Samenvatting Inleiding staats- en bestuursrecht: Probleem 5

Wat is een besluit en welke soorten zijn er?

De definitie van het begrip ‘besluit’ staat in art. 1:3 lid 2 Awb: ‘Onder besluit wordt verstaan: een
schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling’.

Schriftelijke beslissing
Alleen een beslissing die op schrift is gesteld – waaronder ook veel elektronisch vastgelegde
beslissingen vallen – kan een besluit zijn. Dit betekent dat een ‘schriftelijke beslissing’ in de zin van
art. 1:3 lid 1 Awb op papier kan staan, maar ook een elektronisch document kan zijn. Het
schriftelijkheidsvereiste kent een ruime en dynamische interpretatie en is in zoverre
techniekonafhankelijk: het hoeft niet telkens te worden aangepast aan de nieuwe stand van de
technologie.



rechtsfeiten




feitelijke
blote rechtsfeiten rechtshandelingen
handelingen




privaatrechtelijke publiekrechtelijke
rechtshandelingen rechtshandelingen




Rechtshandeling
Van een besluit is op grond van art. 1:3 Awb alleen sprake als het een rechtshandeling van een
bestuursorgaan betreft. Een rechtshandeling beoogt een rechtsgevolg. Bij rechtshandelingen verricht
een bestuursorgaan een bepaalde handeling omdat het gevolgen in het recht wil veroorzaken. Bij
‘besluiten’ in de zin van art. 1:3 Awb zal het dan gaan om rechtshandelingen van de overheid die
publiekrechtelijke rechtsgevolgen meebrengen. Dat kan alleen op basis van een exclusieve (alleen
aan het bestuur toekomende) publiekrechtelijke bevoegdheid.
Sommige rechtshandelingen die formeel geen besluit zijn, worden daarmee toch gelijkgesteld,
hoewel ze geen rechtsgevolg hebben. De wetgever onderscheidt er drie:
 Een afwijzing op een beschikking door een overheidsorgaan. Dit heeft geen rechtsgevolg,
maar een burger kan hiertegen in beroep gaan (art. 1:3 sub 2 Awb).
 Een weigering om een besluit te nemen (art. 6:2 sub a Awb).
 Het niet tijdig nemen van een besluit (art. 6:2 sub b Awb).

Publiekrechtelijk van aard
De beslissing moet gebaseerd zijn op een exclusieve (publiekrechtelijke) bevoegdheid. Alleen een
bestuursorgaan, dat die bevoegdheid ontleent aan een wettelijk voorschrift (attributie, delegatie of
mandaat), kan zulke rechtshandelingen verrichten. Besluiten zijn éénzijdig, er hoeft geen sprake te
zijn van wilsovereenstemming. Voorbeeld: belasting heffen.
Er zijn twee uitzonderingen op de regel dat alleen een publiekrechtelijke rechtshandeling als een
besluit kan werken. Beide zijn ontleend aan jurisprudentie. Ze hebben dezelfde achtergrond als de
uitzonderingen op de voorwaarde dat alleen een rechtshandeling als besluit kan werken. Deze

, uitzonderingen worden gelijkgesteld aan besluiten vanwege de noodzaak om de burger de
mogelijkheid te bieden een belangenconflict met de overheid voor de rechter te brengen:
 Als de overheid in het kader van het uitvoeren van haar publieke taak een privaatrechtelijke
rechtshandeling begaat, m.a.w. als de handelingsbevoegdheid niet uit de wet kan worden
afgeleid, maar de publieke taak wel. Bij zeer hoge uitzondering kan zelfs de publieke taak niet
worden afgeleid uit de wet (Long Lin).
 Als een bestuursorgaan handelt in het kader van de eigen, zelf vastgestelde beleidsregels, en
niet in het kader van een wettelijk voorschrift.

Soorten besluiten
Besluiten kunnen zich richten op één of enkele personen of op een concreet object (‘beschikkingen’),
zij kunnen zich ook richten op een onbepaald aantal burgers (‘besluiten van algemene strekking’).
Deze categorie bestaat uit meerdere soorten:
 Algemeen verbindende voorschriften | Rechtstreeks bindend zijn voor burgers
 Beleidsregels | Overheidsbeleid
 Overige besluiten van algemene strekking

Beschikkingen
Volgens art. 1:3 lid 2 Awb is een beschikking een besluit dat niet van algemene strekking is, met
inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan. De beschikking is dus een bijzonder type besluit.
Het is een besluit met een individueel, concreet karakter. Met een beschikking stelt het bestuur in
een concreet geval vast wat in die concrete situatie recht is. In een beschikking wordt dus een
individuele rechtsnorm gegeven. Wanneer algemene regels niet goed van toepassing zijn, is een
beschikking de juiste oplossing.

Er zijn verschillende termen voor de beschikkingen:
1. Vrijstelling | Dit is het geval wanneer de wetgever aan een bestuursorgaan de bevoegdheid
geeft een bepaalde norm net van toepassing te verklaren op een categorie van gevallen.
2. Ontheffing | Deze term wordt gebruikt indien de wetgever een bepaalde gedraging
ongewenst acht en dus een gebod of verbod uitvaardigt, maar het toch mogelijk maakt dat in
een individueel geval een uitzondering op de regel wordt gemaakt.
3. Vergunning | Deze term wordt gehanteerd als de wetgever een bepaalde activiteit op zich
niet onwenselijk vindt, maar wel invloed wil uitoefenen op de wijze waarop de activiteit
plaatsvindt.
4. Erkenning | Deze term wordt gebruikt indien een wettelijk voorschrift eist dat een persoon of
instelling aan bepaalde eisen voldoet.

Er zijn twee criteria om te bepalen of er sprake is van een beschikking dan wel een besluit van
algemene strekking:
1. Geadresseerd aan één persoon (een natuurlijke of een rechtspersoon) of een heel
bepaalbare groep personen (niet algemeen, maar individualiseerbaar). Dit zijn
persoonsgerichte beschikkingen.
Voorbeeld: vergunning
2. Het object- of zaakscriterium. Is het besluit genomen met het oog op de hoedanigheid of
bijzondere eigenschappen van het object waar het besluit betrekking op heeft? Als de
hoedanigheid of bijzondere eigenschappen van een gebied of object niet bepalend zijn voor
het nemen van het besluit, wordt geen beschikking aangenomen, maar is sprake van een
besluit van algemene strekking.

Art. 1:3 Awb bepaalt dat ten aanzien van de afwijzing van de aanvraag om een bijzondere categorie
besluiten toch als beschikking aan te duiden. Dat wil zeggen dat alle Awb-normen met betrekking tot