Bestuursrecht 1: systeem,
bevoegdheid,
bevoegdheidsuitoefening en
handhaving.
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1 (t/m §1.2.4)...................................................................................................................2
Hoofdstuk 3.......................................................................................................................................5
Hoofdstuk 5.....................................................................................................................................10
Hoofdstuk 6.....................................................................................................................................12
Hoofdstuk 7.....................................................................................................................................15
Hoofdstuk 8.....................................................................................................................................17
Hoofdstuk 9.....................................................................................................................................24
Hoofdstuk 10...................................................................................................................................37
Hoofdstuk 11...................................................................................................................................42
Hoofdstuk 12...................................................................................................................................49
Hoofdstuk 13...................................................................................................................................54
1
,Hoofdstuk 1 (t/m §1.2.4)
De vier belangrijkste functies van de overheid:
1. Ordenende functie: de enige taak van de overheid ten tijde van de klassieke liberale
rechtstaat (nachtwakerstaat), namelijk het zorgen voor de openbare orde,
buitenlandse betrekkingen en defensie.
2. Presterende functie: het zorgen voor het bestaansrecht van burgers in de vorm van
uitkeringen en socialezekerheidswetgeving, het realiseren en onderhouden van
voorzieningen op het gebied van infrastructuur, woningbouw, onderwijs en
volksgezondheid.
3. Sturende functie: het reguleren van de economische markt door het verbieden van
concurrentieafspraken en het stellen van maximumprijzen, maar ook het afgeven van
vergunningen en subsidies.
4. Arbitrerende functie: door groei van de bevolking moeten grenzen gesteld worden
aan het gebruik van grondstoffen, energie en ruimte.
Verticaal overheidsbestuur: de overheid kan eenzijdig vaststellen. Er hoeft niet altijd sprake
te zijn van overeenkomst tussen het overheidsbestuur en de burger. Dit is bijvoorbeeld het
geval bij de belastingopgave of het wel of niet verlenen van een vergunning.
De wetgever treedt terughoudend op in het bepalen van de normstelling van de
bestuursorganen en laat dit steeds vaker aan de bestuursorganen zelf over.
Gelede normstelling: de wetgever bepaalt dat een bestuursorgaan bepaalde
bevoegdheden heeft, maar het bestuursorgaan bepaalt de meer specifieke regels.
Kijk o.a. in art. 125 Gemeentewet: ‘het gemeentebestuur is bevoegd tot toepassing
van bestuursdwang’.
Binnen deze bevoegdheden hebben de bestuursorganen een bepaalde vrijheid, welke ook
door een rechter gerespecteerd moeten worden bij een rechtmatigheidstoetsing. Wel dienen
de bestuursorganen zich aan bijvoorbeeld de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
houden.
Nederland is een democratische rechtsstaat. Onder democratie verstaan we dat de overheid
de samenleving bestuurt volgens de eisen van de democratie, met zeggenschap voor de
(belanghebbende) burgers. Deze democratie komt tot uitdrukking in het volgende:
- Volkssoevereiniteit: de grondslag van de overheidsmacht ligt bij de burgers.
- Machtenscheiding: de wetgevende, uitvoerend een rechtsprekende macht.
- Verantwoordelijkheid: de belangrijkste bestuursorganen zijn (direct of indirect)
verantwoording schuldig aan een vertegenwoordigend lichaam.
- Openbaarheid van bestuur: bestuursorganen zijn verplicht tegenover hun burgers
openbaarheid te betrachten.
2
,Wanneer we over een rechtsstaat spreken, bedoelen we dat de Nederlandse overheid is
gebonden aan algemene en specifieke rechtsnormen. Dit komt tot uiting in het
legaliteitsbeginsel: aan het overheidshandelen waarbij een inbreuk wordt gemaakt op de
vrijheid of het eigendomsrecht van burgers moet een wet ten grondslag liggen.
Hoe vat men het legaliteitsbeginsel op? Twee mogelijkheden:
o Wettelijke grondslag voor ingrijpen in de vrijheidssfeer van de burger door
middel van verbod, gebod of negatief overheidsoptreden. Bijvoorbeeld bij het
stellen van regels. Voor positief of presterend overheidsoptreden zoals het
verstrekken van subsidies is dan geen legaliteitsbeginsel van toepassing.
o Wettelijke grondslag geldt ook voor sommige vormen van positief of
presterend overheidsoptreden (Leistungsverwaltung). Dit echter alleen in het
geval er sprake is van Eingriffsverwaltung: wanneer er voorschriften in
subsidiebeschikkingen staan waardoor de burger zich anders gaat gedragen
dan hij in vrijheid zou willen, alleen om in aanmerking te komen voor de
subsidie.
Een meer moderne benadering is de Wesentlichkeitstheorie: de wettelijke grondslag wordt
verbonden aan het belangrijke en fundamentele karakter van de overheidsbeslissing.
Voorbeelden zijn:
- Fluoridering-arrest: In de jaren zestig gingen waterbedrijven in Amsterdam ertoe over
fluor toe te voegen aan het drinkwater, zodat minder mensen gaatjes zouden krijgen
in hun tanden. Mensen hadden hiertegen bezwaar gemaakt en de Hoge Raad was van
mening dat ‘de toevoeging van stoffen aan het drinkwater teneinde daarmee een
geheel buiten de eigenlijke drinkwatervoorziening gelegen doel te dienen daarom
een maatregel van zo ingrijpende aard is dat, zonder wettelijke grondslag, niet kan
worden aangenomen dat een waterbedrijf daartoe bij de vervulling van zijn taak deze
vrijheid heeft.’
- Methadonbrief-arrest: De Groninger huisarts Rauwerda houdt zich niet aan de
bepalingen in de methadonbrief, opgesteld om het aantal opiumverslaafden te
beperken, waardoor een inspecteur zich gedwongen voelt apothekers te verzoeken
methadonrecepten van deze huisarts niet langer goed te keuren. De Hoge Raad
oordeelde dat de inspecteur zonder enige wettelijke bepaling het recht van Rauwerda
om zijn praktijk naar eigen inzicht te leiden had beperkt en jegens hem een
onrechtmatige daad had gepleegd.
Ook Leistungsverwaltung is verbonden aan het legaliteitsbeginsel. Als een bestuursorgaan
een subsidie toekent, die later onterecht blijkt te zijn toegekend, dan valt het wel binnen de
bevoegdheid van het bestuursorgaan dat de ten onrechte uitgekeerde subsidiebedragen
worden teruggevorderd, maar niet binnen de bevoegdheid van het bestuursorgaan om,
zonder dat hiervoor een wettelijke bepaling bestaat, eventuele wettelijke rente terug te
vorderen.
3
, Ook de volgende beginselen zijn van belang binnen een democratische rechtsstaat:
- Specialiteit: rechten en bevoegdheden van de bestuursorganen zijn doelgebonden en
bedoeld voor de realisatie van specifieke doeleinden. Drie artikelen zijn belangrijk:
o Art. 1:2 Awb: het bestuursorgaan heeft geen eigen belangen en dient enkel
het algemeen belang.
o Art. 3:3 Awb: het verbod van détournement de pouvoir: het bestuursorgaan
gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander
doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Art. 3:3 Awb geeft dus aan
wat niet in de weegschaal mag worden gelegd.
o Art. 3:4 Awb: de codificatie van het specialiteitsbeginsel, bepaalt wat wel in de
weegschaal moet worden gelegd bij een belangenafweging.
- Rechtszekerheid: anders dan rechtszekerheid in het privaatrecht, waar
rechtszekerheid vooral bescherming van contractspartijen in het gewekte vertrouwen
inhoudt. In het publiekrecht is rechtszekerheid een wapen tegen overheidswillekeur.
Rechtszekerheid in het publiekrecht begrenst de inbreuk die van overheidswege op
de vrijheid van individuele burgers gemaakt kan worden.
o Formele rechtszekerheid: een duidelijke begrenzing van de
bestuursbevoegdheid en ondubbelzinnigheid in de bepaling van de
rechtspositie van de burger.
o Materiële rechtszekerheid: het geldende recht vindt ook werkelijk toepassing
en besluiten mogen in beginsel niet met terugwerkende kracht aan burgers
worden tegengeworpen.
- Rechtsgelijkheid: gelijke gevallen worden gelijk behandeld, ongelijke gevallen worden
ongelijk behandeld. Ongelijke behandeling behoeft een rechtens voldoende
rechtvaardiging.
- Stelselmatigheid: van de bestuursorganen wordt een consistent beleid verlangd. Het
bestuur volgt een algemene gedragslijn en ontwikkelt criteria aan de hand waarvan
het zijn bevoegdheid uitoefent. Dit voorkomt dat een beslissing door gril of toeval
wordt ingegeven.
- Individuele rechtsbedeling: erkenning in rechte van de burger als individueel persoon.
Hangt samen met stelselmatigheid en gelijkheid: een bestuursorgaan kan een
aanvraag niet afdoen door blind op de algemene beslissingscriteria te varen. Elke
burger moet individueel gezien worden en zijn of haar individuele belangen moeten
meewegen bij de beslissing die het bestuursorgaan maakt. De burger is niet enkel een
object in de bestuurszorg, maar kan als subject aanspraak maken op erkenning van de
eigen belangen door het bestuursorgaan.
4
bevoegdheid,
bevoegdheidsuitoefening en
handhaving.
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1 (t/m §1.2.4)...................................................................................................................2
Hoofdstuk 3.......................................................................................................................................5
Hoofdstuk 5.....................................................................................................................................10
Hoofdstuk 6.....................................................................................................................................12
Hoofdstuk 7.....................................................................................................................................15
Hoofdstuk 8.....................................................................................................................................17
Hoofdstuk 9.....................................................................................................................................24
Hoofdstuk 10...................................................................................................................................37
Hoofdstuk 11...................................................................................................................................42
Hoofdstuk 12...................................................................................................................................49
Hoofdstuk 13...................................................................................................................................54
1
,Hoofdstuk 1 (t/m §1.2.4)
De vier belangrijkste functies van de overheid:
1. Ordenende functie: de enige taak van de overheid ten tijde van de klassieke liberale
rechtstaat (nachtwakerstaat), namelijk het zorgen voor de openbare orde,
buitenlandse betrekkingen en defensie.
2. Presterende functie: het zorgen voor het bestaansrecht van burgers in de vorm van
uitkeringen en socialezekerheidswetgeving, het realiseren en onderhouden van
voorzieningen op het gebied van infrastructuur, woningbouw, onderwijs en
volksgezondheid.
3. Sturende functie: het reguleren van de economische markt door het verbieden van
concurrentieafspraken en het stellen van maximumprijzen, maar ook het afgeven van
vergunningen en subsidies.
4. Arbitrerende functie: door groei van de bevolking moeten grenzen gesteld worden
aan het gebruik van grondstoffen, energie en ruimte.
Verticaal overheidsbestuur: de overheid kan eenzijdig vaststellen. Er hoeft niet altijd sprake
te zijn van overeenkomst tussen het overheidsbestuur en de burger. Dit is bijvoorbeeld het
geval bij de belastingopgave of het wel of niet verlenen van een vergunning.
De wetgever treedt terughoudend op in het bepalen van de normstelling van de
bestuursorganen en laat dit steeds vaker aan de bestuursorganen zelf over.
Gelede normstelling: de wetgever bepaalt dat een bestuursorgaan bepaalde
bevoegdheden heeft, maar het bestuursorgaan bepaalt de meer specifieke regels.
Kijk o.a. in art. 125 Gemeentewet: ‘het gemeentebestuur is bevoegd tot toepassing
van bestuursdwang’.
Binnen deze bevoegdheden hebben de bestuursorganen een bepaalde vrijheid, welke ook
door een rechter gerespecteerd moeten worden bij een rechtmatigheidstoetsing. Wel dienen
de bestuursorganen zich aan bijvoorbeeld de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
houden.
Nederland is een democratische rechtsstaat. Onder democratie verstaan we dat de overheid
de samenleving bestuurt volgens de eisen van de democratie, met zeggenschap voor de
(belanghebbende) burgers. Deze democratie komt tot uitdrukking in het volgende:
- Volkssoevereiniteit: de grondslag van de overheidsmacht ligt bij de burgers.
- Machtenscheiding: de wetgevende, uitvoerend een rechtsprekende macht.
- Verantwoordelijkheid: de belangrijkste bestuursorganen zijn (direct of indirect)
verantwoording schuldig aan een vertegenwoordigend lichaam.
- Openbaarheid van bestuur: bestuursorganen zijn verplicht tegenover hun burgers
openbaarheid te betrachten.
2
,Wanneer we over een rechtsstaat spreken, bedoelen we dat de Nederlandse overheid is
gebonden aan algemene en specifieke rechtsnormen. Dit komt tot uiting in het
legaliteitsbeginsel: aan het overheidshandelen waarbij een inbreuk wordt gemaakt op de
vrijheid of het eigendomsrecht van burgers moet een wet ten grondslag liggen.
Hoe vat men het legaliteitsbeginsel op? Twee mogelijkheden:
o Wettelijke grondslag voor ingrijpen in de vrijheidssfeer van de burger door
middel van verbod, gebod of negatief overheidsoptreden. Bijvoorbeeld bij het
stellen van regels. Voor positief of presterend overheidsoptreden zoals het
verstrekken van subsidies is dan geen legaliteitsbeginsel van toepassing.
o Wettelijke grondslag geldt ook voor sommige vormen van positief of
presterend overheidsoptreden (Leistungsverwaltung). Dit echter alleen in het
geval er sprake is van Eingriffsverwaltung: wanneer er voorschriften in
subsidiebeschikkingen staan waardoor de burger zich anders gaat gedragen
dan hij in vrijheid zou willen, alleen om in aanmerking te komen voor de
subsidie.
Een meer moderne benadering is de Wesentlichkeitstheorie: de wettelijke grondslag wordt
verbonden aan het belangrijke en fundamentele karakter van de overheidsbeslissing.
Voorbeelden zijn:
- Fluoridering-arrest: In de jaren zestig gingen waterbedrijven in Amsterdam ertoe over
fluor toe te voegen aan het drinkwater, zodat minder mensen gaatjes zouden krijgen
in hun tanden. Mensen hadden hiertegen bezwaar gemaakt en de Hoge Raad was van
mening dat ‘de toevoeging van stoffen aan het drinkwater teneinde daarmee een
geheel buiten de eigenlijke drinkwatervoorziening gelegen doel te dienen daarom
een maatregel van zo ingrijpende aard is dat, zonder wettelijke grondslag, niet kan
worden aangenomen dat een waterbedrijf daartoe bij de vervulling van zijn taak deze
vrijheid heeft.’
- Methadonbrief-arrest: De Groninger huisarts Rauwerda houdt zich niet aan de
bepalingen in de methadonbrief, opgesteld om het aantal opiumverslaafden te
beperken, waardoor een inspecteur zich gedwongen voelt apothekers te verzoeken
methadonrecepten van deze huisarts niet langer goed te keuren. De Hoge Raad
oordeelde dat de inspecteur zonder enige wettelijke bepaling het recht van Rauwerda
om zijn praktijk naar eigen inzicht te leiden had beperkt en jegens hem een
onrechtmatige daad had gepleegd.
Ook Leistungsverwaltung is verbonden aan het legaliteitsbeginsel. Als een bestuursorgaan
een subsidie toekent, die later onterecht blijkt te zijn toegekend, dan valt het wel binnen de
bevoegdheid van het bestuursorgaan dat de ten onrechte uitgekeerde subsidiebedragen
worden teruggevorderd, maar niet binnen de bevoegdheid van het bestuursorgaan om,
zonder dat hiervoor een wettelijke bepaling bestaat, eventuele wettelijke rente terug te
vorderen.
3
, Ook de volgende beginselen zijn van belang binnen een democratische rechtsstaat:
- Specialiteit: rechten en bevoegdheden van de bestuursorganen zijn doelgebonden en
bedoeld voor de realisatie van specifieke doeleinden. Drie artikelen zijn belangrijk:
o Art. 1:2 Awb: het bestuursorgaan heeft geen eigen belangen en dient enkel
het algemeen belang.
o Art. 3:3 Awb: het verbod van détournement de pouvoir: het bestuursorgaan
gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander
doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Art. 3:3 Awb geeft dus aan
wat niet in de weegschaal mag worden gelegd.
o Art. 3:4 Awb: de codificatie van het specialiteitsbeginsel, bepaalt wat wel in de
weegschaal moet worden gelegd bij een belangenafweging.
- Rechtszekerheid: anders dan rechtszekerheid in het privaatrecht, waar
rechtszekerheid vooral bescherming van contractspartijen in het gewekte vertrouwen
inhoudt. In het publiekrecht is rechtszekerheid een wapen tegen overheidswillekeur.
Rechtszekerheid in het publiekrecht begrenst de inbreuk die van overheidswege op
de vrijheid van individuele burgers gemaakt kan worden.
o Formele rechtszekerheid: een duidelijke begrenzing van de
bestuursbevoegdheid en ondubbelzinnigheid in de bepaling van de
rechtspositie van de burger.
o Materiële rechtszekerheid: het geldende recht vindt ook werkelijk toepassing
en besluiten mogen in beginsel niet met terugwerkende kracht aan burgers
worden tegengeworpen.
- Rechtsgelijkheid: gelijke gevallen worden gelijk behandeld, ongelijke gevallen worden
ongelijk behandeld. Ongelijke behandeling behoeft een rechtens voldoende
rechtvaardiging.
- Stelselmatigheid: van de bestuursorganen wordt een consistent beleid verlangd. Het
bestuur volgt een algemene gedragslijn en ontwikkelt criteria aan de hand waarvan
het zijn bevoegdheid uitoefent. Dit voorkomt dat een beslissing door gril of toeval
wordt ingegeven.
- Individuele rechtsbedeling: erkenning in rechte van de burger als individueel persoon.
Hangt samen met stelselmatigheid en gelijkheid: een bestuursorgaan kan een
aanvraag niet afdoen door blind op de algemene beslissingscriteria te varen. Elke
burger moet individueel gezien worden en zijn of haar individuele belangen moeten
meewegen bij de beslissing die het bestuursorgaan maakt. De burger is niet enkel een
object in de bestuurszorg, maar kan als subject aanspraak maken op erkenning van de
eigen belangen door het bestuursorgaan.
4
