Samenvatting alle stof bestuursrecht inleiding (RUG) (UNI)

Bestuursrecht 1
Hoofdstuk 1 inleiding
Bestuurs(proces)recht = het recht dat voor, van en tegen het overheidsbestuur
Essentie van het bestuursrecht
 Het instrumentarium van het overheidsbestuur, waarmee het bestuurt
 De normen van het overheidsbestuur, die bij het bestuursrecht in acht genomen moeten
worden
 De (rechtsbescherming)mogelijkheden voor betrokkene om zich tegen het overheidsbestuur
te verzetten
Het bestuursrecht gaat over de actieve bemoeienis van de overheid met de samenleving Door deze
toenemende bemoeienis zijn er steeds meer bestuursrechtelijke regels ontstaan. kenmerkend voor
het bestuursrecht zijn instrument en waarborg.

Kenmerken bestuursrecht
 Monopoliepositie
o Exclusieve publiekrechtelijke bevoegdheid
o Eenzijdige beslissingen (vanuit overheid)
o Ongelijkheid tussen burger en overheid
 Interventie in rechtspositie van individuen
o Concretisering van de wet (het bestuur moet de wet toepassen op concrete gevallen)
 Belangenafweging is vaak kerntaak
o ‘Beleid’ belangrijk ter bewaking gelijkheid

1.1.1 Waarom is overheidsbestuur nodig
Op het eerste gezicht ligt het niet voor de hand de noodzaak van het bestaan van een overheid of
van overheidsbestuur ter discussie te stellen.
In iedere samenleving zijn zaken die als zo essentieel worden gezien dat men de behartiging ervan
niet aan particulieren of organisaties buiten de overheid toevertrouwd, omdat deze onvoldoende
macht, gezag bezitten of het eigen belang laten voorgaan op de meer algemene belangen. (zoals
handhaving van openbare orde, optreden tegen ongewenste/illegale situaties)
Daarom zijn deze essentiële taken in wetten aan organen van de rechtsoverheid of provinciale of
gemeentelijke overheden gegeven, omdat deze meer gezag en macht uitoefenen en denken aan het
algemene belang. Hieruit kan worden afgeleid dat het bestaan van een overheid en overheidsbestuur
tot zekere hoogte noodzakelijk is. Dit is ook te merken uit het feit dat burgers een beroep doen op
allerlei overheidsinstanties.
De overheid is in de loop der jaren flink uitgedijd met taken, maar er blijft een fysieke
beperking in beschikbaarheid in middelen die de overheid kan toepassen om bijvoorbeeld op te
treden in een situatie. Doordat de overheid veel beleidsterrein (milieubescherming, sociale
zekerheid, ruimtelijke ordening, telecommunicatie) heeft gekregen die overheidsinterventie vragen
zal de aandacht verdeeld moeten worden en is het gevolg minder overheid op bepaalde terreinen.
Het optreden van de overheidsorganen is steeds meer onder vuur komen te liggen het gaat dan niet
zozeer om de middelen maar om de doelen die worden nagestreefd. Ook over welke taken tot
typische overheidstaken behoren valt te discussiëren. Maar de overheid treedt vaak op in zaken
waarbij tegengestelde belangen spelen. bronnen van het bestuurs(proces)recht
 verdragen
 wet- en regelgeving (te verdelen in algemene wet bestuursrecht (AWB) en bijzondere
wetten
 jurisprudentie
 ongeschreven recht (ABBB)




1

,1.1.2 waarom zijn er aparte regels van bestuursrecht
Als we aannemen dat overheidsbestuur noodzakelijk is en in een behoefte voorziet waarom zijn er
dan aparte regels van bestuursrecht in het leven geroepen en waarom waren de (bestaande) regels
van privaatrecht en strafrecht niet geschikt. Uit art 2.5 BW blijkt dat rechtspersonen dezelfde
bevoegdheden hebben als natuurlijke personen. Aangezien de belangrijkste openbare lichamen
(staat, provincie, gemeente en waterschap) volgens art 2.1 BW rechtspersoonlijkheid bezitten
beschikken deze lichamen over de normale privaatrechtelijke bevoegdheden en rechten(zoals kopen,
huren, pachten)
Toch lenen zowel privaatrechtelijke als strafrechtelijke bepalingen zich slechts in geringe mate voor
het normeren van bestuursrechtelijke verhoudingen.

Privaatrechtelijke verhouding zijn niet geschikt voor het bestuursrecht (verschil tussen privaatrecht
en bestuursrecht)
 Beperkte toepasbaarheid doordat overheidsorganen vaak eenzijdig vaststellen wat rechtens
is. (ook wel verticaal besturen genoemd). In het perspectief van de burger. Uitgangspunt dat
overheden hebben geen eigen belang, maar behartigen een algemeen belang. Daarentegen
heeft privaatrecht een horizontaal besturing.
 In het bestuursrecht speelt naast de feiten en het recht nog een derde element een
belangrijke rol namelijk dat bestuursorganen bij de uitoefening van hun taken dit algemeen
belang tegen andere belangen afwegen. (trias politica speelt grote rol in bestuursrecht en
kleine rol in privaatrecht)
 In het privaatrecht is er ook een gelijkwaardigheid van partijen die over een weer vrij zijn en
hun eigen belang behartigen. Binnen het bestuursrecht is er sprake van ongelijkwaardigheid
tussen burger en overheid, want overheden hebben zich te houden aan bepaalde
voorschriften.

Strafrechtelijke regels verlenen zich slechts in beperkte mate voor toepassing in bestuursrechtelijke
verhoudingen (verschil tussen strafrecht en bestuursrecht)
 In het strafrecht worden andere doelen nagestreefd dan in het bestuursrecht. Waarmee het
strafrecht gericht is op bestraffing van de dader is het bestuursrecht veel meer gericht op het
bereiken of herstellen van de legale situatie. In het bestuursrecht hebben herstelsancties de
voorkeur boven bestraffende maatregelen (zoals bestuurlijke boete)
 Strafrecht interpreteert vooral normen, terwijl het bestuursrecht veel normen stelt om zaken
te reguleren of in goede banen te leiden.
 Strafnormen onvoorwaardelijke geformuleerd( geboden of verboden) en bestuursrechtelijke
normen zijn voorwaardelijke geformuleerd (verboden tenzij vergunning of ontheffing)
 Verschil in handhaving strafrecht wordt gehandhaafd door het OM en politie en
bestuursrecht wordt gehandhaafd door in handen van het bestuur, de rechter kan dit wel
rechtsmatig controleren.

1.1.3 op welke terreinen treedt de overheid op en hoe?
In de eerste helft van de negentiende eeuw tijdens de klassieke liberale rechtstaat hadden we een
nachtwakerstaat, de rol van de overheid was grotendeels beperkt tot het terrein van de openbare
orde, defensie en buitenlandse betrekkingen, er was sprake van een minimale overheid. Optreden
van de overheid waren vooral handhaving van dwingende normen (verboden en geboden). Overheid
had vooral een ordenende functie.
Vanaf de tweede helft van de negentiende eeuw kwamen daar als gevolg van de
maatschappelijke en technologische ontwikkelingen vele taken bij, zoals de bestaanszekerheid van
de burger waarborgen door de socialeverzekeringswetgeving (de ongevallenwet bv). Door deze zorg
kwam de presenterende functie van de overheid naar voren. De presenterende functie is het
verstrekken van uitkeringen maar ook het realiseren van allerlei voorzieningen op woningbouw,
onderwijs, volksgezondheid, infrastructuur.
Als gevolg van de economische crisis in de eerste helft van de vorige eeuw zag de overheid zich
genoodzaakt om in te grijpen in de markt. Ze namen overheidsmaatregelen daardoor kwam de


2

,sturende functie van de overheid naar voren. De sturende functie komt niet allen tot uitdrukking in
dwingende voorschriften (geboden of verboden) maar ook in de selectieve, meer gerichte
instrumenten, zoals voorschriften gebonden aan een vergunning.
In de tweede helft van de vorige eeuw kwam ten slotte nog de arbitrerende functie van de overheid
tot ontwikkeling. De arbitrerende functie van de overheid (vooral milieurecht en ruimtelijke
ordening) hangt nauw samen met het gegeven dat de groei van de bevolking en de welvaart grenzen
stelt aan het gebruik van energie, grondstoffen en ruimte. Deze functie komt tot uitdrukking in
planbevoegdheden ten aanzien van de beschikbare ruimte en het verbinden van voorschriften aan
een vergunning. Deze vier functies, ordenende, presenterende sturende en arbitrerende, zijn nog
steeds van belang.

1.1.4 hoe heeft de bestuursrechtelijke betrekking tussen bestuur en burger gestalte gekregen?
De overheid behartigd het algemeen belang deze eigenschap brengt mee de burger kan
geconfronteerd worden met het overheidshandelen, want overheid kan optreden tegen onjuist
gedrag van burger, overheid legt verplichtingen op aan burger (belasting betalen).
Voor het optreden van de overheid moet een wet ten grondslag liggen. zeker als dit optreden
belastend is omdat het gepaard gaat met inbreuk van vrijheid of eigendom > het legaliteitsbeginsel
Het legaliteitsbeginsel wordt enerzijds beargumenteerd door de rechtszekerheid en anderzijds uit
het primaat van de wetgever.
 Rechtszekerheid eist dat het vooraf duidelijk is waartoe overheidsorganen toe bevoegd zijn
en tot hoever die bevoegdheden reiken.
 Het primaat van de wetgever hangt samen met het feit dat de volksvertegenwoordiger
behoren de wetgevende macht, zodat formeel kan worden volgehouden dat een machtiging
van de wetgever impliceert dat de meerderheid van de burgers ermee instemt.

Legaliteitsbeginsel > de bevoegdheden van de overheid om op te treden moeten gebaseerd zijn op
een wet (in formele zin). Het bestuursorgaan ontleent de bevoegdheid om een publiekrechtelijke
rechtshandeling te verrichten aan de wet. (wettelijke grondslag)
Formele aspect legaliteitsbeginsel > er is een machtiging van de wetgever nodig om op te treden
Materiele aspect legaliteitsbeginsel > er moet van te voren zijn aangegeven hoe ver de bevoegdheid
zich uitstrekt. Heeft te maken met het feit dat de wetgever steeds minder in staat is om te voorzien
wat het bestuur doet, hoe het moet handelen en wat de consequenties van een handeling zijn.
daarom hebben bestuursorganen ruim geformuleerde bevoegdheden gekregen. Dit is de terugtred
van de wetgever = de wetgever formuleert niet zelf de rechtsnormen waaraan de burger zich heeft te
houden, maar dit wordt overgelaten aan bestuursorganen.
In deze terugtred van de wetgever zijn twee aspecten te onderscheiden.
 Het vaststellen van algemene verbindende voorschriften wordt in de wet (formele zin)
overgelaten aan bestuursorganen van de centrale overheid (regering en ministers) en
wetgevende bestuursorganen van de lagere overheden (provincie, gemeenteraden)
 Dat in zowel niet in de formele wet als in lagere bestuurswetgeving het gedrag van burger
wordt genoteerd, dit wordt dan overgelaten aan een bestuursorgaan door middel van
uitoefening van beschikkingsbevoegdheden of andere bestuursrechtelijke bevoegdheden.

Waarom het legaliteitsbeginsel
Het legaliteitsbeginsel is van groot belang omdat
 hierdoor democratische gelegitimeerd overheidsoptreden ontstaat, de wetgevende macht
bepaald onder welke voorwaarde de overheid kan soms moet optreden.
 Het bevorderd de rechtsgelijkheid door het vaststellen van algemene regels
 Het bevorderd de rechtszekerheid doordat overheidsoptreden voorspelbaar is.
Overheidsoptreden moet op een wettelijke grondslag zijn gebaseerd en alleen als dit democratisch
en gelegitimeerd gebeurd is beperking aanvaardbaar.
Deze terugtred van de wetgever heeft tot een gelede normstelling geleidt
opbouw van een de gelede normstelling:
 verdragen



3

,  EU-verordeningen/ richtlijnen
 Grondwet, art 137 Gw
 Wet in formele zin, art 81 Gw
 Algemene maatregel van bestuur, art 89 lid 1 Gw
 Ministeriele regeling, art 89 lid 4 Gw
 Provinciale verordeningen, art 127 Gw
 Gemeentelijke – of waterschaps verordening, art 127 Gw (gemeenteraad)
 Beleidsregels
 Vergunningsvoorschriften
Geleden normstelling: de antwoorden die je nodig hebt voor het maken van een goede beslissing zijn
op diverse wetten geregeld.

Voor zover bestuursorganen beschikken over bevoegdheden die een zekere beleidsvrijheid of
beoordelingsvrijheid kennen (discretionaire bevoegdheid genoemd) kan de rechter wel toetsen of
een bestuursorgaan binnen de grenzen van zijn bevoegdheid is gebleven. Een rechter doet altijd een
marginale toetsing (terughoudende opstelling rechter), want hij mag wel de rechtmatigheid toetsen
maar niet de doelmatigheid.
Er is binnen het bestuursrecht nooit sprake van rechtsvrije ruimte. In de jurisprudentie is
aangenomen dat de discretionaire bevoegdheden er niet toe in de weg staan dat het bestuur zich
aan de algemene rechtsbeginselen moet houden (zoals gelijke behandeling en toezegging nakomen)
De rechter heeft allerlei algemene beginselen van behoorlijk bestuur (ABBB’s) geformuleerd waaraan
het bestuurlijk handelen in ieder geval op moet worden getoetst. Een burger kan een beroep doen
op deze toetsingsgronden daardoor zijn ze als beroepsgronden gaan gelden en zijn het algemene
normen geworden waaraan een bestuursorgaan zich moet houden.

Voor zover de algemene beginselen van behoorlijk bestuur het doen of nalaten van een
bestuursorgaan normeren en ook worden gebruik als toetsingsgronden van een beslissing van een
bestuursorgaan, wordt de betrekking tussen bestuur en burger ook door deze beginselen bepaald.
Veel algemene beginselen van behoorlijk bestuur (ABBB’s) zijn inmiddels gecodificeerd in de
Algemene wet bestuursrecht (AWB), maar niet allemaal zoals het gelijkheidsbeginsel en het
vertrouwensbeginsel deze gelden nog als ongeschreven beginselen.

Voor zover de wet een handeling van een bestuursorgaan niet heeft opgenomen (normeert) en het
bestuursorgaan vrij is om een beslissing te nemen deze ten aller tijden aan de normen van de Awb en
de ongeschreven beginselen moet voldoen, de ABBB’s.

Verhouding tussen burger en bestuursorgaan is altijd een door het recht beheerst verhouding, want
komt in belangrijke mate tot uitdrukking in de wet, in beleidsregels en in de ABBB’s
Bestuursorganen die over discretionaire bevoegdheden beschikken stellen zelf hun regels op over de
uitoefening van deze bevoegdheden. Met deze regels (beleidsregels) leggen bestuursorganen zich in
zekere zin vast. Beleidsregels, 4:81 Awb= regels over welk beleid ze ten aanzien van een bepaalde
bevoegdheid willen voeren. Beleidsregels geven de burgers inzicht in de wijze waarop
bestuursorganen hun bevoegdheden kunnen uitoefenen, en verhogen hiermee de voorspelbaarheid
van het bestuurlijk handelen die van het intreden van de terugtred van wetgever verloren is gegaan.
Gebondenheid van deze regels is gecodificeerd in art 4:84 Awb.

1.1.5. hoe wordt de kwaliteit van het overheidsbestuur gewaarborgd?
Naast een overheid op rijksniveau hebben we ook overheden op provinciaal en gemeentelijk niveau.
Hoe kan er worden verzekerd dat het bestuur op al die niveaus van voldoende kwaliteit is en dat die
kwaliteit gewaarborgd blijft. Zowel de grote als kleine bestuursorganisatie kunnen zich problemen
voordoen.
Bij kleine bestuursorganisatie> vaak onvoldoende specifieke deskundigheid en meer vatbaar voor
belangenverstrengeling en vriendjespolitiek
Bij grote bestuursorganisaties> eerder gelegen in bureaucratie en grotere afstand tot de burger
Middelen ter verhoging en waarborging van de kwaliteit van het bestuur:



4