Probleem 8
1. Wat zijn de beginselen van behoorlijk bestuur?
Bestuursorganen zijn bij hun handelen gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur.
- Procedurele (formele) normen: spelregels voor de besluitvorming.
- Inhoudelijke (materiële) normen: geeft inhoud van een regel.
Niet altijd strikt onderscheid te maken, sommige beginselen hebben beide kanten.
(Zorgvuldigheidsbeginsel).
Onderscheid heeft wel betekenis, met name wanneer norm is geschonden. Als een formele
norm wordt geschonden, moet het vaak een nieuw besluit nemen via spelregels, kan zelfde
inhoudelijke besluit uitkomen. Als inhoudelijke norm wordt geschonden, klopte besluit
inhoudelijk niet, dus zal er een nieuw besluit met een nieuwe inhoud komen.
Belanghebbende die procedeert heeft dus vooral belang bij inhoudelijk geschonden normen.
Awb vormt belangrijke bron van algemene normen (procedureel en materieel). Maar, deze
normen staan niet allemaal in de wet; kunnen ook aan ongeschreven recht worden
ontleend.
De ontwikkeling van algemene beginselen van behoorlijk bestuur
De abbb’s zijn in de rechtspraak tot ontwikkeling gekomen. Rechter kon besluiten niet alleen
wegens strijd met de wet vernietigen, maar ook wegens strijd met deze algemene
rechtsnormen (abbb’s).
In de Awb is er geen hoofdstuk voor algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een deel
staat er niet eens in. De rechtsnorm is wel even bindend en het bestuursorgaan moet zich
dus ook aan de ongeschreven beginselen houden. Codificatie maakt de norm wel beter
toegankelijk voor andere juristen, zou rechtszekerheid ten goede komen.
Onder invloed van het Europese recht dat nationale rechters moeten toepassen ontstaan
nationaal nieuwe Europese rechtsbeginselen.
Functies abbb’s:
1. Voor het bestuur zijn het in acht te nemen rechtsnormen;
2. Voor de burger zijn het normen waarop hij zich in de rechtsgang kan beroepen;
3. Voor de rechter zijn het toetsingsnormen die, bij schending, kunnen leiden tot
vernietiging van een besluit.
De abbb’s vullen de normen van de wet aan. Bij ruime discretionaire bevoegdheden, zorgen
abbb’s ervoor dat de rechter nog iets heeft om het bestuurshandelen te beoordelen.
Ontwikkeling: bestuursrechter toetst in aantal gevallen intensiever aan
evenredigheidsbeginsel.
Beleid: andere bron waarmee open wettelijke normen worden opgevuld; bestuur moet nog
wel motiveren waarom in de concrete omstandigheden niet van het beleid moet worden
afgeweken.
Algemene materiële normen in de Awb
Awb heeft gelaagde opbouw van algemeen naar specifiek. De normen staan dus niet
allemaal bij elkaar.
Schakelbepaling: artikelen…. zijn ook van toepassing op……
, - Verbod van vooringenomenheid (art. 2:4, lid 1 Awb): burger moet erop kunnen
vertrouwen dat het bestuur de zaken objectief bekijkt. Bestuur mag zich niet door
persoonlijke belangen of voorkeuren laten beïnvloeden. Hiervoor lid 2: personen die
persoonlijk belang hebben, mogen besluitvorming niet beïnvloeden.
- Zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb): zorgvuldigheid bij de voorbereiding van
besluiten en de besluitvorming zelf. Hiervoor kennis vergaren (onderzoeksplicht) en
deugdelijke inventarisatie van af te wegen belangen. Bestuursorgaan hoeft niet altijd
al het onderzoek zelf te doen, belanghebbende moet zelf gegevens indienen.
Aanvrager heeft informatieplicht.
- Verbod van willekeur (art. 3:4 Awb): Geïnventariseerde belangen moeten allemaal
betrokken worden in afweging. Als bestuur een belangenafweging achterwege laat,
beslist het willekeurig. Soms is afweging al gedaan door wetgever. Hoe meer
beleidsruimte bestuur heeft, hoe meer ruimte voor belangenafweging. Welke
belangen moeten worden afgewogen hangt af van concrete geval. Niet alle belangen
moeten worden afgewogen; alleen rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen.
o Specialiteitsbeginsel bepaalt met hiërarchie binnen toepasselijke regelingen
welke belangen rechtstreeks betrokken zijn bij de besluitvorming;
bestuursorgaan mag alleen de belangen meewegen waarvoor de betreffende
regelling in het leven is geroepen.
- Evenredigheid (art. 3:4 lid 2 Awb): eerst alleen in de jurisprudentie; bij een licht
vergrijp een lichte sanctie en bij een zwaar vergrijp een zware sanctie. Er moet
evenredigheid bestaan tussen de sanctie en de ernst van de nalatigheid.
o Maxis-Praxis-maatstaf: toets op willekeur bij beleidsruimte. Is in februari
2022 verlaten, nu ook toetsen op evenredigheid.
o A-G Wattel en Widdershoven; Nederlandse bestuursrechters zouden meer
aansluiting moeten zoeken bij de Unierechtelijke evenredigheidstoets.
Nederlandse bestuursrechters moeten deze toets toepassen bij geschillen
binnen de reikwijdte van het Unierecht. 3 stappen:
Beoordeling of besluit geschikt is om het doel te bereiken; causaal
verband tussen maatregel en doel. Doel (te beschermen belang) moet
van legitiem belang zijn.
Beoordeling of besluit noodzakelijk is om het doel te bereiken; als er
meerdere geschikte maatregelen zijn moet minst belastende
maatregel gekozen worden.
Beoordeling of het besluit evenwichtig is. Is op zichzelf geschikte en
noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet
onredelijk bezwarend voor de belanghebbende?
o Volgens Afdeling zijn er twee belangrijke oriëntatiepunten betreft de
beoordeling en de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel:
De aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen;
De ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het
fundamentele rechten van belanghebbenden aantast.
De afdeling kiest niet voor standaard driedeling; intensiteit van rechterlijke
toetsing aan het evenredigheidsbeginsel hangt van zoveel factoren af, dat het
om een glijdende schaal gaat waarop alle intensiteiten tussen vol en
terughoudend toegepast moeten worden. De voorgestelde driedeling houdt
geen rekening met de verscheidenheid van situaties.
1. Wat zijn de beginselen van behoorlijk bestuur?
Bestuursorganen zijn bij hun handelen gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur.
- Procedurele (formele) normen: spelregels voor de besluitvorming.
- Inhoudelijke (materiële) normen: geeft inhoud van een regel.
Niet altijd strikt onderscheid te maken, sommige beginselen hebben beide kanten.
(Zorgvuldigheidsbeginsel).
Onderscheid heeft wel betekenis, met name wanneer norm is geschonden. Als een formele
norm wordt geschonden, moet het vaak een nieuw besluit nemen via spelregels, kan zelfde
inhoudelijke besluit uitkomen. Als inhoudelijke norm wordt geschonden, klopte besluit
inhoudelijk niet, dus zal er een nieuw besluit met een nieuwe inhoud komen.
Belanghebbende die procedeert heeft dus vooral belang bij inhoudelijk geschonden normen.
Awb vormt belangrijke bron van algemene normen (procedureel en materieel). Maar, deze
normen staan niet allemaal in de wet; kunnen ook aan ongeschreven recht worden
ontleend.
De ontwikkeling van algemene beginselen van behoorlijk bestuur
De abbb’s zijn in de rechtspraak tot ontwikkeling gekomen. Rechter kon besluiten niet alleen
wegens strijd met de wet vernietigen, maar ook wegens strijd met deze algemene
rechtsnormen (abbb’s).
In de Awb is er geen hoofdstuk voor algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een deel
staat er niet eens in. De rechtsnorm is wel even bindend en het bestuursorgaan moet zich
dus ook aan de ongeschreven beginselen houden. Codificatie maakt de norm wel beter
toegankelijk voor andere juristen, zou rechtszekerheid ten goede komen.
Onder invloed van het Europese recht dat nationale rechters moeten toepassen ontstaan
nationaal nieuwe Europese rechtsbeginselen.
Functies abbb’s:
1. Voor het bestuur zijn het in acht te nemen rechtsnormen;
2. Voor de burger zijn het normen waarop hij zich in de rechtsgang kan beroepen;
3. Voor de rechter zijn het toetsingsnormen die, bij schending, kunnen leiden tot
vernietiging van een besluit.
De abbb’s vullen de normen van de wet aan. Bij ruime discretionaire bevoegdheden, zorgen
abbb’s ervoor dat de rechter nog iets heeft om het bestuurshandelen te beoordelen.
Ontwikkeling: bestuursrechter toetst in aantal gevallen intensiever aan
evenredigheidsbeginsel.
Beleid: andere bron waarmee open wettelijke normen worden opgevuld; bestuur moet nog
wel motiveren waarom in de concrete omstandigheden niet van het beleid moet worden
afgeweken.
Algemene materiële normen in de Awb
Awb heeft gelaagde opbouw van algemeen naar specifiek. De normen staan dus niet
allemaal bij elkaar.
Schakelbepaling: artikelen…. zijn ook van toepassing op……
, - Verbod van vooringenomenheid (art. 2:4, lid 1 Awb): burger moet erop kunnen
vertrouwen dat het bestuur de zaken objectief bekijkt. Bestuur mag zich niet door
persoonlijke belangen of voorkeuren laten beïnvloeden. Hiervoor lid 2: personen die
persoonlijk belang hebben, mogen besluitvorming niet beïnvloeden.
- Zorgvuldigheidsbeginsel (art. 3:2 Awb): zorgvuldigheid bij de voorbereiding van
besluiten en de besluitvorming zelf. Hiervoor kennis vergaren (onderzoeksplicht) en
deugdelijke inventarisatie van af te wegen belangen. Bestuursorgaan hoeft niet altijd
al het onderzoek zelf te doen, belanghebbende moet zelf gegevens indienen.
Aanvrager heeft informatieplicht.
- Verbod van willekeur (art. 3:4 Awb): Geïnventariseerde belangen moeten allemaal
betrokken worden in afweging. Als bestuur een belangenafweging achterwege laat,
beslist het willekeurig. Soms is afweging al gedaan door wetgever. Hoe meer
beleidsruimte bestuur heeft, hoe meer ruimte voor belangenafweging. Welke
belangen moeten worden afgewogen hangt af van concrete geval. Niet alle belangen
moeten worden afgewogen; alleen rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen.
o Specialiteitsbeginsel bepaalt met hiërarchie binnen toepasselijke regelingen
welke belangen rechtstreeks betrokken zijn bij de besluitvorming;
bestuursorgaan mag alleen de belangen meewegen waarvoor de betreffende
regelling in het leven is geroepen.
- Evenredigheid (art. 3:4 lid 2 Awb): eerst alleen in de jurisprudentie; bij een licht
vergrijp een lichte sanctie en bij een zwaar vergrijp een zware sanctie. Er moet
evenredigheid bestaan tussen de sanctie en de ernst van de nalatigheid.
o Maxis-Praxis-maatstaf: toets op willekeur bij beleidsruimte. Is in februari
2022 verlaten, nu ook toetsen op evenredigheid.
o A-G Wattel en Widdershoven; Nederlandse bestuursrechters zouden meer
aansluiting moeten zoeken bij de Unierechtelijke evenredigheidstoets.
Nederlandse bestuursrechters moeten deze toets toepassen bij geschillen
binnen de reikwijdte van het Unierecht. 3 stappen:
Beoordeling of besluit geschikt is om het doel te bereiken; causaal
verband tussen maatregel en doel. Doel (te beschermen belang) moet
van legitiem belang zijn.
Beoordeling of besluit noodzakelijk is om het doel te bereiken; als er
meerdere geschikte maatregelen zijn moet minst belastende
maatregel gekozen worden.
Beoordeling of het besluit evenwichtig is. Is op zichzelf geschikte en
noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet
onredelijk bezwarend voor de belanghebbende?
o Volgens Afdeling zijn er twee belangrijke oriëntatiepunten betreft de
beoordeling en de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel:
De aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen;
De ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het
fundamentele rechten van belanghebbenden aantast.
De afdeling kiest niet voor standaard driedeling; intensiteit van rechterlijke
toetsing aan het evenredigheidsbeginsel hangt van zoveel factoren af, dat het
om een glijdende schaal gaat waarop alle intensiteiten tussen vol en
terughoudend toegepast moeten worden. De voorgestelde driedeling houdt
geen rekening met de verscheidenheid van situaties.
