Leereenheid 1 – Inleiding
Zelftoets 1.1
1. Piet Havinga reist iedere dag met de trein van Leiden naar Utrecht en vice versa. Op een morgen
is de fietsenstalling weer eens vol en dus zet hij zijn fiets niet in de fietsenstalling maar pal naast de
ingang van station Leiden. Dat is verboden op basis van artikel 5.12, eerste lid (Overlast van fiets
en bromfiets) APV gemeente Leiden. Een toezichthouder van de gemeente Leiden verwijdert de
fiets om overlast en het ontstaan van een mogelijk gevaarlijke situatie te voorkomen. De
bevoegdheid van de toezichthouder om de fiets weg te nemen is gebaseerd op bepalingen uit de
APV, de Gemeentewet en de Awb (het gaat hier om de toepassing van bestuursdwang; deze
bestuursrechtelijke sanctie komt in de cursus Bestuursrecht II nog uitvoerig ter sprake).
Piet is woedend als hij ontdekt dat zijn fiets is weggehaald. Hij tekent bezwaar aan tegen de
handelswijze van de gemeenteambtenaar. Zijn bezwaar wordt door het college van burgemeester
en wethouders van Leiden ongegrond verklaard. Piet laat het er niet bij zitten en gaat tegen deze
beslissing in beroep bij de rechtbank Den Haag (sector bestuursrecht).
In het tekstboek worden drie functies van het bestuursrecht onderscheiden. Welke zijn dat en in
hoeverre komen zij tot uitdrukking in de bovenstaande casus? Leg dit uit aan de hand van de casus.
In het tekstboek wordt gesproken over de legitimerende functie van het bestuursrecht, de
instrumentele functie van het bestuursrecht en de waarborgfunctie van het bestuursrecht. De drie
genoemde functies komen allen naar voren in de casus over de fiets van Piet Havinga. In de eerste
plaats bevat de casus informatie over de juridische grondslag voor het optreden van de
gemeenteambtenaar. De bevoegdheid om een fiets door middel van de toepassing van
bestuursdwang te verwijderen vloeit blijkens de casus voort uit de Gemeentewet, de Algemene wet
bestuursrecht en de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Leiden. Dit is de
legitimerende functie van het bestuursrecht.
In de tweede plaats kan het verwijderen van fietsen die overlast en/of gevaar veroorzaken in de
openbare ruimte een onderdeel vormen van het overheidsbeleid (te weten het reguleren van
activiteiten in de openbare ruimte). Het gebruik van bestuursrecht voor de vaststelling en de
uitvoering van overheidsbeleid wordt de instrumentele functie genoemd.
In laatste plaats komt in de casus de waarborgfunctie van het bestuursrecht aan de orde. Piet is het
niet eens met de verwijdering van zijn fiets en gaat eerst in bezwaar bij het college van burgemeester
en wethouders van Leiden en vervolgens in beroep bij de rechtbank Den Haag (sector bestuursrecht).
In de casus wordt uitgegaan van de klassieke uitleg van de waarborgfunctie (rechtsbescherming).
Deze functie omvat echter meer dan enkel het garanderen van rechtsbescherming bij een
onafhankelijk rechter. Algemene materiële en formele waarborgen in de Awb en ongeschreven
algemene beginselen van behoorlijk bestuur vormen ook een invulling van deze functie.
Zoals ook in het tekstboek wordt aangegeven vloeien de verschillende functies van het bestuursrecht
in elkaar over. Bovendien kunnen bepaalde functies in bepaalde situaties ook op gespannen voet
staan met elkaar (zo kan bijv. de waarborgfunctie de instrumentele functie bijten).
Zelftoets 1.2
1a. Wat wordt verstaan onder een bestuursrechtelijke rechtsbetrekking?
1
,Een bestuursrechtelijk rechtsbetrekking is de door het recht beheerste relatie tussen het bestuur en
burger(s).
1b. Is er tussen het bestuur en de burger sprake van een ‘wederkerige rechtsbetrekking’?
In het tekstboek wordt stelling genomen tegen het concept van de ‘wederkerige rechtsbetrekking’.
De auteurs geven aan dat van echte ‘wederkerigheid’ in een bestuursrechtelijk rechtsbetrekking
tussen overheid en burger geen sprake kan zijn.
De wederkerige rechtsbetrekking brengt volgens de wetgever mee dat de burger inspraak moet
hebben bij bestuurlijke besluitvorming en dat (binnen het kader van de wet) rekening moet worden
gehouden met belangen van de burger. Maar de wederkerige rechtsbetrekking brengt ook met zich
dat de burger rekening moet houden met de positie en de belangen van het bestuur.
Het voorgaande betekent volgens de Memorie van Toelichting voor de burger:
‘dat hij zich bewust moet zijn met het bestuur in een rechtsbetrekking te staan waarin van een
zekere wederkerigheid sprake is. Uiteraard behoeft hij zich niet spontaan het algemeen belang aan
te trekken; dat is de taak van het bestuur. Maar de wederkerigheid brengt wel met zich dat hij, voor
zover hij wenst dat met zijn inzichten of belangen rekening wordt gehouden, deze op de daartoe
geschikte wijze naar voren moet brengen en dat hij daaraan ook door het bestuur kan worden
gehouden. Vraagt iemand bijvoorbeeld een subsidie aan, maar weigert hij desgevraagd voldoende
gegevens te verschaffen over de te subsidiëren activiteit, dan zal het bestuur de aanvraag buiten
behandeling mogen laten.’
Deze passage uit de memorie van toelichting geeft op zich goed de verhouding tussen bestuur en
burger in een moderne rechtsstaat weer. Het gaat om een verhouding die wordt beheerst door het
recht, een ‘rechts’-betrekking. Met name door de opkomst en verfijning van de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur (abbb) is de positie van de burger ten opzichte van het bestuur versterkt. Bij
de uitoefening van bestuursbevoegdheden zal het bestuur deze abbb’s in acht moeten nemen.
Anderzijds mag het bestuur van de burger verwachten dat hij het bestuur behulpzaam is bij de
uitoefening van bestuursbevoegdheden. Dit betekent dat de burger het bestuur bijvoorbeeld moet
voorzien van informatie die het bestuur nodig heeft om te beoordelen of de burger voor een
bepaalde vergunning in aanmerking komt (vgl. art. 4:2, tweede lid, Awb).
De term wederkerige rechtsbetrekking kan overigens tot misverstanden leiden. De term
rechtsbetrekking stamt uit het privaatrecht. Als in privaatrechtelijke context wordt gesproken over
een ‘rechtsbetrekking’ gaat het om een rechtsbetrekking tussen juridisch gelijkwaardige
rechtssubjecten, waarbij er sprake kan zijn van wederzijdse rechten en plichten (vorderingen en
schulden). Zo’n rechtsbetrekking is vaak het resultaat van een overeenkomst.
Een overeenkomst berust in principe op wilsovereenstemming die is bereikt tussen gelijkwaardige
partijen (althans partijen die soortgelijke, namelijk in de regel privaatrechtelijke, belangen
nastreven). In het bestuursrecht wordt echter niet samen besloten, maar – uiteindelijk – eenzijdig
door het bestuur.
Kenmerkend voor het bestuursrecht en de uitoefening van bestuursbevoegdheden is dat het bestuur
– uiteindelijk –, eenzijdig besluiten neemt. Hieraan doet het verlenen van inspraak en het horen van
burgers, respectievelijk belanghebbenden niet af. Indien noodzakelijk zal (en moet) het bestuur naar
‘eigen’ inzicht handelen. Dat wil zeggen in het algemeen belang en zo nodig tegen de wil van burgers.
Hierbij moet vanzelfsprekend het recht worden gerespecteerd. Maar het algemeen belang kan in een
2
,concrete situatie zo zwaar wegen dat het particuliere belang van de burger daarvoor moet wijken.
Dat kan bijvoorbeeld ook leiden tot het weigeren van een besluit.
De idee van de wederkerige rechtsbetrekking impliceert een horizontalisering van de verhouding
tussen overheid en burger, waaronder wordt verstaan dat de verhouding veel gelijkwaardiger zou
zijn dan vroeger het geval was. Anderzijds is deze benadering een uitvloeisel van een principiële
opvatting van de positie van de burger ten opzichte van de overheid. Volgens de auteurs van het
tekstboek is er over het algemeen geen sprake van een horizontale verhouding tussen overheid en
burger. De overheid kan, als het moet, nog altijd eenzijdig haar wil doorzetten.
1c. Geef aan wat de relatie is tussen de opdracht van het bestuur om het algemeen belang te
behartigen en het verbod van vooringenomenheid.
Het bestuur behartigt per definitie het algemeen belang. Alle handelen van het bestuur zal dan ook
daarop gericht moeten zijn. Het bestuur mag geen eigen – van het algemene belang vreemde –
belang nastreven. Deze notie is van belang bij de normering van het bestuurshandelen. Dat brengt
bijvoorbeeld met zich dat bestuursorganen zich moeten onthouden van praktijken die de
rechtspositie van de burger ondermijnen (fair play). Een codificatie van dit algemeen beginsel van
behoorlijk bestuur is te vinden in artikel 2:4 van de Awb. In het eerste lid van deze bepaling is
bepaald dat bestuursorganen hun taken zonder vooringenomenheid moeten vervullen. Daarnaast
moet het bestuursorgaan (tweede lid) ervoor waken dat tot het bestuursorgaan behorende of
daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming
niet beïnvloeden.
Zelftoets 1.3
1. De gemeente en een projectontwikkelaar sluiten een ‘convenant’ (1) waarin is geregeld dat de
projectontwikkelaar een stadion zal bouwen en dat het gemeentebestuur voor de benodigde
aanpassing van het bestemmingsplan zal zorgen, en de omgevingsvergunning voor het bouwen van
het stadion en de exploitatievergunning die nodig is ingevolge de gemeentelijke horeca-
exploitatieverordening zal verlenen.
Het bestemmingsplan (2) wordt gewijzigd. De omgevingsvergunning om te bouwen (3) wordt
vervolgens afgegeven. En ten slotte wordt de exploitatievergunning (4) verleend.
a. Zijn op de onder (1) tot en met (4) genoemde handelingen regels van bestuursrecht van
toepassing?
Het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning voor bouwen en de exploitatievergunning zijn
besluiten die door overheidsorganen worden genomen op grond van publiekrechtelijke
bevoegdheden die in de wet zijn toegekend. De bevoegdheid om een bestemmingsplan vast te
stellen (en te wijzigen) is geregeld in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Dat voor het
oprichten van een stadion een omgevingsvergunning voor bouwen is vereist, vloeit voort uit artikel
2.1, eerste lid, onder a, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De plaatselijke
horeca-exploitatieverordening schrijft voor dat voor het exploiteren van een stadion een
exploitatievergunning nodig is.
De regels van het bestuursrecht hebben betrekking op het uitoefenen van zulke publiekrechtelijke
bevoegdheden.
Het convenant dat tussen de gemeente en de projectontwikkelaar is gesloten, is niet in een
publiekrechtelijke wet geregeld. Omdat dat convenant, waarin twee partijen afspraken hebben
neergelegd, als een overeenkomst in de zin van het Burgerlijk Wetboek kan worden gezien (omdat
3
, de gemeente een privaatrechtelijke rechtspersoon is die dus als rechtssubject aan het
privaatrechtelijke rechtsverkeer kan deelnemen), is op dat convenant in ieder geval het in het BW
vervatte overeenkomstenrecht van toepassing. Omdat de overheid (i.c. de gemeente) de
overeenkomst sluit (contractspartij is) zal bij de toepassing van de privaatrechtelijke regels rekening
(moeten) worden gehouden met publiekrechtelijke regels en beginselen. In zoverre werkt dus
bestuursrecht door in het toepasselijke recht. Artikel 3:1, tweede lid, Awb biedt bovendien een
uitdrukkelijke basis voor het (eventueel) overeenkomstig toepassen van in hoofdstuk 3 Awb vervatte
algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zie ook art. 3:14 BW waarin is bepaald dat een
bevoegdheid die iemand krachtens het burgerlijk recht toekomt niet mag worden uitgeoefend in
strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht). Een ander voorbeeld van een geval
waarin doorwerking van bestuursrecht aan de orde moet komen, is het besluit van de gemeente om
geen toestemming te verlenen voor een wijziging van de bestemming van een pand (bijvoorbeeld
van woning naar kantoor), die nodig is op grond van de erfpachtovereenkomst die met de gemeente
is gesloten ter zake van de grond waarop het pand staat. Later in de leerstof komt deze materie meer
uitgebreid aan de orde.
b. Zo ja, zijn dat regels die we tot het algemeen deel of tot een bijzonder deel van het
bestuursrecht rekenen, of tot beide?
De regels die in de Awb zijn vervat en de ongeschreven bestuursrechtelijke regels en beginselen
rekenen we tot het algemeen deel van het bestuursrecht. De voorschriften die in hoofdstuk 3 en 4
Awb zijn opgenomen zijn dus regels van het algemeen deel die de gemeentelijke organen in acht
moeten nemen bij het vaststellen van het bestemmingsplan, het verlenen van de
omgevingsvergunning voor bouwen en de exploitatievergunning, en (eventueel) overeenkomstig
(vgl. art. 3:1, tweede lid, Awb) bij het afsluiten en effectueren van het convenant.
In de Wro, de Wabo en de gemeentelijke horeca-exploitatieverordening staan ook allerlei
voorschriften die in het bijzonder betrekking hebben op het nemen van de daarin geregelde
besluiten. Bij het wijzigen van het bestemmingsplan moeten dus regels van het algemeen deel (Awb
en ongeschreven recht) in acht worden genomen, maar ook regels die we tot het ruimtelijke
ordeningsrecht (een bijzonder deel van het bestuursrecht) rekenen. De Wabo rekenen we tot het
‘omgevingsrecht’. Het betreft hier wederom een bijzonder deel van het bestuursrecht. Ook de
horeca-exploitatieverordening wordt gerekend tot het bijzonder bestuursrecht. Bij het verlenen van
de omgevingsvergunning voor bouwen en de exploitatievergunning moet het gemeentebestuur –
evenals bij de wijziging van het bestemmingsplan – niet alleen acht slaan op de regelgeving uit de
bijzondere wetten (Wro, Wabo en de plaatselijke horeca-exploitatieverordening) maar ook op de
Awb en het ongeschreven bestuursrecht.
2. Lees de bepalingen van de hoofdstukken 2, 3 en van de titels 4.1 en 4.3 Awb. Lees vervolgens de
readertekst “3 Het algemeen deel van het bestuursrecht”.
3. Aan het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen wordt een verzoek gedaan om een rijbewijs
dat in Venezuela is behaald om te zetten in een Nederlands rijbewijs. Het bureau dat voornemens
is om het verzoek af te wijzen, staat voor de vraag of het op grond van artikel 4:7 Awb de
verzoeker eerst moet horen.
Welke in titel 1.1 Awb gedefinieerde begrippen komen bij beantwoording van die vraag aan de
orde?
Artikel 4:7, eerste lid, Awb vangt aldus aan: ‘Voordat een bestuursorgaan een aanvraag tot het geven
van een beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst, stelt het de aanvrager ..... (enz.)’.
4
Zelftoets 1.1
1. Piet Havinga reist iedere dag met de trein van Leiden naar Utrecht en vice versa. Op een morgen
is de fietsenstalling weer eens vol en dus zet hij zijn fiets niet in de fietsenstalling maar pal naast de
ingang van station Leiden. Dat is verboden op basis van artikel 5.12, eerste lid (Overlast van fiets
en bromfiets) APV gemeente Leiden. Een toezichthouder van de gemeente Leiden verwijdert de
fiets om overlast en het ontstaan van een mogelijk gevaarlijke situatie te voorkomen. De
bevoegdheid van de toezichthouder om de fiets weg te nemen is gebaseerd op bepalingen uit de
APV, de Gemeentewet en de Awb (het gaat hier om de toepassing van bestuursdwang; deze
bestuursrechtelijke sanctie komt in de cursus Bestuursrecht II nog uitvoerig ter sprake).
Piet is woedend als hij ontdekt dat zijn fiets is weggehaald. Hij tekent bezwaar aan tegen de
handelswijze van de gemeenteambtenaar. Zijn bezwaar wordt door het college van burgemeester
en wethouders van Leiden ongegrond verklaard. Piet laat het er niet bij zitten en gaat tegen deze
beslissing in beroep bij de rechtbank Den Haag (sector bestuursrecht).
In het tekstboek worden drie functies van het bestuursrecht onderscheiden. Welke zijn dat en in
hoeverre komen zij tot uitdrukking in de bovenstaande casus? Leg dit uit aan de hand van de casus.
In het tekstboek wordt gesproken over de legitimerende functie van het bestuursrecht, de
instrumentele functie van het bestuursrecht en de waarborgfunctie van het bestuursrecht. De drie
genoemde functies komen allen naar voren in de casus over de fiets van Piet Havinga. In de eerste
plaats bevat de casus informatie over de juridische grondslag voor het optreden van de
gemeenteambtenaar. De bevoegdheid om een fiets door middel van de toepassing van
bestuursdwang te verwijderen vloeit blijkens de casus voort uit de Gemeentewet, de Algemene wet
bestuursrecht en de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Leiden. Dit is de
legitimerende functie van het bestuursrecht.
In de tweede plaats kan het verwijderen van fietsen die overlast en/of gevaar veroorzaken in de
openbare ruimte een onderdeel vormen van het overheidsbeleid (te weten het reguleren van
activiteiten in de openbare ruimte). Het gebruik van bestuursrecht voor de vaststelling en de
uitvoering van overheidsbeleid wordt de instrumentele functie genoemd.
In laatste plaats komt in de casus de waarborgfunctie van het bestuursrecht aan de orde. Piet is het
niet eens met de verwijdering van zijn fiets en gaat eerst in bezwaar bij het college van burgemeester
en wethouders van Leiden en vervolgens in beroep bij de rechtbank Den Haag (sector bestuursrecht).
In de casus wordt uitgegaan van de klassieke uitleg van de waarborgfunctie (rechtsbescherming).
Deze functie omvat echter meer dan enkel het garanderen van rechtsbescherming bij een
onafhankelijk rechter. Algemene materiële en formele waarborgen in de Awb en ongeschreven
algemene beginselen van behoorlijk bestuur vormen ook een invulling van deze functie.
Zoals ook in het tekstboek wordt aangegeven vloeien de verschillende functies van het bestuursrecht
in elkaar over. Bovendien kunnen bepaalde functies in bepaalde situaties ook op gespannen voet
staan met elkaar (zo kan bijv. de waarborgfunctie de instrumentele functie bijten).
Zelftoets 1.2
1a. Wat wordt verstaan onder een bestuursrechtelijke rechtsbetrekking?
1
,Een bestuursrechtelijk rechtsbetrekking is de door het recht beheerste relatie tussen het bestuur en
burger(s).
1b. Is er tussen het bestuur en de burger sprake van een ‘wederkerige rechtsbetrekking’?
In het tekstboek wordt stelling genomen tegen het concept van de ‘wederkerige rechtsbetrekking’.
De auteurs geven aan dat van echte ‘wederkerigheid’ in een bestuursrechtelijk rechtsbetrekking
tussen overheid en burger geen sprake kan zijn.
De wederkerige rechtsbetrekking brengt volgens de wetgever mee dat de burger inspraak moet
hebben bij bestuurlijke besluitvorming en dat (binnen het kader van de wet) rekening moet worden
gehouden met belangen van de burger. Maar de wederkerige rechtsbetrekking brengt ook met zich
dat de burger rekening moet houden met de positie en de belangen van het bestuur.
Het voorgaande betekent volgens de Memorie van Toelichting voor de burger:
‘dat hij zich bewust moet zijn met het bestuur in een rechtsbetrekking te staan waarin van een
zekere wederkerigheid sprake is. Uiteraard behoeft hij zich niet spontaan het algemeen belang aan
te trekken; dat is de taak van het bestuur. Maar de wederkerigheid brengt wel met zich dat hij, voor
zover hij wenst dat met zijn inzichten of belangen rekening wordt gehouden, deze op de daartoe
geschikte wijze naar voren moet brengen en dat hij daaraan ook door het bestuur kan worden
gehouden. Vraagt iemand bijvoorbeeld een subsidie aan, maar weigert hij desgevraagd voldoende
gegevens te verschaffen over de te subsidiëren activiteit, dan zal het bestuur de aanvraag buiten
behandeling mogen laten.’
Deze passage uit de memorie van toelichting geeft op zich goed de verhouding tussen bestuur en
burger in een moderne rechtsstaat weer. Het gaat om een verhouding die wordt beheerst door het
recht, een ‘rechts’-betrekking. Met name door de opkomst en verfijning van de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur (abbb) is de positie van de burger ten opzichte van het bestuur versterkt. Bij
de uitoefening van bestuursbevoegdheden zal het bestuur deze abbb’s in acht moeten nemen.
Anderzijds mag het bestuur van de burger verwachten dat hij het bestuur behulpzaam is bij de
uitoefening van bestuursbevoegdheden. Dit betekent dat de burger het bestuur bijvoorbeeld moet
voorzien van informatie die het bestuur nodig heeft om te beoordelen of de burger voor een
bepaalde vergunning in aanmerking komt (vgl. art. 4:2, tweede lid, Awb).
De term wederkerige rechtsbetrekking kan overigens tot misverstanden leiden. De term
rechtsbetrekking stamt uit het privaatrecht. Als in privaatrechtelijke context wordt gesproken over
een ‘rechtsbetrekking’ gaat het om een rechtsbetrekking tussen juridisch gelijkwaardige
rechtssubjecten, waarbij er sprake kan zijn van wederzijdse rechten en plichten (vorderingen en
schulden). Zo’n rechtsbetrekking is vaak het resultaat van een overeenkomst.
Een overeenkomst berust in principe op wilsovereenstemming die is bereikt tussen gelijkwaardige
partijen (althans partijen die soortgelijke, namelijk in de regel privaatrechtelijke, belangen
nastreven). In het bestuursrecht wordt echter niet samen besloten, maar – uiteindelijk – eenzijdig
door het bestuur.
Kenmerkend voor het bestuursrecht en de uitoefening van bestuursbevoegdheden is dat het bestuur
– uiteindelijk –, eenzijdig besluiten neemt. Hieraan doet het verlenen van inspraak en het horen van
burgers, respectievelijk belanghebbenden niet af. Indien noodzakelijk zal (en moet) het bestuur naar
‘eigen’ inzicht handelen. Dat wil zeggen in het algemeen belang en zo nodig tegen de wil van burgers.
Hierbij moet vanzelfsprekend het recht worden gerespecteerd. Maar het algemeen belang kan in een
2
,concrete situatie zo zwaar wegen dat het particuliere belang van de burger daarvoor moet wijken.
Dat kan bijvoorbeeld ook leiden tot het weigeren van een besluit.
De idee van de wederkerige rechtsbetrekking impliceert een horizontalisering van de verhouding
tussen overheid en burger, waaronder wordt verstaan dat de verhouding veel gelijkwaardiger zou
zijn dan vroeger het geval was. Anderzijds is deze benadering een uitvloeisel van een principiële
opvatting van de positie van de burger ten opzichte van de overheid. Volgens de auteurs van het
tekstboek is er over het algemeen geen sprake van een horizontale verhouding tussen overheid en
burger. De overheid kan, als het moet, nog altijd eenzijdig haar wil doorzetten.
1c. Geef aan wat de relatie is tussen de opdracht van het bestuur om het algemeen belang te
behartigen en het verbod van vooringenomenheid.
Het bestuur behartigt per definitie het algemeen belang. Alle handelen van het bestuur zal dan ook
daarop gericht moeten zijn. Het bestuur mag geen eigen – van het algemene belang vreemde –
belang nastreven. Deze notie is van belang bij de normering van het bestuurshandelen. Dat brengt
bijvoorbeeld met zich dat bestuursorganen zich moeten onthouden van praktijken die de
rechtspositie van de burger ondermijnen (fair play). Een codificatie van dit algemeen beginsel van
behoorlijk bestuur is te vinden in artikel 2:4 van de Awb. In het eerste lid van deze bepaling is
bepaald dat bestuursorganen hun taken zonder vooringenomenheid moeten vervullen. Daarnaast
moet het bestuursorgaan (tweede lid) ervoor waken dat tot het bestuursorgaan behorende of
daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming
niet beïnvloeden.
Zelftoets 1.3
1. De gemeente en een projectontwikkelaar sluiten een ‘convenant’ (1) waarin is geregeld dat de
projectontwikkelaar een stadion zal bouwen en dat het gemeentebestuur voor de benodigde
aanpassing van het bestemmingsplan zal zorgen, en de omgevingsvergunning voor het bouwen van
het stadion en de exploitatievergunning die nodig is ingevolge de gemeentelijke horeca-
exploitatieverordening zal verlenen.
Het bestemmingsplan (2) wordt gewijzigd. De omgevingsvergunning om te bouwen (3) wordt
vervolgens afgegeven. En ten slotte wordt de exploitatievergunning (4) verleend.
a. Zijn op de onder (1) tot en met (4) genoemde handelingen regels van bestuursrecht van
toepassing?
Het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning voor bouwen en de exploitatievergunning zijn
besluiten die door overheidsorganen worden genomen op grond van publiekrechtelijke
bevoegdheden die in de wet zijn toegekend. De bevoegdheid om een bestemmingsplan vast te
stellen (en te wijzigen) is geregeld in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Dat voor het
oprichten van een stadion een omgevingsvergunning voor bouwen is vereist, vloeit voort uit artikel
2.1, eerste lid, onder a, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De plaatselijke
horeca-exploitatieverordening schrijft voor dat voor het exploiteren van een stadion een
exploitatievergunning nodig is.
De regels van het bestuursrecht hebben betrekking op het uitoefenen van zulke publiekrechtelijke
bevoegdheden.
Het convenant dat tussen de gemeente en de projectontwikkelaar is gesloten, is niet in een
publiekrechtelijke wet geregeld. Omdat dat convenant, waarin twee partijen afspraken hebben
neergelegd, als een overeenkomst in de zin van het Burgerlijk Wetboek kan worden gezien (omdat
3
, de gemeente een privaatrechtelijke rechtspersoon is die dus als rechtssubject aan het
privaatrechtelijke rechtsverkeer kan deelnemen), is op dat convenant in ieder geval het in het BW
vervatte overeenkomstenrecht van toepassing. Omdat de overheid (i.c. de gemeente) de
overeenkomst sluit (contractspartij is) zal bij de toepassing van de privaatrechtelijke regels rekening
(moeten) worden gehouden met publiekrechtelijke regels en beginselen. In zoverre werkt dus
bestuursrecht door in het toepasselijke recht. Artikel 3:1, tweede lid, Awb biedt bovendien een
uitdrukkelijke basis voor het (eventueel) overeenkomstig toepassen van in hoofdstuk 3 Awb vervatte
algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zie ook art. 3:14 BW waarin is bepaald dat een
bevoegdheid die iemand krachtens het burgerlijk recht toekomt niet mag worden uitgeoefend in
strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht). Een ander voorbeeld van een geval
waarin doorwerking van bestuursrecht aan de orde moet komen, is het besluit van de gemeente om
geen toestemming te verlenen voor een wijziging van de bestemming van een pand (bijvoorbeeld
van woning naar kantoor), die nodig is op grond van de erfpachtovereenkomst die met de gemeente
is gesloten ter zake van de grond waarop het pand staat. Later in de leerstof komt deze materie meer
uitgebreid aan de orde.
b. Zo ja, zijn dat regels die we tot het algemeen deel of tot een bijzonder deel van het
bestuursrecht rekenen, of tot beide?
De regels die in de Awb zijn vervat en de ongeschreven bestuursrechtelijke regels en beginselen
rekenen we tot het algemeen deel van het bestuursrecht. De voorschriften die in hoofdstuk 3 en 4
Awb zijn opgenomen zijn dus regels van het algemeen deel die de gemeentelijke organen in acht
moeten nemen bij het vaststellen van het bestemmingsplan, het verlenen van de
omgevingsvergunning voor bouwen en de exploitatievergunning, en (eventueel) overeenkomstig
(vgl. art. 3:1, tweede lid, Awb) bij het afsluiten en effectueren van het convenant.
In de Wro, de Wabo en de gemeentelijke horeca-exploitatieverordening staan ook allerlei
voorschriften die in het bijzonder betrekking hebben op het nemen van de daarin geregelde
besluiten. Bij het wijzigen van het bestemmingsplan moeten dus regels van het algemeen deel (Awb
en ongeschreven recht) in acht worden genomen, maar ook regels die we tot het ruimtelijke
ordeningsrecht (een bijzonder deel van het bestuursrecht) rekenen. De Wabo rekenen we tot het
‘omgevingsrecht’. Het betreft hier wederom een bijzonder deel van het bestuursrecht. Ook de
horeca-exploitatieverordening wordt gerekend tot het bijzonder bestuursrecht. Bij het verlenen van
de omgevingsvergunning voor bouwen en de exploitatievergunning moet het gemeentebestuur –
evenals bij de wijziging van het bestemmingsplan – niet alleen acht slaan op de regelgeving uit de
bijzondere wetten (Wro, Wabo en de plaatselijke horeca-exploitatieverordening) maar ook op de
Awb en het ongeschreven bestuursrecht.
2. Lees de bepalingen van de hoofdstukken 2, 3 en van de titels 4.1 en 4.3 Awb. Lees vervolgens de
readertekst “3 Het algemeen deel van het bestuursrecht”.
3. Aan het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen wordt een verzoek gedaan om een rijbewijs
dat in Venezuela is behaald om te zetten in een Nederlands rijbewijs. Het bureau dat voornemens
is om het verzoek af te wijzen, staat voor de vraag of het op grond van artikel 4:7 Awb de
verzoeker eerst moet horen.
Welke in titel 1.1 Awb gedefinieerde begrippen komen bij beantwoording van die vraag aan de
orde?
Artikel 4:7, eerste lid, Awb vangt aldus aan: ‘Voordat een bestuursorgaan een aanvraag tot het geven
van een beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst, stelt het de aanvrager ..... (enz.)’.
4
