit in verband
met de kosten van de verzorgingsstaat etc. Doelmatigheid is echter meer dan kostenbeheersing
alleen. Zij heeft ook bestuurlijke kanten. Regelmatig hebben bestuurlijke reorganisaties plaats die
erop gericht zijn zowel de doeltreffendheid als de doelmatigheid van het bestuur te vergroten.
Organisaties zijn geen willoze instrumenten; het zijn levende organismen en het kost veel tijd,
energie en strijd om uit oude organisaties met hun eigen werkwijzen en lokale identiteiten een
nieuw, coherent en effectief presterend geheel te bouwen.
1.3.4 Integriteit: onkreukbaar bestuur
Bestuurders moeten ook integer zijn: dat zij niet te eigen bate gebruikmaken van hun machtspositie,
dat zij niet afwijken van algemeen geldende ethische (beroeps)normen, dat zij niet om koopbaar zijn.
Ook op het niveau van uitvoerende diensten en professionals doen zich ethische dilemma’s en
problemen voor. Overheidsorganisaties voeren zelf een integriteitsbeleid. Hierin wordt omschreven
welke ethische principes en professionele maatstaven binnen de organisatie van toepassing zijn. Op
rijksniveau ligt het integriteitsbeleid bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
H1 De wereld van het openbaar bestuur
Het verschijnsel van openbaar bestuur is de verzameling van partijen binnen en buiten de overheid
die zich bezighouden met de inrichting en sturing van de samenleving.
1.1 De praktijk van het bestuur
Openbaar bestuur gaat om beslissingen en activiteiten die het lot van veel mensen ingrijpend
beïnvloeden. Het doen een laten van het openbaar bestuur is van invloed op onze gezondheid, ons
gevoel van veiligheid, onze welvaart, onze opvoeding en onze ontspanning.
Het is gemakkelijk als burger kritiek te hebben op de overheid. Er gaan altijd wel dingen fout in de
uitvoering, en er worden met enige regelmaat hoogst aanvechtbare, schijnbaar ondoordachte of
onrechtvaardige beslissingen genomen. Wie echter de alledaagse bestuurlijke praktijk van wat
dichterbij bekijkt, ziet het ook hoe complex de vraagstukken zijn waarvoor het openbaar bestuur
komt te staan: beleidsmatig, organisatorisch, politiek, ethisch, juridisch, logistiek.
1.2 Het veelvormige bestuur
Wat is het openbaar bestuur en wie maken er deel van uit? Dit is een moeilijke vraag. Er komen een
aantal problemen bij kijken:
- De variëteit aan organisaties;
- De verscheidenheid van activiteiten;
- Verschillende niveaus van bestuur;
- Vage grenzen tussen ‘politiek’, ‘bestuur’ en ‘samenleving’.
De variëteit aan organisaties
De wereld van openbaar bestuur is een wereld van organisaties. Al deze organisaties maken deel uit
van het openbaar bestuur, maar hun dagelijkse werkzaamheden en werkomgeving zijn sterk
verschillend. Het is daarom niet eenvoudig betrouwbare kennis te verzamelen over het openbaar
bestuur als geheel. Openbaar bestuur als één geheel bestaat eigenlijk niet. Er zijn vele gezichten
achter duizenden organisaties die er deel van uitmaken.
De verscheidenheid aan taken en activiteiten
Er zijn ontelbaar veel facetten van het functioneren van een samenleving die we in de loop der tijd
als een zaak van algemeen belang (of wel een publieke taak) hebben benoemd, en waarvan burgers
verwachten dat deze adequaat belegd zijn – binnen de overheid zelf dan wel bij particuliere
organisaties gefinancierd door en onder toezicht van de overheid. De achtergronden, aard en
concrete vorm van die invloed lopen echter sterk uiteen. Het is niet eenvoudig patronen te
ontdekken in deze uiteenlopende en schijnbaar tegenstrijdige activiteiten.
,Verschillende niveaus van bestuur
Bestuur is op verschillende niveaus georganiseerd: lokaal (de gemeenten), regionaal (de
veiligheidsregio’s, waterschappen), provinciaal (de provincies), nationaal (de instellingen van de
Europese Unie), internationaal (NAVO/VN). Een van de lastigste vragen is welke bestuursactiviteiten
op welk niveau zouden moeten plaatsvinden en hoe de verschillende niveaus met elkaar in
verbinding staan. De organisatie van het openbaar bestuur in Nederland wordt vaak aangeduid met
de term gedecentraliseerde eenheidsstaat. Eenheid suggereert een uniform bestuursstelsel met een
duidelijk primaat van de landelijke overheid; gedecentraliseerd duidt erop dat gemeenten en
provincies een belangrijke stem in het kapittel hebben.
Vage grenzen
Welke personen en organisaties wel of niet tot het openbaar bestuur behoren is niet altijd zonder
meer duidelijk. Het boek vat openbaar bestuur op als het geheel van organisaties en activiteiten die
zijn gericht op de besturing van de maatschappij. Het woord openbaar in de term van openbaar
bestuur heeft te maken met de reikwijdte van deze beslissingen. De beslissingen van het openbaar
bestuur hebben een bindend karakter voor alle leden van de samenleving op een bepaald
grondgebied. Naleving kan worden afgedwongen. De organisaties die tot het openbaar bestuur
behoren hebben taken en bevoegdheden die betrekking hebben op deze besturingsfunctie.
Overheidsorganisaties bestaan uit een politieke leiding en ambtenaren. De politieke leiding van de
overheid omvat gezagsdragers die voor hun functioneren direct of indirect verantwoording schuldig
zijn aan democratisch gekozen vertegenwoordigende organen. Ambtenaren zijn benoemde
functionarissen die ondergeschikt zijn aan de politieke leiding. Zij dienen de politieke leiding bij te
staan en uitvoering te geven aan politieke beslissingen. Ambtenaren hebben meer contact met
burgers, terwijl politieke gezaghebbers meer in de spotlights werken.
Hieronder even wat duidelijker geïllustreerd, deze moet je kennen.
Niet alleen openbaar bestuur is een wereld van organisaties. De samenleving zelf kent eveneens
talloze groepen en verbanden die zich hebben georganiseerd om bepaalde doelen te bereiken.
Sommige behartigen belangen, anderen vervullen maatschappelijke functies. In de loop der tijd is
een deel van deze particuliere organisaties in samenspraak met de overheid bepaalde openbare
bestuurstaken gaan vervullen.
,De term maatschappelijk middenveld duidt de positie aan die veel particuliere instellingen in het
maatschappelijk bestel innemen. Zij bevinden zich tussen de bedrijven en de overheid. De overheid
en het maatschappelijk middenveld voor zover dit tenminste publieke taken verricht, vormen twee
belangrijke krachten binnen de publieke sector.
Of een organisatie een publieke organisatie is hangt af van het volgende:
- Rechtsvorm: publieke rechtspersonen zijn verenigingen, BV’s of NV’s.
- Financiering: publieke organisaties krijgen geld uit publieke middelen. (Belasting, subsidies)
- Gezag: publieke organisaties kunnen dwingen, particulieren moeten onderhandelen.
- Verantwoording: publieke organisaties moeten zich uitgebreid en openbaar verantwoorden,
particulieren hebben dit minder.
De Amerikaanse bestuurskundige Bozeman stelt ‘all organisations are public’. In een
hoogontwikkelde complexe maatschappij, zoals Nederland, raakt het optreden van grote bedrijven
en andere particuliere organisaties altijd ook aan publieke waarden en belangen.
1.3 Het ambivalente bestuur
Het openbaar bestuur heeft te maken met complexe maatschappelijke problemen en bestaat uit een
veelvormig web van organisaties.
We bespreken de bestuurlijke kwaliteit op basis van vier dimensies.
1.3.1 Democratie: responsief bestuur
In een democratie wordt geregeerd vanuit het volk. De politici en gekozen bestuurders lopen een
politiek beroepsrisico. Als hun beleid niet aanslaat op het grote gedeelte van de bevolking worden ze
in de volgende verkiezingen gestraft. De regering moet hierop anticiperen. Het verkiezingssysteem
zorgt voor een bevorderde responsiviteit van het bestuur.
In Nederland is er zo nu en dan wel discussie over wat voor invloed burgers hebben op het
uiteindelijke kabinet.
Het democratische gehalte van het openbaar bestuur wordt niet alleen bepaald door electorale
politiek. Bestuurlijke instanties moeten openstaan voor maatschappelijke initiatieven. Bestuurlijke
besluitvormingsprocessen moeten doorzichtig en toegankelijk zijn voor burgers. Er moet participatie
en inspraak zijn voor de burger. Het betekent niet dat een burger kan roepen en het wordt geregeld,
de bedoeling is dat er rekening wordt gehouden met elkaar.
, 1.3.2 Rechtmatigheid: behoorlijk bestuur
De macht van de overheid moet ingeperkt en gecontroleerd worden omdat zij bepaalde
bevoegdheden heeft die niemand anders heeft. In de loop der tijd heeft zich een stelsel van
beginselen van behoorlijk bestuur ontwikkeld die de overheid in acht moet nemen. Een burger die
zich onheus bejegend voelt door een ambtenaar of overheidsdienst, kan bezwaar maken en beroep
aantekenen. Dit beroep wordt in de laatste altijd door een onafhankelijk rechterlijk orgaan getoetst.
In de afgelopen eeuw is de invloed van rechtsregels en rechterlijke instanties op het openbaar
bestuur steeds groter geworden.
In de eerste plaats is de rechtsbescherming tegen de overheid sterk uitgebreid (bezwaar
kunnen maken, EVRM voor schending mensenrechten etc.).
In de tweede plaats zijn de juridische eisen die aan het optreden van het openbaar bestuur
worden gesteld steeds hoger. Zo is de Algemene wet bestuursrecht opgesteld (Awb).
In de derde plaats zijn rechters minder terughouden om de overheid aan te pakken. Zo komt
het steeds vaker voor dat de overheid door de rechter wordt veroordeeld tot het betalen van een
schadevergoeding aan een burger of bedrijf.
Dit alles noemt men ook wel juridisering: een toename van formele regels en formele vormen van
conflictbeslechting.
1.3.3 Doeltreffendheid en doelmatigheid: presterend bestuur
Het openbaar bestuur richt zich in belangrijke mate op maatschappelijke verschijnselen die in de
politiek als probleem worden bestempeld. Vaak gaat het zo dat bestuurlijke instanties in nota’s of
plannen een probleem centraal stellen en vervolgens aangeven in welke mate en op welke manier zij
denken te kunnen bijdragen aan de oplossing.
Het succes van het openbaar bestuur kan worden afgemeten aan de mate waarin de vooraf
geformuleerde doelstellingen van het beleid ook daadwerkelijk worden gehaald. Dit noemen wij
doeltreffendheid (effectiviteit).
Nauw verwant hiermee is doelmatigheid (efficiency). Het aantal problemen is altijd groter dan het
aantal middelen die beschikbaar is om ze op te lossen. Er moeten zo min mogelijk middelen per
probleem worden gebruikt.
Doelmatigheidsoverwegingen zijn in de loop der jaren steeds belangrijker geworden. Dit in verband
met de kosten van de verzorgingsstaat etc. Doelmatigheid is echter meer dan kostenbeheersing
alleen. Zij heeft ook bestuurlijke kanten. Regelmatig hebben bestuurlijke reorganisaties plaats die
erop gericht zijn zowel de doeltreffendheid als de doelmatigheid van het bestuur te vergroten.
Organisaties zijn geen willoze instrumenten; het zijn levende organismen en het kost veel tijd,
energie en strijd om uit oude organisaties met hun eigen werkwijzen en lokale identiteiten een
nieuw, coherent en effectief presterend geheel te bouwen.
1.3.4 Integriteit: onkreukbaar bestuur
Bestuurders moeten ook integer zijn: dat zij niet te eigen bate gebruikmaken van hun machtspositie,
dat zij niet afwijken van algemeen geldende ethische (beroeps)normen, dat zij niet om koopbaar zijn.
Ook op het niveau van uitvoerende diensten en professionals doen zich ethische dilemma’s en
problemen voor. Overheidsorganisaties voeren zelf een integriteitsbeleid. Hierin wordt omschreven
welke ethische principes en professionele maatstaven binnen de organisatie van toepassing zijn. Op
rijksniveau ligt het integriteitsbeleid bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
