Rechtsstaat en democratie
Leerdoelen
Globalisering
1. De totstandkomingsprocedure van een verdrag uitleggen;
Verdragen kunnen de Nederlandse burgers in beginsel van binden nadat het parlement ze
goedgekeurd heeft (artikel 91, eerste lid, eerste volzin, Gw).
De gang van zaken is globaal als volgt. Nadat onderhandelingen hebben geleid tot
overeenstemming met betrekking tot de tekst van het verdrag, zal het verdrag van Nederlandse
zijde door de regering worden ondertekend (artikel 90 Gw). Vaak zal het verdrag een
bekrachtigingsclausule bevatten, die inhoudt dat volkenrechtelijke binding niet door de
ondertekening gerealiseerd wordt, maar pas tot stand gebracht wordt door neerlegging van een
akte van bekrachtiging (ratificatie). Bevat het verdrag een dergelijke clausule niet, dan zal de
regering in het algemeen slecht mogen ondertekenen onder voorbehoud van parlementaire
goedkeuring: anders zou door ondertekening volkenrechtelijke binding gerealiseerd worden
zonder voorafgaande parlementaire instemming.
Vervolgens wordt het verdrag na publicatie in het Tractatenblad ter goedkeuring aan de Staten-
Generaal voorgelegd. Daarbij zijn twee varianten mogelijk, in principe naar keuze van de regering.
Een verdrag kan uitdrukkelijk goedgekeurd worden, en wel bij wet. Alleen wanneer het verdrag
bepalingen bevat die afwijken van de Grondwet dan wel tot zodanig afwijken noodzaken, is
uitdrukkelijke goedkeuring (bij wet) vereist, en wel met ten minste twee derde van het aantal
uitgebrachte stemmen. Een verdrag kan ook ter stilzwijgende goedkeuring voorgelegd worden;
deze is verleend indien niet binnen dertig dagen na overlegging van het verdrag aan de Staten-
Generaal door of namens een van de Kamers of ten minste een vijfde van het grondwettelijk
aantal leden van een der Kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het verdrag uitdrukkelijk
moet worden goedgekeurd. Stilzwijgende goedkeuring gaat uiteraard vlotter dan uitdrukkelijke
goedkeuring bij wet. Voor stilzwijgende goedkeuring wordt veelal gekozen bij minder belangrijke
verdragen.
Pas nadat het parlement door zijn goedkeuring te verlenen de regering daartoe gemachtigd heeft,
mag de regering tot bekrachtiging (ratificatie) overgaan, dat wil zeggen volkenrechtelijke binding
tot stand brengen. Het voorgaande kan als volgt in een chronologisch schema voorgesteld
worden:
Op internationaal niveau: Op nationaal niveau:
1. Onderhandelingen
2. Ondertekening door de regering
3. Publicatie in Tractatenblad
4. Parlementaire goedkeuring
5. Bekrachtiging (ratificatie)
6. Inwerkingtreding
Er zijn nogal wat uitzonderingen op het goedkeuringsrecht (artikel 91, eerste lid, tweede volzin,
Gw). Een belangrijke uitzondering is het zogenoemde uitvoeringsverdrag, een verdrag dat
uitsluitend de uitvoering van een (eerder) door het parlement goedgekeurd verdrag betreft.
Overigens moeten uitvoeringsverdragen op grond van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking
verdragen wel aan de Staten-Generaal overgelegd worden. Als een Kamer of ten minste een
vijfde van het aantal leden daarvan zulks binnen dertig dagen na overlegging te kennen geeft,
moet het verdrag aan parlementaire goedkeuring worden onderworpen. Uit een oogpunt van
democratische legitimatie is het verder problematisch dat verdragen die een ieder verbindende
bepalingen bevatten (die de burger rechtstreeks binden) stilzwijgend kunnen worden
goedgekeurd.
2. De begrippen ‘monisme’ en ‘dualisme’ uitleggen, als ze gaan over de verhouding tussen
nationaal en internationaal recht;
1
, Het internationale recht gaat uit van een hiërarchische verhouding ten opzichte van het nationale
recht: het eist dat de nationale staat zijn internationaalrechtelijke verplichtingen nakomt. De
nationale staat moet zich aan het internationale recht houden, en kan zich niet op zijn (nationale)
recht beroepen ter rechtvaardiging van het niet ten uitvoer leggen van het internationaal recht.
Op welke wijze de staat zijn internationaalrechtelijke verplichtingen realiseert en in zijn eigen
rechtsorde ten uitvoer legt, wordt echter aan hem overgelaten.
Het internationale recht formuleert derhalve slechts resultaatsverplichtingen, en laat het aan het
nationale, constitutionele recht van de staten over hoe de vereiste nakoming van die
verplichtingen in de nationale rechtsorde gerealiseerd wordt. Met betrekking tot deze
constitutioneel-rechtelijke vraag hoe de nationale staten die nakoming realiseert, zijn er (als
uitersten) twee stelsel te onderscheiden: het dualistische en het monistische stelsel.
Dualisme
In een constitutie die uitgaat van een dualistisch stelsel vormen de internationale en de nationale
rechtsorde twee strikt gescheiden sferen. Internationale rechtsnormen hebben op zichzelf geen
interne werking, geen gelding in de nationale rechtsorde. Ze kunnen pas in de nationale
rechtsorde effect hebben als ze in nationaal recht omgezet zijn (transformatie).
Alleen wanneer internationale normen in nationaal recht zijn getransformeerd (bijvoorbeeld door
een formele wet), kan de burger er in rechte een beroep op doen. De nationale rechter zal ze dan
toepassen, echter niet als regels van internationaal recht, maar als regels van nationaal recht. Dat
betekent ook dat deze regels door ander (later) nationaal recht opzij gezet kunnen worden.
Monisme
In een constitutie met een monistisch stelsel wordt daarentegen niet uitgegaan van twee
gescheiden rechtssferen, maar van een eenheid, waarbij de nationale rechtsorde gezien wordt als
een onderdeel van één rechtsorde die ook het internationaal recht (dat een hogere status heeft)
omvat. Internationale rechtsnormen werken dan ook als zodanig – zonder dat ze omgezet
(getransformeerd) zijn in nationaal recht – in de nationale rechtsorde, en hebben voorrang op
nationaal recht. Aan de burger komt in rechte beroep toe op internationale rechtsnormen, voor
zover deze normen zich hiervoor lenen.
Nederland
Zo gaat het Nederlandse staatsrecht uit van een gematigd monisme, en bevat het ook dualistische
elementen. Het is monistisch omdat op grond van (in de jurisprudentie geformuleerd en in de
grondwetshistorie bevestigd) ongeschreven constitutioneel recht het internationale recht als
zodanig, zonder dat transformatie vereist is, in de Nederlandse rechtsorde werkt.
Het Nederlandse stelsel bevat derhalve ook dualistische trekken. Allereerst hebben bepalingen
van verdragen en volkenrechtelijke besluiten die naar haar inhoud eenieder kunnen verbinden
slechts verbindende kracht – en kunnen zij pas in de nationale rechtsorde toegepast worden –
nadat ze conform de eisen van het nationale recht (artikel 95 Gw) bekend zijn gemaakt (artikel 93
Gw). Bovendien worden niet alle volkenrechtelijke normen, maar enkel een ieder verbindende
bepalingen ten koste van nationale voorschriften door rechter en bestuur toegepast (artikel 94
Gw). Artikel 94 Gw wordt namelijk gezien als een uitputtende regeling, die a contrario uitgelegd
moet worden. Bepalingen van verdragen en volkenrechtelijke besluiten die niet een ieder
verbindend zijn en voorschriften van volkenrechtelijk gewoonterecht kunnen nationaal recht dus
niet opzijzetten.
Met andere woorden: artikel 94 Gw kent niet zozeer de nationale rechter een (eerder niet
bestaande) bevoegdheid toe om nationaal recht aan een ieder te verbindende bepalingen van
internationaal recht te toetsen, maar beperkt de toetsingsbevoegdheid die hij op grond van
ongeschreven constitutioneel recht in beginsel zou hebben tot een ieder verbindende bepalingen
van internationaal recht. In zoverre is er een parallel te trekken met artikel 120 Gw.
Zo vloeit uit de heersende a contrario interpretatie van artikel 94 Gw voort dat het oordeel over de
verenigbaarheid van geschreven Nederlands recht met niet een ieder verbindende bepalingen en
met ongeschreven volkenrecht alleen bij de wetgever berust.
2
Leerdoelen
Globalisering
1. De totstandkomingsprocedure van een verdrag uitleggen;
Verdragen kunnen de Nederlandse burgers in beginsel van binden nadat het parlement ze
goedgekeurd heeft (artikel 91, eerste lid, eerste volzin, Gw).
De gang van zaken is globaal als volgt. Nadat onderhandelingen hebben geleid tot
overeenstemming met betrekking tot de tekst van het verdrag, zal het verdrag van Nederlandse
zijde door de regering worden ondertekend (artikel 90 Gw). Vaak zal het verdrag een
bekrachtigingsclausule bevatten, die inhoudt dat volkenrechtelijke binding niet door de
ondertekening gerealiseerd wordt, maar pas tot stand gebracht wordt door neerlegging van een
akte van bekrachtiging (ratificatie). Bevat het verdrag een dergelijke clausule niet, dan zal de
regering in het algemeen slecht mogen ondertekenen onder voorbehoud van parlementaire
goedkeuring: anders zou door ondertekening volkenrechtelijke binding gerealiseerd worden
zonder voorafgaande parlementaire instemming.
Vervolgens wordt het verdrag na publicatie in het Tractatenblad ter goedkeuring aan de Staten-
Generaal voorgelegd. Daarbij zijn twee varianten mogelijk, in principe naar keuze van de regering.
Een verdrag kan uitdrukkelijk goedgekeurd worden, en wel bij wet. Alleen wanneer het verdrag
bepalingen bevat die afwijken van de Grondwet dan wel tot zodanig afwijken noodzaken, is
uitdrukkelijke goedkeuring (bij wet) vereist, en wel met ten minste twee derde van het aantal
uitgebrachte stemmen. Een verdrag kan ook ter stilzwijgende goedkeuring voorgelegd worden;
deze is verleend indien niet binnen dertig dagen na overlegging van het verdrag aan de Staten-
Generaal door of namens een van de Kamers of ten minste een vijfde van het grondwettelijk
aantal leden van een der Kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het verdrag uitdrukkelijk
moet worden goedgekeurd. Stilzwijgende goedkeuring gaat uiteraard vlotter dan uitdrukkelijke
goedkeuring bij wet. Voor stilzwijgende goedkeuring wordt veelal gekozen bij minder belangrijke
verdragen.
Pas nadat het parlement door zijn goedkeuring te verlenen de regering daartoe gemachtigd heeft,
mag de regering tot bekrachtiging (ratificatie) overgaan, dat wil zeggen volkenrechtelijke binding
tot stand brengen. Het voorgaande kan als volgt in een chronologisch schema voorgesteld
worden:
Op internationaal niveau: Op nationaal niveau:
1. Onderhandelingen
2. Ondertekening door de regering
3. Publicatie in Tractatenblad
4. Parlementaire goedkeuring
5. Bekrachtiging (ratificatie)
6. Inwerkingtreding
Er zijn nogal wat uitzonderingen op het goedkeuringsrecht (artikel 91, eerste lid, tweede volzin,
Gw). Een belangrijke uitzondering is het zogenoemde uitvoeringsverdrag, een verdrag dat
uitsluitend de uitvoering van een (eerder) door het parlement goedgekeurd verdrag betreft.
Overigens moeten uitvoeringsverdragen op grond van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking
verdragen wel aan de Staten-Generaal overgelegd worden. Als een Kamer of ten minste een
vijfde van het aantal leden daarvan zulks binnen dertig dagen na overlegging te kennen geeft,
moet het verdrag aan parlementaire goedkeuring worden onderworpen. Uit een oogpunt van
democratische legitimatie is het verder problematisch dat verdragen die een ieder verbindende
bepalingen bevatten (die de burger rechtstreeks binden) stilzwijgend kunnen worden
goedgekeurd.
2. De begrippen ‘monisme’ en ‘dualisme’ uitleggen, als ze gaan over de verhouding tussen
nationaal en internationaal recht;
1
, Het internationale recht gaat uit van een hiërarchische verhouding ten opzichte van het nationale
recht: het eist dat de nationale staat zijn internationaalrechtelijke verplichtingen nakomt. De
nationale staat moet zich aan het internationale recht houden, en kan zich niet op zijn (nationale)
recht beroepen ter rechtvaardiging van het niet ten uitvoer leggen van het internationaal recht.
Op welke wijze de staat zijn internationaalrechtelijke verplichtingen realiseert en in zijn eigen
rechtsorde ten uitvoer legt, wordt echter aan hem overgelaten.
Het internationale recht formuleert derhalve slechts resultaatsverplichtingen, en laat het aan het
nationale, constitutionele recht van de staten over hoe de vereiste nakoming van die
verplichtingen in de nationale rechtsorde gerealiseerd wordt. Met betrekking tot deze
constitutioneel-rechtelijke vraag hoe de nationale staten die nakoming realiseert, zijn er (als
uitersten) twee stelsel te onderscheiden: het dualistische en het monistische stelsel.
Dualisme
In een constitutie die uitgaat van een dualistisch stelsel vormen de internationale en de nationale
rechtsorde twee strikt gescheiden sferen. Internationale rechtsnormen hebben op zichzelf geen
interne werking, geen gelding in de nationale rechtsorde. Ze kunnen pas in de nationale
rechtsorde effect hebben als ze in nationaal recht omgezet zijn (transformatie).
Alleen wanneer internationale normen in nationaal recht zijn getransformeerd (bijvoorbeeld door
een formele wet), kan de burger er in rechte een beroep op doen. De nationale rechter zal ze dan
toepassen, echter niet als regels van internationaal recht, maar als regels van nationaal recht. Dat
betekent ook dat deze regels door ander (later) nationaal recht opzij gezet kunnen worden.
Monisme
In een constitutie met een monistisch stelsel wordt daarentegen niet uitgegaan van twee
gescheiden rechtssferen, maar van een eenheid, waarbij de nationale rechtsorde gezien wordt als
een onderdeel van één rechtsorde die ook het internationaal recht (dat een hogere status heeft)
omvat. Internationale rechtsnormen werken dan ook als zodanig – zonder dat ze omgezet
(getransformeerd) zijn in nationaal recht – in de nationale rechtsorde, en hebben voorrang op
nationaal recht. Aan de burger komt in rechte beroep toe op internationale rechtsnormen, voor
zover deze normen zich hiervoor lenen.
Nederland
Zo gaat het Nederlandse staatsrecht uit van een gematigd monisme, en bevat het ook dualistische
elementen. Het is monistisch omdat op grond van (in de jurisprudentie geformuleerd en in de
grondwetshistorie bevestigd) ongeschreven constitutioneel recht het internationale recht als
zodanig, zonder dat transformatie vereist is, in de Nederlandse rechtsorde werkt.
Het Nederlandse stelsel bevat derhalve ook dualistische trekken. Allereerst hebben bepalingen
van verdragen en volkenrechtelijke besluiten die naar haar inhoud eenieder kunnen verbinden
slechts verbindende kracht – en kunnen zij pas in de nationale rechtsorde toegepast worden –
nadat ze conform de eisen van het nationale recht (artikel 95 Gw) bekend zijn gemaakt (artikel 93
Gw). Bovendien worden niet alle volkenrechtelijke normen, maar enkel een ieder verbindende
bepalingen ten koste van nationale voorschriften door rechter en bestuur toegepast (artikel 94
Gw). Artikel 94 Gw wordt namelijk gezien als een uitputtende regeling, die a contrario uitgelegd
moet worden. Bepalingen van verdragen en volkenrechtelijke besluiten die niet een ieder
verbindend zijn en voorschriften van volkenrechtelijk gewoonterecht kunnen nationaal recht dus
niet opzijzetten.
Met andere woorden: artikel 94 Gw kent niet zozeer de nationale rechter een (eerder niet
bestaande) bevoegdheid toe om nationaal recht aan een ieder te verbindende bepalingen van
internationaal recht te toetsen, maar beperkt de toetsingsbevoegdheid die hij op grond van
ongeschreven constitutioneel recht in beginsel zou hebben tot een ieder verbindende bepalingen
van internationaal recht. In zoverre is er een parallel te trekken met artikel 120 Gw.
Zo vloeit uit de heersende a contrario interpretatie van artikel 94 Gw voort dat het oordeel over de
verenigbaarheid van geschreven Nederlands recht met niet een ieder verbindende bepalingen en
met ongeschreven volkenrecht alleen bij de wetgever berust.
2
