Week 1
Webcollege 1: Introductie handhaving en toezicht
Definitie van handhaving
Handhaving is de mogelijkheid die het bestuursorgaan heeft om naleving van wetten en
regels te bewerkstelligen of af te dwingen.
Definitie toezicht
Met daartoe bevoegde personen (toezichthouders) controleert het bestuursorgaan of de
wetten en regels in zijn werkgebied worden nageleefd.
Hoe zit dit in elkaar? Wat doet een toezichthouder? We hebben een volgorde:
1. Informatie Verzamelen
2. Oordelen
3. Ingrijpen / handhaven
Hij gaat kijken of iemand zich wel aan de wet heeft gehouden. Als hij dit verzamelt heeft dan
vormt hij een oordeel. Daarna doet hij of niks, omdat alles via de wettelijke norm gaat of hij
grijpt in en dat noemen wij wel handhaving.
Het eerste gedeelte van de informatie verzamelen en het oordeel dat valt onder het
hoofdstuk van toezicht. Het ingrijpen valt onder het handhavings gedeelte.
Waarom handhaven?
Er moet worden gehandhaafd om orde te blijven houden in het hele bestuursrechtelijke
landschap. De bestuursorganen die moeten allerlei regels uitvoeren en die hebben een
bepaald taakgebied. Soms worden er ook vergunning afgegeven en dan moet er wel
gekeken worden of die regels worden nageleefd. Het geldt namelijk voor iedereen dus
iedereen moet zich hieraan houden.
Handhaving: daar heeft de overheid natuurlijk zelf ook regels voor opgesteld. Die zijn
gepubliceerd in het kenniscentrum wetgeving en juridische zaken. Daar worden twee doelen
geven van handhaving:
- Gedrag dat we niet willen verbieden, maar wel willen regelen.
- Gedrag dat we streng verbieden.
Over gedrag dat we streng willen verbieden gaan we het bij handhaving meestal niet
hebben. Dit gedrag valt namelijk onder de nederlandse strafwetgeving en daar komt een
procedure: vervolging door het OM, rechtszaak bij de strafrecht. Het gaat hier dus niet over
het strafrecht maar over het bestuursrecht en daarbij is het voornaamste doel: gedrag dat
we niet willen verbieden maar wel willen regelen.
,Bestuursrechtelijke handhaving
Toezicht en handhaving in het bestuursrecht zijn gericht op de naleving van wetten en regels
die de samenleving ordenen in het kader van het algemene belang.
Bestuursrechtelijke handhaving betekent dus dat er zowel toezicht plaatsvindt als
handhaving en die toezicht en die handhaving in het bestuursrecht zijn gericht op de
naleving van wetten en regels die de samenleving ordening in het kader van het algemene
belang. Dat is altijd wat mee speelt op de achtergrond. Die toezichthouders worden ook
vaak bijzondere opsporingsambtenaren of boa’s genoemd.
Plaats van handhaving in het bestuursrecht
Als je kijkt naar wat het bestuursrecht regelt dan gaat dat over: De organisatie van de
overheid en de bestuursorganen. Ook gaat het over die bevoegdheden. En het gaat over en
normering van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. En dan komt het onderdeel
handhaving. Als je eenmaal die normen hebt gesteld moet je natuurlijk ook controleren of die
normen worden gehandhaafd. Of mensen wel doen wat er in de wet staat. Dat onderdeel
van handhaving daar gaat het in deze cursus over. Daarna hebben we als er eenmaal een
handhavingsbeslissing komt ook nog rechtsbescherming, maar het gaat hier met name over
het gedeelte van de handhaving in de Awb.
Artikel 5:4 Awb
Lid 1:
- De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuursrechtelijke sanctie bestaat slechts
voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
,Lid 2:
- Een bestuursrechtelijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de
sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn
omschreven.
Dit betekent dus dat in de wet moet zijn vastgelegd wat van je verwacht wordt en ook
wanneer er sprake is van een overtreding en hoe die wordt gesanctioneerd. Dit is het
legaliteitsbeginsel!
Legaliteitsbeginsel
Je kunt pas handhaven als er in een wettelijke oordeel staat wat je fout moet doen, wat de
sanctie is en wat de straf is die je daarvoor krijgt. Het moet dus in de wet zijn terug te vinden.
Moet het bestuursorgaan handhaven?
Daar is heel veel jurisprudentie over geweest van de afdeling bestuursrechtspraak van de
raad van state. Die hebben in 2004 voor het eerst de hoofdregel daarin uiteengezet. In
overweging 2.2 wordt het volgende gezegd:
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding
van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of
een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten
maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden
gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie
bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de
daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden
afgezien.
Moet het bestuursorgaan dus handhaven?
Ja, want het bestuursorgaan heeft een beginselplicht tot handhaving.
Verschillende mogelijkheden handhaving
- Bestuursrechtelijke handhaving
● Bestuursrechtelijke sancties
● Strafrechtelijke sancties
● Privaatrechtelijke sancties
Het is belangrijk om bij de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties te onthouden dat
er gekozen moet worden voor of een bestuursrechtelijke sanctie of een strafrechtelijke
sanctie. Dit staat in artikel 5:44 Awb - Una via beginsel. D
it is latijns voor een weg: een weg
die je moet bewandelen dus of bestuursrechtelijke sanctie of strafrechtelijke sanctie.
Daarnaast is het belangrijk om te onthouden dat bij de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
sanctie (net als in het strafrecht) geldt dat als je al een keer vervolgt bent voor een bepaalt
feit dan kan je daar niet nog een keer voor vervolgd worden. Dit staat in artikel 5:43 Awb -
Ne bis in idem.
,Bij dit vak gaan we het vooral hebben over de bestuursrechtelijke sancties. Strafrechtelijke
sancties komen natuurlijk bij de strafrechter en daar gaat het hier niet over. Privaatrechtelijke
sancties komen bij de burgerlijke rechter en daar hebben we het hier ook niet over. Wij
focussen ons in deze cursus dus op de bestuursrechtelijke sancties.
Bestuurlijke sancties
- Last onder dwangsom - artikel 5:21 Awb
- Last onder bestuursdwang - artikel 5:31d Awb
- Intrekking beschikking
- Bestuurlijke boete - artikel 5:40 Awb
De eerste drie noemen wij ook wel de herstelsancties: die zijn gericht op het herstellen van
de situatie zoals hij zou moeten zijn als de norm daadwerkelijk juist was nageleefd.
De bestuursrechtelijke boete heeft een ander karakter. Dat is een bestraffende sanctie. Dat
noemen wij met een mooi latijns woord ook wel de punitieve sanctie: die is puur gericht om
jou te straffen voor het feit dat jij je niet gedragen hebt conform de norm die de overheid in
de wet conform het legaliteitsbeginsel heeft opgelegd. Er moet leed worden toegevoegd.
Niet sanctioneren
We hebben net gezien er is een beginselplicht tot handhaving, maar Nederland staat bekend
om het gedogen. Wat is nou precies het gedogen in de juridische context van de
beginselplicht tot handhaving die we niet hebben geschetst?
Gedogen of handhaven
Gedogen: het niet optreden tegen een overtreding van de wet- of regelgeving door het
daartoe bevoegde bestuursorgaan.
Dit betekent dat het legaliteitsbeginsel nog steeds zegt dat de gedraging niet mag, maar er
zijn omstandigheden waardoor het bestuursorgaan niet overgaat tot handhaving. Wij
noemen dat in Nederland gedogen.
Wanneer mag het?
Dit mag volgens de uitspraak van de afdeling bestuursrechtspraak van de raad van state die
we eerder al besproken hebben. Want daarin wordt gezegd dat het in bijzondere
omstandigheden mogelijk is om af te zien van handhaving.
Dan gaat het om twee situaties:
1. Er is een uitzicht op legalisatie van de situatie
● Dat wil zeggen: je kunt door middel van bijvoorbeeld een vergunning aan te
vragen alsnog de boel legaliseren. In die situatie hoeft er dus niet
gehandhaafd te worden.
, 2. Wanneer een onevenredige belangen worden geschaad als je overgaat tot
handhaving en het niet handhaven beter is voor onze maatschappij als geheel
● Hier valt bijvoorbeeld ons drugsbeleid onder, want het drugsbeleid werkt
goed. We hebben de minste verslaafde in europa en minste harddrugsgebruik
en dat komt vanwege ons gedoogbeleid. Dat betekent dat de belangen van
de volksgezondheid hier belangrijker zijn dan het handhaven van de wet- en
regelgeving.
Dit komt uit de uitspraak ECLI:RvS:2004:AP4683.
Wettelijke kader handhaving en toezicht
Artikel 6 EVRM
Dit artikel heeft het over de criminal charge. Dit houdt in dat er bijzondere bescherming is
voor iemand bij wie een overtreding is geconstateerd. Dit geldt ook voor de bestuurlijke
boete is gezegd. Dat betekent dus dat het strafrechtelijk kader dat geldt voor het strafrecht,
dat geldt in het bestuursrechtelijke kader ook voor de bestuurlijke boete. Dit betekent dat alle
beschermingsmaatregelen die opgenomen zijn in artikel 6 EVRM dus ook gelden voor de
bestuurlijke boete die in Nederland in dit onderwerp van handhaving wordt opgelegd.
Grondwet in wettelijke kader handhaving en toezicht
Dan hebben we nog de Grondwet, want deze wet geeft belangrijke beperkingen als het gaat
over het wettelijke kader van handhaving en toezicht. Met name artikel 10 en 12 GW.
Artikel 10 GW
Dit artikel geeft ons allemaal een recht op privacy. Dit wil zeggen dat de overheid niet
zomaar in jouw leven mag zitten,
Artikel 12 GW
Dit artikel geeft ons het recht op huisvrede. Dit wil zeggen dat de overheid en niemand
anders zomaar jouw huis binnen mag komen. Dat zijn belangrijke beperkingen als het gaat
over wat de overheid mag doen in het kader van handhaving.
Hoofdstuk 5 - handhaving
Hoofdstuk 5 van de Awb gaat eigenlijk helemaal over handhaving. Daar staan allemaal
algemene bepalingen bijvoorbeeld over toezicht of over welke bestuursrechtelijke sancties
er mogelijk zijn. Dit is dus een belangrijk hoofdstuk, we gaan er later verder op in.
Bijzondere wetten
Dan hebben we natuurlijk nog de handhavings en toezicht regels die staan in de bijzondere
bestuurswetten. We hebben vele honderden bijzondere bestuurswetten in Nederland die
naast de algemene wet bestuursrecht gaan, die een specifiek onderdeel regelen.
Bijvoorbeeld de milieuwetgeving of de wet arbeid vreemdelingenwet. In die wetten staan ook
allerlei regels over handhaving en toezicht. We weten dat bijzonder bestuursrecht voor
algemeen bestuursrecht gaat. Dit wil zeggen dat als er een regeling staat in een bijzonder
bestuurswetgeving over handhaving en toezicht dat die moet worden nageleefd.
Webcollege 1: Introductie handhaving en toezicht
Definitie van handhaving
Handhaving is de mogelijkheid die het bestuursorgaan heeft om naleving van wetten en
regels te bewerkstelligen of af te dwingen.
Definitie toezicht
Met daartoe bevoegde personen (toezichthouders) controleert het bestuursorgaan of de
wetten en regels in zijn werkgebied worden nageleefd.
Hoe zit dit in elkaar? Wat doet een toezichthouder? We hebben een volgorde:
1. Informatie Verzamelen
2. Oordelen
3. Ingrijpen / handhaven
Hij gaat kijken of iemand zich wel aan de wet heeft gehouden. Als hij dit verzamelt heeft dan
vormt hij een oordeel. Daarna doet hij of niks, omdat alles via de wettelijke norm gaat of hij
grijpt in en dat noemen wij wel handhaving.
Het eerste gedeelte van de informatie verzamelen en het oordeel dat valt onder het
hoofdstuk van toezicht. Het ingrijpen valt onder het handhavings gedeelte.
Waarom handhaven?
Er moet worden gehandhaafd om orde te blijven houden in het hele bestuursrechtelijke
landschap. De bestuursorganen die moeten allerlei regels uitvoeren en die hebben een
bepaald taakgebied. Soms worden er ook vergunning afgegeven en dan moet er wel
gekeken worden of die regels worden nageleefd. Het geldt namelijk voor iedereen dus
iedereen moet zich hieraan houden.
Handhaving: daar heeft de overheid natuurlijk zelf ook regels voor opgesteld. Die zijn
gepubliceerd in het kenniscentrum wetgeving en juridische zaken. Daar worden twee doelen
geven van handhaving:
- Gedrag dat we niet willen verbieden, maar wel willen regelen.
- Gedrag dat we streng verbieden.
Over gedrag dat we streng willen verbieden gaan we het bij handhaving meestal niet
hebben. Dit gedrag valt namelijk onder de nederlandse strafwetgeving en daar komt een
procedure: vervolging door het OM, rechtszaak bij de strafrecht. Het gaat hier dus niet over
het strafrecht maar over het bestuursrecht en daarbij is het voornaamste doel: gedrag dat
we niet willen verbieden maar wel willen regelen.
,Bestuursrechtelijke handhaving
Toezicht en handhaving in het bestuursrecht zijn gericht op de naleving van wetten en regels
die de samenleving ordenen in het kader van het algemene belang.
Bestuursrechtelijke handhaving betekent dus dat er zowel toezicht plaatsvindt als
handhaving en die toezicht en die handhaving in het bestuursrecht zijn gericht op de
naleving van wetten en regels die de samenleving ordening in het kader van het algemene
belang. Dat is altijd wat mee speelt op de achtergrond. Die toezichthouders worden ook
vaak bijzondere opsporingsambtenaren of boa’s genoemd.
Plaats van handhaving in het bestuursrecht
Als je kijkt naar wat het bestuursrecht regelt dan gaat dat over: De organisatie van de
overheid en de bestuursorganen. Ook gaat het over die bevoegdheden. En het gaat over en
normering van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. En dan komt het onderdeel
handhaving. Als je eenmaal die normen hebt gesteld moet je natuurlijk ook controleren of die
normen worden gehandhaafd. Of mensen wel doen wat er in de wet staat. Dat onderdeel
van handhaving daar gaat het in deze cursus over. Daarna hebben we als er eenmaal een
handhavingsbeslissing komt ook nog rechtsbescherming, maar het gaat hier met name over
het gedeelte van de handhaving in de Awb.
Artikel 5:4 Awb
Lid 1:
- De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuursrechtelijke sanctie bestaat slechts
voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
,Lid 2:
- Een bestuursrechtelijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de
sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn
omschreven.
Dit betekent dus dat in de wet moet zijn vastgelegd wat van je verwacht wordt en ook
wanneer er sprake is van een overtreding en hoe die wordt gesanctioneerd. Dit is het
legaliteitsbeginsel!
Legaliteitsbeginsel
Je kunt pas handhaven als er in een wettelijke oordeel staat wat je fout moet doen, wat de
sanctie is en wat de straf is die je daarvoor krijgt. Het moet dus in de wet zijn terug te vinden.
Moet het bestuursorgaan handhaven?
Daar is heel veel jurisprudentie over geweest van de afdeling bestuursrechtspraak van de
raad van state. Die hebben in 2004 voor het eerst de hoofdregel daarin uiteengezet. In
overweging 2.2 wordt het volgende gezegd:
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding
van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of
een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten
maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden
gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie
bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de
daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden
afgezien.
Moet het bestuursorgaan dus handhaven?
Ja, want het bestuursorgaan heeft een beginselplicht tot handhaving.
Verschillende mogelijkheden handhaving
- Bestuursrechtelijke handhaving
● Bestuursrechtelijke sancties
● Strafrechtelijke sancties
● Privaatrechtelijke sancties
Het is belangrijk om bij de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties te onthouden dat
er gekozen moet worden voor of een bestuursrechtelijke sanctie of een strafrechtelijke
sanctie. Dit staat in artikel 5:44 Awb - Una via beginsel. D
it is latijns voor een weg: een weg
die je moet bewandelen dus of bestuursrechtelijke sanctie of strafrechtelijke sanctie.
Daarnaast is het belangrijk om te onthouden dat bij de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
sanctie (net als in het strafrecht) geldt dat als je al een keer vervolgt bent voor een bepaalt
feit dan kan je daar niet nog een keer voor vervolgd worden. Dit staat in artikel 5:43 Awb -
Ne bis in idem.
,Bij dit vak gaan we het vooral hebben over de bestuursrechtelijke sancties. Strafrechtelijke
sancties komen natuurlijk bij de strafrechter en daar gaat het hier niet over. Privaatrechtelijke
sancties komen bij de burgerlijke rechter en daar hebben we het hier ook niet over. Wij
focussen ons in deze cursus dus op de bestuursrechtelijke sancties.
Bestuurlijke sancties
- Last onder dwangsom - artikel 5:21 Awb
- Last onder bestuursdwang - artikel 5:31d Awb
- Intrekking beschikking
- Bestuurlijke boete - artikel 5:40 Awb
De eerste drie noemen wij ook wel de herstelsancties: die zijn gericht op het herstellen van
de situatie zoals hij zou moeten zijn als de norm daadwerkelijk juist was nageleefd.
De bestuursrechtelijke boete heeft een ander karakter. Dat is een bestraffende sanctie. Dat
noemen wij met een mooi latijns woord ook wel de punitieve sanctie: die is puur gericht om
jou te straffen voor het feit dat jij je niet gedragen hebt conform de norm die de overheid in
de wet conform het legaliteitsbeginsel heeft opgelegd. Er moet leed worden toegevoegd.
Niet sanctioneren
We hebben net gezien er is een beginselplicht tot handhaving, maar Nederland staat bekend
om het gedogen. Wat is nou precies het gedogen in de juridische context van de
beginselplicht tot handhaving die we niet hebben geschetst?
Gedogen of handhaven
Gedogen: het niet optreden tegen een overtreding van de wet- of regelgeving door het
daartoe bevoegde bestuursorgaan.
Dit betekent dat het legaliteitsbeginsel nog steeds zegt dat de gedraging niet mag, maar er
zijn omstandigheden waardoor het bestuursorgaan niet overgaat tot handhaving. Wij
noemen dat in Nederland gedogen.
Wanneer mag het?
Dit mag volgens de uitspraak van de afdeling bestuursrechtspraak van de raad van state die
we eerder al besproken hebben. Want daarin wordt gezegd dat het in bijzondere
omstandigheden mogelijk is om af te zien van handhaving.
Dan gaat het om twee situaties:
1. Er is een uitzicht op legalisatie van de situatie
● Dat wil zeggen: je kunt door middel van bijvoorbeeld een vergunning aan te
vragen alsnog de boel legaliseren. In die situatie hoeft er dus niet
gehandhaafd te worden.
, 2. Wanneer een onevenredige belangen worden geschaad als je overgaat tot
handhaving en het niet handhaven beter is voor onze maatschappij als geheel
● Hier valt bijvoorbeeld ons drugsbeleid onder, want het drugsbeleid werkt
goed. We hebben de minste verslaafde in europa en minste harddrugsgebruik
en dat komt vanwege ons gedoogbeleid. Dat betekent dat de belangen van
de volksgezondheid hier belangrijker zijn dan het handhaven van de wet- en
regelgeving.
Dit komt uit de uitspraak ECLI:RvS:2004:AP4683.
Wettelijke kader handhaving en toezicht
Artikel 6 EVRM
Dit artikel heeft het over de criminal charge. Dit houdt in dat er bijzondere bescherming is
voor iemand bij wie een overtreding is geconstateerd. Dit geldt ook voor de bestuurlijke
boete is gezegd. Dat betekent dus dat het strafrechtelijk kader dat geldt voor het strafrecht,
dat geldt in het bestuursrechtelijke kader ook voor de bestuurlijke boete. Dit betekent dat alle
beschermingsmaatregelen die opgenomen zijn in artikel 6 EVRM dus ook gelden voor de
bestuurlijke boete die in Nederland in dit onderwerp van handhaving wordt opgelegd.
Grondwet in wettelijke kader handhaving en toezicht
Dan hebben we nog de Grondwet, want deze wet geeft belangrijke beperkingen als het gaat
over het wettelijke kader van handhaving en toezicht. Met name artikel 10 en 12 GW.
Artikel 10 GW
Dit artikel geeft ons allemaal een recht op privacy. Dit wil zeggen dat de overheid niet
zomaar in jouw leven mag zitten,
Artikel 12 GW
Dit artikel geeft ons het recht op huisvrede. Dit wil zeggen dat de overheid en niemand
anders zomaar jouw huis binnen mag komen. Dat zijn belangrijke beperkingen als het gaat
over wat de overheid mag doen in het kader van handhaving.
Hoofdstuk 5 - handhaving
Hoofdstuk 5 van de Awb gaat eigenlijk helemaal over handhaving. Daar staan allemaal
algemene bepalingen bijvoorbeeld over toezicht of over welke bestuursrechtelijke sancties
er mogelijk zijn. Dit is dus een belangrijk hoofdstuk, we gaan er later verder op in.
Bijzondere wetten
Dan hebben we natuurlijk nog de handhavings en toezicht regels die staan in de bijzondere
bestuurswetten. We hebben vele honderden bijzondere bestuurswetten in Nederland die
naast de algemene wet bestuursrecht gaan, die een specifiek onderdeel regelen.
Bijvoorbeeld de milieuwetgeving of de wet arbeid vreemdelingenwet. In die wetten staan ook
allerlei regels over handhaving en toezicht. We weten dat bijzonder bestuursrecht voor
algemeen bestuursrecht gaat. Dit wil zeggen dat als er een regeling staat in een bijzonder
bestuurswetgeving over handhaving en toezicht dat die moet worden nageleefd.
