Wat houdt het toetsingsverbod in?
Volgens art. 120 Gw moet de rechter een wet ook toepassen, als zij naar zijn oordeel in strijd is met
de Grondwet: het recht van toetsing van de wet is hem uitdrukkelijk ontnomen. Wel mag hij volgens
art. 94 Gw een wet buiten toepassing laten indien die toepassing niet verenigbaar is met eenieder
verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
De vraag is of de rechter een grondwetsbepaling, een bepaling van een rijkswet of van een
Nederlandse wet, buiten toepassing mag laten, omdat zij in strijd is met het Statuut?
Art. 49 van het Statuut maakt het mogelijk dat bij rijkswet regels worden gesteld omtrent de
verbindendheid van wetgevende maatregelen, die in strijd zijn met het Statuut. Deze rijkswet is er
nooit van gekomen. Een antwoord op de vraag of de rechter bepalingen van een Nederlandse
formele wet, van een rijkswet of van de Grondwet mag toetsen aan het Statuut, ontbreekt dus in het
geschreven recht.
Het Harmonisatiewetarrest
In dit arrest wees de Hoge Raad toetsing van een Nederlandse formele wet aan het Statuut af. Het
arrest had alleen betrekking op een gewone Nederlandse formele wet. Het ligt echter voor de hand
dat de overwegingen ook toetsing van grondwetsbepalingen of bepalingen van een rijkswet aan het
Statuut uitsluiten.
Hoe werkt internationaal recht door in de nationale rechtsorde?
Het bestuur van de buitenlandse betrekkingen
a. De grondslag van het buitenlands beleid
Art. 90 Gw: ‘De regering bevordert de ontwikkeling van de nationale rechtsorde’. Een bepaling als
deze kan niet bij de rechter worden afgedwongen. Zij is uitsluitend grondslag en richtlijn voor het
buitenlands beleid dat de regering moet voeren. Voor een relatief kleine handelsnatie als Nederland
is internationale samenwerking absolute noodzaak. Uit kracht van deze samenwerkingsgedachte is
Nederland lid van de Europese Unie en van de militaire samenwerking in de NAVO.
b. Verdragen
In beginsel moeten alle door de regering ondertekende verdragen door de Staten-Generaal worden
goedgekeurd, voordat zij ons land mogen binden. Hiermee is de invloed van de
volksvertegenwoordiging op de binding van ons land aan internationale verdragen in het algemeen
bereikt. In beginsel behoeft ieder verdrag parlementaire goedkeuring. Ter ontlasting van de Staten-
Generaal voerde men in 1953 de mogelijkheid in om de parlementaire goedkeuring stilzwijgend te
verlenen: art. 91 lid 1 en 2 Gw.
Procedure van verdragssluiting
Een verdrag wordt na afloop van de onderhandelingen door of namens de regering ondertekend.
Omdat de Grondwet parlementaire goedkeuring vereist, kan een verdrag niet meteen na
ondertekening het Koninkrijk binden. Daarom wordt bij de ondertekening een voorbehoud van
parlementaire goedkeuring gemaakt.
De regering kan op twee manieren proberen de parlementaire goedkeuring te verkrijgen:
, I. Door aan beide Kamers der Staten-Generaal stilzwijgende goedkeuring te vragen
Als niet binnen 30 dagen na de overlegging van het verdrag een der Kamers of tenminste 1/5
van de grondwettelijk aantal leden van een Kamer de wens te kennen geeft dat tot
uitdrukkelijke goedkeuring zal worden overgegaan, dan is het verdrag stilzwijgend
goedgekeurd: art. 3 Rijkswet g&bv.
II. Door indiening van een wetsvoorstel ter uitdrukkelijke goedkeuring
Wordt de wens tot uitdrukkelijke goedkeuring uitgesproken, dan geschiedt goedkeuring ‘bij
de wet’, dat wil zeggen dat daartoe de procedure voor de totstandkoming van wetten
gevolgd moet worden: art. 4 Rijkswet g&bv. De regering kan ook zelf voor uitdrukkelijke
goedkeuring kiezen door uit eigen beweging een goedkeuringswetsvoorstel in te dienen:
gebeurt bij belangrijke verdragen.
Als de goedkeuring uitdrukkelijk of stilzwijgend verleend is, wordt dit aan de verdragspartners
medegedeeld, zodat het verdrag bindend wordt. Deze volkenrechtelijke binding kan ook intreden
door bekrachtiging van het verdrag, indien het verdrag daarin voorziet. De inwerkingtreding van het
verdrag voor ons land kan nu plaatsvinden: het verdrag kan ook een later tijdstip vaststellen.
Invloed van het parlement
De invloed van het parlement op het buitenlands beleid en in het bijzonder op het verdragenbeleid is
enorm gegroeid. Op dit ogenblik behoeft vrijwel ieder verdrag goedkeuring. De mogelijkheid van
amendering van de tekst, bestaat niet bij de goedkeuring van verdragen: zou hernieuwde
onderhandelingen met de verdragspartner eisen.
De Minister van Buitenlandse Zaken is op grond van art. 1 Rijkswet goedkeuring en bekendmaking
verdragen verplicht periodiek een lijst van ontwerpverdragen waarover onderhandeld wordt aan de
Staten-Generaal te verstreken: dan kan de Kamer proberen het standpunt van de regering bij de
onderhandelingen te beïnvloeden.
Opdracht aan volkenrechtelijke organisatie
Het grote belang dat de Grondwet aan de ontwikkeling van de internationale rechtsorde hecht, komt
mede tot uiting in art. 92 Gw. Bij verdrag kunnen aan volkenrechtelijke organisaties bevoegdheden
tot wetgeving, bestuur en rechtspraak over Nederlandse burgers worden opgedragen. Zo nodig kan
daarbij van de Grondwet worden afgeweken, maar dan is wel de gekwalificeerde meerderheid van
2/3 van de uitgebrachte stemmen in elk der Kamers voorgeschreven. Hier wordt dus mogelijk
gemaakt soevereine bevoegdheden op te dragen aan internationale organisaties.
Interpretatie van ‘afwijken van de Grondwet’
Het resultaat van restrictieve interpretatie van ‘afwijking van de Grondwet’ is dat voor zeer
ingrijpende bevoegdheidsoverdrachten naar internationale organisaties in het algemeen geen
gekwalificeerde meerderheid nodig is. Er is sprake van afwijken als het verdrag rechtsgevolgen
beoogt of toelaat die de Grondwet niet beoogt of toelaat.
Een ieder verbindende bepalingen
Art. 93 Gw bepaalt dat een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van
volkenrechtelijke organisaties verbindende kracht hebben nadat zij zijn bekendgemaakt. Bevat het
verdrag een regel die de burgers moet verbinden, dan moeten de staten-partijen die regel eerst in
hun nationale wetgeving ondernemen, voordat die de burgers kan verplichten.
De internationale rechtsorde is een samengaan van staten, meer niet. Het verdrag bindt in die
opvatting de staat, maar niet onmiddellijk de burgers.
Volgens art. 120 Gw moet de rechter een wet ook toepassen, als zij naar zijn oordeel in strijd is met
de Grondwet: het recht van toetsing van de wet is hem uitdrukkelijk ontnomen. Wel mag hij volgens
art. 94 Gw een wet buiten toepassing laten indien die toepassing niet verenigbaar is met eenieder
verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
De vraag is of de rechter een grondwetsbepaling, een bepaling van een rijkswet of van een
Nederlandse wet, buiten toepassing mag laten, omdat zij in strijd is met het Statuut?
Art. 49 van het Statuut maakt het mogelijk dat bij rijkswet regels worden gesteld omtrent de
verbindendheid van wetgevende maatregelen, die in strijd zijn met het Statuut. Deze rijkswet is er
nooit van gekomen. Een antwoord op de vraag of de rechter bepalingen van een Nederlandse
formele wet, van een rijkswet of van de Grondwet mag toetsen aan het Statuut, ontbreekt dus in het
geschreven recht.
Het Harmonisatiewetarrest
In dit arrest wees de Hoge Raad toetsing van een Nederlandse formele wet aan het Statuut af. Het
arrest had alleen betrekking op een gewone Nederlandse formele wet. Het ligt echter voor de hand
dat de overwegingen ook toetsing van grondwetsbepalingen of bepalingen van een rijkswet aan het
Statuut uitsluiten.
Hoe werkt internationaal recht door in de nationale rechtsorde?
Het bestuur van de buitenlandse betrekkingen
a. De grondslag van het buitenlands beleid
Art. 90 Gw: ‘De regering bevordert de ontwikkeling van de nationale rechtsorde’. Een bepaling als
deze kan niet bij de rechter worden afgedwongen. Zij is uitsluitend grondslag en richtlijn voor het
buitenlands beleid dat de regering moet voeren. Voor een relatief kleine handelsnatie als Nederland
is internationale samenwerking absolute noodzaak. Uit kracht van deze samenwerkingsgedachte is
Nederland lid van de Europese Unie en van de militaire samenwerking in de NAVO.
b. Verdragen
In beginsel moeten alle door de regering ondertekende verdragen door de Staten-Generaal worden
goedgekeurd, voordat zij ons land mogen binden. Hiermee is de invloed van de
volksvertegenwoordiging op de binding van ons land aan internationale verdragen in het algemeen
bereikt. In beginsel behoeft ieder verdrag parlementaire goedkeuring. Ter ontlasting van de Staten-
Generaal voerde men in 1953 de mogelijkheid in om de parlementaire goedkeuring stilzwijgend te
verlenen: art. 91 lid 1 en 2 Gw.
Procedure van verdragssluiting
Een verdrag wordt na afloop van de onderhandelingen door of namens de regering ondertekend.
Omdat de Grondwet parlementaire goedkeuring vereist, kan een verdrag niet meteen na
ondertekening het Koninkrijk binden. Daarom wordt bij de ondertekening een voorbehoud van
parlementaire goedkeuring gemaakt.
De regering kan op twee manieren proberen de parlementaire goedkeuring te verkrijgen:
, I. Door aan beide Kamers der Staten-Generaal stilzwijgende goedkeuring te vragen
Als niet binnen 30 dagen na de overlegging van het verdrag een der Kamers of tenminste 1/5
van de grondwettelijk aantal leden van een Kamer de wens te kennen geeft dat tot
uitdrukkelijke goedkeuring zal worden overgegaan, dan is het verdrag stilzwijgend
goedgekeurd: art. 3 Rijkswet g&bv.
II. Door indiening van een wetsvoorstel ter uitdrukkelijke goedkeuring
Wordt de wens tot uitdrukkelijke goedkeuring uitgesproken, dan geschiedt goedkeuring ‘bij
de wet’, dat wil zeggen dat daartoe de procedure voor de totstandkoming van wetten
gevolgd moet worden: art. 4 Rijkswet g&bv. De regering kan ook zelf voor uitdrukkelijke
goedkeuring kiezen door uit eigen beweging een goedkeuringswetsvoorstel in te dienen:
gebeurt bij belangrijke verdragen.
Als de goedkeuring uitdrukkelijk of stilzwijgend verleend is, wordt dit aan de verdragspartners
medegedeeld, zodat het verdrag bindend wordt. Deze volkenrechtelijke binding kan ook intreden
door bekrachtiging van het verdrag, indien het verdrag daarin voorziet. De inwerkingtreding van het
verdrag voor ons land kan nu plaatsvinden: het verdrag kan ook een later tijdstip vaststellen.
Invloed van het parlement
De invloed van het parlement op het buitenlands beleid en in het bijzonder op het verdragenbeleid is
enorm gegroeid. Op dit ogenblik behoeft vrijwel ieder verdrag goedkeuring. De mogelijkheid van
amendering van de tekst, bestaat niet bij de goedkeuring van verdragen: zou hernieuwde
onderhandelingen met de verdragspartner eisen.
De Minister van Buitenlandse Zaken is op grond van art. 1 Rijkswet goedkeuring en bekendmaking
verdragen verplicht periodiek een lijst van ontwerpverdragen waarover onderhandeld wordt aan de
Staten-Generaal te verstreken: dan kan de Kamer proberen het standpunt van de regering bij de
onderhandelingen te beïnvloeden.
Opdracht aan volkenrechtelijke organisatie
Het grote belang dat de Grondwet aan de ontwikkeling van de internationale rechtsorde hecht, komt
mede tot uiting in art. 92 Gw. Bij verdrag kunnen aan volkenrechtelijke organisaties bevoegdheden
tot wetgeving, bestuur en rechtspraak over Nederlandse burgers worden opgedragen. Zo nodig kan
daarbij van de Grondwet worden afgeweken, maar dan is wel de gekwalificeerde meerderheid van
2/3 van de uitgebrachte stemmen in elk der Kamers voorgeschreven. Hier wordt dus mogelijk
gemaakt soevereine bevoegdheden op te dragen aan internationale organisaties.
Interpretatie van ‘afwijken van de Grondwet’
Het resultaat van restrictieve interpretatie van ‘afwijking van de Grondwet’ is dat voor zeer
ingrijpende bevoegdheidsoverdrachten naar internationale organisaties in het algemeen geen
gekwalificeerde meerderheid nodig is. Er is sprake van afwijken als het verdrag rechtsgevolgen
beoogt of toelaat die de Grondwet niet beoogt of toelaat.
Een ieder verbindende bepalingen
Art. 93 Gw bepaalt dat een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van
volkenrechtelijke organisaties verbindende kracht hebben nadat zij zijn bekendgemaakt. Bevat het
verdrag een regel die de burgers moet verbinden, dan moeten de staten-partijen die regel eerst in
hun nationale wetgeving ondernemen, voordat die de burgers kan verplichten.
De internationale rechtsorde is een samengaan van staten, meer niet. Het verdrag bindt in die
opvatting de staat, maar niet onmiddellijk de burgers.
