Legitieme belastingheffing: recht, governance en vertrouwen
1. Inleiding
Algemene rechtsbeginselen vormen de brug tussen het recht in een rechtsorde en de waarden van de
samenleving. De rule of law is de heerschappij van rechtsbeginselen, die de kern van het recht in de
moderne democratische rechtsstaat vormen. De gedachte dat rechtsbeginselen het normatieve
fundament van het recht zijn, leidt tot een specifieke conceptie van de rechtsbetrekking tussen fiscus
en belastingplichtige en met name van de zorgplicht die zij wederzijds hebben. De wisselende
verhouding waarin wet en ongeschreven recht de fiscale rechtsbetrekking bepalen is aan de hand van
drie fiscale leerstukken geïllustreerd: navordering, de toezegging in het kader van het
vertrouwensbeginsel en de fiscale vaststellingsovereenkomst (fiscaal compromis).
2. De heerschappij van rechtsbeginselen
In de loop van de twintigste eeuw is de wetgever zijn monopolie op rechtsvorming kwijtgeraakt. In de
moderne democratische rechtsstaat zijn wetgever, bestuur en rechter, meerdere organen bevoegd tot
rechtsvorming. Maar deze organen zijn niet volledig gelijkwaardig. De wetgever heeft de positie van
een senior partner naast zijn junior partners. In onze democratische rechtsstaat ligt het primaat
uitdrukkelijk bij de democratisch gelegitimeerde wetgever.
Zoals de wetgever zijn monopoliepositie kwijtraakt, verliest de wet zijn alleenheerschappij. In de
twintigste eeuw winnen rechtsbeginselen aanzienlijk in gewicht. De wet verliest dan zijn
alleenheerschappij met betrekking tot bestuursbevoegdheid en bestuursoptreden, daaronder de
belastingheffing door de Belastingdienst. De rule of law is dan niet meer de heerschappij van de wet,
maar de heerschappij van het recht. Gevolg is dat de wet zelf in overeenstemming moet zijn met
fundamentele rechtsbeginselen en de toepassing van de wet in overeenstemming met beginselen van
behoorlijk bestuur.
Boven zagen we dat legitieme statelijke machtsuitoefening, zoals belastingheffing, handelen in
overeenstemming met de wet eist. We zien nu dat legitimiteit verwerven betekent handelen in
overeenstemming met wet én rechtsbeginselen. Een dergelijk handelen bevordert meer specifiek de
‘outputlegitimiteit’ van de belastingwetgever en de Belastingdienst.
Legitimiteit gaat dus verder dan legaliteit. In deze juridische conceptie van legitimiteit leidt de binding
aan het recht als gezegd tot een ‘vrijwillige’ aanvaarding van belastingheffing. Burgers zijn verplicht
de Belastingdienst te gehoorzamen. Maar is handelen volgens het recht tegenwoordig nog wel
voldoende om van legitiem overheidshandelen te spreken? Is er niet meer dan juridische legitimiteit
vereist?
3. New governance: een andere vorm van legitimiteit
Maar vervolgens is de vraag hoe rechtsvorming, ontwikkeling en toepassing, met respect voor
maatschappelijke waarden en normen, het beste kan worden verwezenlijkt. Kunnen de organen van de
trias politica dit ‘zelfstandig’ doen op basis van hun kennis van de samenleving, dus de door hen
gepercipieerde behoeften, wensen en belangen? Of moeten ze niet alleen hun oor te luisteren leggen in
de samenleving, maar de mensen zelf aan het woord laten en hen expliciet betrekken bij de bepaling
van bijvoorbeeld beleid en hen actief vragen naar hun visie. Met andere woorden: wat zien burgers
zelf als hun waarden, normen, behoeften en belangen en hoe kunnen die in hun ogen het beste gediend
worden? Deze invalshoek is minder verticaal en top down gericht en meer horizontaal en bottom up.
New governance-denken bevat een pleidooi voor een verschuiving van een verticale ‘command and
control’-stijl van bestuur naar een meer horizontale responsieve regulering. In plaats van
centralistische controle te benadrukken zouden bureaucratische procedures flexibeler moeten worden;
waarbij verantwoording wordt afgelegd in termen van resultaten in plaats van regels.
Veel publieke problemen zijn te complex om door een overheid zelf opgelost en afgehandeld te
worden. Het nastreven van publieke doelen waarover verschil van mening bestaat, kan dan niet anders
1. Inleiding
Algemene rechtsbeginselen vormen de brug tussen het recht in een rechtsorde en de waarden van de
samenleving. De rule of law is de heerschappij van rechtsbeginselen, die de kern van het recht in de
moderne democratische rechtsstaat vormen. De gedachte dat rechtsbeginselen het normatieve
fundament van het recht zijn, leidt tot een specifieke conceptie van de rechtsbetrekking tussen fiscus
en belastingplichtige en met name van de zorgplicht die zij wederzijds hebben. De wisselende
verhouding waarin wet en ongeschreven recht de fiscale rechtsbetrekking bepalen is aan de hand van
drie fiscale leerstukken geïllustreerd: navordering, de toezegging in het kader van het
vertrouwensbeginsel en de fiscale vaststellingsovereenkomst (fiscaal compromis).
2. De heerschappij van rechtsbeginselen
In de loop van de twintigste eeuw is de wetgever zijn monopolie op rechtsvorming kwijtgeraakt. In de
moderne democratische rechtsstaat zijn wetgever, bestuur en rechter, meerdere organen bevoegd tot
rechtsvorming. Maar deze organen zijn niet volledig gelijkwaardig. De wetgever heeft de positie van
een senior partner naast zijn junior partners. In onze democratische rechtsstaat ligt het primaat
uitdrukkelijk bij de democratisch gelegitimeerde wetgever.
Zoals de wetgever zijn monopoliepositie kwijtraakt, verliest de wet zijn alleenheerschappij. In de
twintigste eeuw winnen rechtsbeginselen aanzienlijk in gewicht. De wet verliest dan zijn
alleenheerschappij met betrekking tot bestuursbevoegdheid en bestuursoptreden, daaronder de
belastingheffing door de Belastingdienst. De rule of law is dan niet meer de heerschappij van de wet,
maar de heerschappij van het recht. Gevolg is dat de wet zelf in overeenstemming moet zijn met
fundamentele rechtsbeginselen en de toepassing van de wet in overeenstemming met beginselen van
behoorlijk bestuur.
Boven zagen we dat legitieme statelijke machtsuitoefening, zoals belastingheffing, handelen in
overeenstemming met de wet eist. We zien nu dat legitimiteit verwerven betekent handelen in
overeenstemming met wet én rechtsbeginselen. Een dergelijk handelen bevordert meer specifiek de
‘outputlegitimiteit’ van de belastingwetgever en de Belastingdienst.
Legitimiteit gaat dus verder dan legaliteit. In deze juridische conceptie van legitimiteit leidt de binding
aan het recht als gezegd tot een ‘vrijwillige’ aanvaarding van belastingheffing. Burgers zijn verplicht
de Belastingdienst te gehoorzamen. Maar is handelen volgens het recht tegenwoordig nog wel
voldoende om van legitiem overheidshandelen te spreken? Is er niet meer dan juridische legitimiteit
vereist?
3. New governance: een andere vorm van legitimiteit
Maar vervolgens is de vraag hoe rechtsvorming, ontwikkeling en toepassing, met respect voor
maatschappelijke waarden en normen, het beste kan worden verwezenlijkt. Kunnen de organen van de
trias politica dit ‘zelfstandig’ doen op basis van hun kennis van de samenleving, dus de door hen
gepercipieerde behoeften, wensen en belangen? Of moeten ze niet alleen hun oor te luisteren leggen in
de samenleving, maar de mensen zelf aan het woord laten en hen expliciet betrekken bij de bepaling
van bijvoorbeeld beleid en hen actief vragen naar hun visie. Met andere woorden: wat zien burgers
zelf als hun waarden, normen, behoeften en belangen en hoe kunnen die in hun ogen het beste gediend
worden? Deze invalshoek is minder verticaal en top down gericht en meer horizontaal en bottom up.
New governance-denken bevat een pleidooi voor een verschuiving van een verticale ‘command and
control’-stijl van bestuur naar een meer horizontale responsieve regulering. In plaats van
centralistische controle te benadrukken zouden bureaucratische procedures flexibeler moeten worden;
waarbij verantwoording wordt afgelegd in termen van resultaten in plaats van regels.
Veel publieke problemen zijn te complex om door een overheid zelf opgelost en afgehandeld te
worden. Het nastreven van publieke doelen waarover verschil van mening bestaat, kan dan niet anders
