Samenvatting
bestuursrecht
“Hoofdzaken van het bestuursrecht”
F.C.M.A. Michiels en A.B. Blomberg
Negende druk
Anniek Ent HBO-Rechten NHL Stenden Hogeschool te Leeuwarden juni 2020
,Hoofdstuk 1 en 2. Inleiding en kenmerken van het bestuursrecht
Het bestuursrecht heeft betrekking op het openbaar bestuur, op hetgeen het openbaar bestuur doet
en op zijn relatie tot burgers. Tot het openbaar bestuur behoren de besturen van de gemeenten,
provincies, waterschappen, ministeries en andere overheidsinstanties.
Plaats van het bestuursrecht in het recht à publiekrecht.
§ Relatie tussen bestuursorgaan en natuurlijk persoon.
§ Relatie tussen bestuursorgaan en rechtspersoon.
§ Relatie tussen bestuursorganen onderling.
Wat regelt het bestuursrecht
§ Hoe is het bestuur in Nederland georganiseerd (organisatie).
§ Wat zijn de bevoegdheden van het bestuur (bevoegdheden).
§ Welke rechtsnormen gelden voor/door het bestuur (normering).
§ Hoe kan het bestuur naleving van normen afdwingen (handhaving).
§ Hoe kunnen burgers zich beschermen tegen beslissingen en handelingen van het bestuur
(rechtsbescherming).
Bijzondere delen en algemeen deel van het bestuursrecht
Het bestuursrecht heeft betrekking op alle beleidsterreinen waarop het bestuur werkzaam is.
- Bijzondere delen: wat het bestuur doet, doet het altijd op een bepaald terrein, het handelt
dus altijd in het kader van een of meer bijzondere delen van het bestuursrecht
(omgevingsrecht, huisvestigingsrecht, financieel bestuursrecht).
- Algemene delen: sommige dingen zijn voor alle bijzondere delen van belang, zoals wie heeft
de bevoegdheid, hoe komen ze aan die bevoegdheid en welke typen besluiten zijn er (Awb).
De bijzondere regels gaan voor de algemenere regels.
Wanneer een algemene wet in strijd is met een bijzondere wet, dan gaat de bijzondere wet voor.
§ Algemeen bestuursrecht is zowel materieel als formeel bestuursrecht en is van toepassing op
alle bijzondere wetgeving (awb).
§ Bijzondere bestuursrecht is meestal materiaal bestuursrecht, maar kan soms ook formeel
bestuursrecht zijn (wao, wia, ww, enz).
Nederland is een “democratische rechtsstaat”
De overheid moet:
§ Eerbiedigen van fundamentele rechten en vrijheden van burgers.
§ Zich moet Inzetten voor het realiseren van die rechten en vrijheid (sociale grondrechten).
§ Dit gebeurt onder controle door een volksvertegenwoordiging die gekozen is door het volk.
Vier eisen voor een democratische rechtsstaat
Om de doelen van de rechtstaat te bereiken, moet aan vier fundamentele eisen zijn voldaan:
1. Wetmatigheid van bestuur.
- Ingrijpen in het leven van een burger moet berusten op een wet.
2. Controle door een onafhankelijke rechter.
3. Evenwicht tussen wetgevende macht, uitvoerende macht en rechtssprekende macht.
4. Eerbiediging van de grondrechten.
1
,Doelen van de Awb:
- Meer eenheid in de bestuursrechtelijke wetgeving.
- Het systematiseren en vereenvoudigen van bestuursrechtelijke wetgeving.
- Het in de wet vastleggen van normen die in rechtsspraak zijn ontwikkeld.
- Het treffen van voorzieningen die naar hun aard een algemene regeling behoeven.
De overheid beschikt over vele ingrijpende bevoegdheden. Dit is nodig om de samenleving in stand te
houden. Niemand zal graag belasting betalen, maar zonder belastingopbrengsten kan de overheid
weinig uitrichten. De reden waarom burgers bereid zijn om dit te aanvaarden, is dat deze
bevoegdheden vanuit de wet zijn tot stand gekomen. De overheid moet zich houden aan twee
uitgangspunten bij het gebruiken van zijn bevoegdheid.
Wetmatigheid van bestuur à uitgangspunten die de basis vormen van het bestuurlijk handelen
1. Legaliteitsbeginsel:
- Een bestuursorgaan moet de bevoegdheid expliciet hebben verkregen vanuit een
democratische wet (wet in materiele zin), ook als het in een lagere regeling staat zoals een
APV.
De overheid mag burgers iets verbieden of gebieden, inclusief het afstaan van geld en
goederen, voor zover de democratische wet (wet in formele zin) dat uitdrukkelijk toestaat. Het
verbod of gebod mag wel in een lagere regeling staan, maar moet de grondslag hebben in een
wet in formele zin. Dit geldt dus ook voor het verlenen van subsidies, dit zijn geboden (art.
4:23 Awb).
Democratische wet/wet in formele zin:
Wetten gemaakt door de regering en Staten-Generaal tezamen.
2. Specialiteitsbeginsel (art. 3:4 Awb):
- Een bestuursorgaan mag de bevoegdheid alleen gebruiken voor het doel waarvoor die
bevoegdheid bedoeld is.
De overheid behartigt het algemeen belang. Het algemeen belang omvat vele belangen die
ook wel eens met elkaar in strijd kunnen zijn. De overheid moet dan afwegen welk belang voor
gaat. Het algemeen belang is weinig bepaald, hierdoor kan de overheid zich achter het
algemeen belang verschuilen om slechte beslissingen goed te praten. Wetten dienen daarom
een specifiek belang aan te geven en welk orgaan bevoegd is dit specifieke belang te
behartigen. Het bestuur mag bij gebruik van de bevoegdheid alleen het belang behartigen
waarvoor de wet bedoeld is.
2
,Structuur van bestuursrechtelijke normstelling à verticale normstelling
Regelgeving komt voor op verschillende niveaus. Een lagere regeling mag niet in strijd zijn met een
hogere regeling. Dit is een verticale normstelling omdat het uit meerdere onderdelen bestaat en
hiërarchisch is:
1. Verdragen/secundair verdragsrecht.
- Bijv. het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. Alle Nederlandse
regelingen zijn daaraan ondergeschikt.
2. Statuut
- Regeling van verhouding tussen Nederland en anderen landen van koninkrijk (Aruba, Curaçao
en Sint-Maarten).
3. Grondwet.
4. Wetten in formele zin.
- Mogen niet in strijdt zijn met de Grondwet en de rechter mag niet toetsen of wetten in
formele zin in strijd zijn met de grondwet (art. 120 Gw).
5. Koninklijke besluiten die regels bevatten (zoals amvb’s).
6. Ministeriele regelingen (verordening).
7. Provinciale verordeningen.
8. Gemeentelijke verordeningen en waterschap verordeningen.
- Bij een strijdt tussen een gemeentelijke en een waterschap verordening, dan moet de regeling
uitkomst bieden door een van beide verordeningen bij koninklijk besluit te vernietigen.
9. Beleidsregels.
- Regels die bestuursorganen meestal voor zichzelf opstellen om een eerlijke bevoegdheid
mogelijk te maken. Het zijn geen wettelijke regels.
10. Voorschriften/verplichtingen verbonden aan een beschikking.
- Deze mogen nooit in strijd zijn met algemene regels en in beginsel ook niet met beleidsregels
die op de beslissing tot verlening of weigering van een vergunning of op een andere
beschikking betrekking hebben. Anderzijds binden beleidsregels niet volledig, terwijl
vergunningvoorschriften wel volledig bindend zijn voor de vergunninghouder. In het hiervoor
opgenomen schema zouden de voorschriften in zoverre dus ook boven de beleidsregels
kunnen zijn geplaatst.
Wanneer horizontaal, wanneer verticaal?
- Verticaal: wanneer normen in verschillende wettelijke regelingen van verschillend niveau en
rangorde van toepassing zijn (zoals de Wabo is een hogere regeling dat een bouwbesluit).
- Horizontaal: wanneer normen van hetzelfde niveau van toepassing zijn.
Als je een vergunning wilt om iets te bouwen moet je de volgende voorschriften nagaan:
- Wabo en Woningwet (wetten in formele zin).
- Bor en Bouwbesluit (amvb’s).
- Mor (ministeriele regelingen)
- Bouwverordening (gemeentelijke verordening).
- Omgevingsvergunning (beschikking).
- Maar ook het bestemmingsplan die op de Wro is gebaseerd.
3
,Bepalingen van de Awb hebben een verschillend karakter:
1. Dwingend recht
- Art. 6:7 Awb: bezwaar- en beroepstermijn is zes weken. Hiervan afwijken mag niet.
2. Regelend recht (gangbaar)
- De Awb vormt de hoofdregel, maar staat een afwijking in een lagere wetgeving wel toe.
- Art. 4:1 Awb: een aanvraag wordt schriftelijk ingediend, tenzij bij wettelijk voorschrift
anders is bepaald.
3. Aanvullend recht (vangnet)
- De regel is in beginsel te vinden in een andere wetgeving, wanneer in die regeling niks
staat, dan geldt de regeling van de Awb.
- Art. 3:6 Awb: het orgaan mag een termijn bepalen, maar wanneer die niets bepaald geldt
de algemene beslisstermijn.
4. Facultatief recht
- Alleen van toepassing wanneer zij in een bijzondere wet van toepassing worden verklaard.
En wanneer een bestuursorgaan tot toepassing van een zo’n besluit gaat.
- Art. 3:10 Awb: het mag, maar het hoeft niet.
Verschil tussen regelend en aanvullend recht
Het aanvullend recht bevat een regeling indien een andere wetgeving niets regelt. Het is een vangnet
en vult een gat op. Het regelend recht bevat zelf de meest gangbare regeling, maar geeft aan een
bijzondere regelgeving de mogelijkheid iets te regelen dat afwijkt van hetgeen in de Awb.
4
, Definitie besluit (art. 1:3 Awb)
Een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan gericht op een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Beslissing
Het moet gaan om een beslissing. Dit is een wilsverklaring met een definitief karakter.
- Een brief waarin een overtreder slechts wordt gewezen op de onrechtmatigheid van hun
handelen geldt niet in beginsel als beslissing, maar als een waarschuwing om bij een volgende
overtreding een sanctie te kunnen opleggen.
Schriftelijk
Een bestuursorgaan kan mondeling een beslissing mededelen, maar een besluit moet op schrift zijn
gesteld. Dit is ook van belang voor rechtsbescherming, het vormt bewijs. Het is een weergave door
middel van schrifttekens (papier, digitaal, e-mail).
Bestuursorgaan (art. 1:1 Awb).
Organen van de staat, de provincie, de gemeenten, de waterschappen en andere publiekrechtelijke
lichamen. Maar ook andere instellingen of personen kunnen bestuursorganen zijn.
Publiekrechtelijk
De rechtshandeling moet publiekrechtelijk zijn om van een besluit te kunnen spreken.
Publiekrechtelijk zijn besluiten en handelingen tot het nemen van verrichten die krachtens een wet in
formele zin aan een bestuursorgaan zijn verleend.
Let op:
Subsidiebeslissingen worden altijd als besluiten aangemerkt, ook al zijn ze niet op grond van een
wettelijk voorschrift genomen. Ook besluiten om schade te vergoeden worden als besluiten
aangemerkt.
Rechtshandeling
Een handeling die gericht is op een rechtsgevolg. Het is een handeling van het aanbrengen van een
verandering in een of meer bestaande bevoegdheden, rechten en plichten.
- Het gaat dus niet om een feitelijke handeling zoals het aanleggen van een fietspad. Ook
beslissingen tot het verrichten van een feitelijke handeling is geen besluit.
- Een brief van de belastinginspecteur waarin hij kennis geeft van een in te stellen onderzoek is
ook geen besluit, omdat het niet gericht is om een plicht te scheppen (meer voorbeelden op
pagina 26).
Openbaarheid van bestuur
De Wet openbaarheid van bestuur draagt bestuursorganen op om burgers informatie te verstrekken
op eigen beweging en op verzoek (art. 3 t/m 9 Wob).
5
bestuursrecht
“Hoofdzaken van het bestuursrecht”
F.C.M.A. Michiels en A.B. Blomberg
Negende druk
Anniek Ent HBO-Rechten NHL Stenden Hogeschool te Leeuwarden juni 2020
,Hoofdstuk 1 en 2. Inleiding en kenmerken van het bestuursrecht
Het bestuursrecht heeft betrekking op het openbaar bestuur, op hetgeen het openbaar bestuur doet
en op zijn relatie tot burgers. Tot het openbaar bestuur behoren de besturen van de gemeenten,
provincies, waterschappen, ministeries en andere overheidsinstanties.
Plaats van het bestuursrecht in het recht à publiekrecht.
§ Relatie tussen bestuursorgaan en natuurlijk persoon.
§ Relatie tussen bestuursorgaan en rechtspersoon.
§ Relatie tussen bestuursorganen onderling.
Wat regelt het bestuursrecht
§ Hoe is het bestuur in Nederland georganiseerd (organisatie).
§ Wat zijn de bevoegdheden van het bestuur (bevoegdheden).
§ Welke rechtsnormen gelden voor/door het bestuur (normering).
§ Hoe kan het bestuur naleving van normen afdwingen (handhaving).
§ Hoe kunnen burgers zich beschermen tegen beslissingen en handelingen van het bestuur
(rechtsbescherming).
Bijzondere delen en algemeen deel van het bestuursrecht
Het bestuursrecht heeft betrekking op alle beleidsterreinen waarop het bestuur werkzaam is.
- Bijzondere delen: wat het bestuur doet, doet het altijd op een bepaald terrein, het handelt
dus altijd in het kader van een of meer bijzondere delen van het bestuursrecht
(omgevingsrecht, huisvestigingsrecht, financieel bestuursrecht).
- Algemene delen: sommige dingen zijn voor alle bijzondere delen van belang, zoals wie heeft
de bevoegdheid, hoe komen ze aan die bevoegdheid en welke typen besluiten zijn er (Awb).
De bijzondere regels gaan voor de algemenere regels.
Wanneer een algemene wet in strijd is met een bijzondere wet, dan gaat de bijzondere wet voor.
§ Algemeen bestuursrecht is zowel materieel als formeel bestuursrecht en is van toepassing op
alle bijzondere wetgeving (awb).
§ Bijzondere bestuursrecht is meestal materiaal bestuursrecht, maar kan soms ook formeel
bestuursrecht zijn (wao, wia, ww, enz).
Nederland is een “democratische rechtsstaat”
De overheid moet:
§ Eerbiedigen van fundamentele rechten en vrijheden van burgers.
§ Zich moet Inzetten voor het realiseren van die rechten en vrijheid (sociale grondrechten).
§ Dit gebeurt onder controle door een volksvertegenwoordiging die gekozen is door het volk.
Vier eisen voor een democratische rechtsstaat
Om de doelen van de rechtstaat te bereiken, moet aan vier fundamentele eisen zijn voldaan:
1. Wetmatigheid van bestuur.
- Ingrijpen in het leven van een burger moet berusten op een wet.
2. Controle door een onafhankelijke rechter.
3. Evenwicht tussen wetgevende macht, uitvoerende macht en rechtssprekende macht.
4. Eerbiediging van de grondrechten.
1
,Doelen van de Awb:
- Meer eenheid in de bestuursrechtelijke wetgeving.
- Het systematiseren en vereenvoudigen van bestuursrechtelijke wetgeving.
- Het in de wet vastleggen van normen die in rechtsspraak zijn ontwikkeld.
- Het treffen van voorzieningen die naar hun aard een algemene regeling behoeven.
De overheid beschikt over vele ingrijpende bevoegdheden. Dit is nodig om de samenleving in stand te
houden. Niemand zal graag belasting betalen, maar zonder belastingopbrengsten kan de overheid
weinig uitrichten. De reden waarom burgers bereid zijn om dit te aanvaarden, is dat deze
bevoegdheden vanuit de wet zijn tot stand gekomen. De overheid moet zich houden aan twee
uitgangspunten bij het gebruiken van zijn bevoegdheid.
Wetmatigheid van bestuur à uitgangspunten die de basis vormen van het bestuurlijk handelen
1. Legaliteitsbeginsel:
- Een bestuursorgaan moet de bevoegdheid expliciet hebben verkregen vanuit een
democratische wet (wet in materiele zin), ook als het in een lagere regeling staat zoals een
APV.
De overheid mag burgers iets verbieden of gebieden, inclusief het afstaan van geld en
goederen, voor zover de democratische wet (wet in formele zin) dat uitdrukkelijk toestaat. Het
verbod of gebod mag wel in een lagere regeling staan, maar moet de grondslag hebben in een
wet in formele zin. Dit geldt dus ook voor het verlenen van subsidies, dit zijn geboden (art.
4:23 Awb).
Democratische wet/wet in formele zin:
Wetten gemaakt door de regering en Staten-Generaal tezamen.
2. Specialiteitsbeginsel (art. 3:4 Awb):
- Een bestuursorgaan mag de bevoegdheid alleen gebruiken voor het doel waarvoor die
bevoegdheid bedoeld is.
De overheid behartigt het algemeen belang. Het algemeen belang omvat vele belangen die
ook wel eens met elkaar in strijd kunnen zijn. De overheid moet dan afwegen welk belang voor
gaat. Het algemeen belang is weinig bepaald, hierdoor kan de overheid zich achter het
algemeen belang verschuilen om slechte beslissingen goed te praten. Wetten dienen daarom
een specifiek belang aan te geven en welk orgaan bevoegd is dit specifieke belang te
behartigen. Het bestuur mag bij gebruik van de bevoegdheid alleen het belang behartigen
waarvoor de wet bedoeld is.
2
,Structuur van bestuursrechtelijke normstelling à verticale normstelling
Regelgeving komt voor op verschillende niveaus. Een lagere regeling mag niet in strijd zijn met een
hogere regeling. Dit is een verticale normstelling omdat het uit meerdere onderdelen bestaat en
hiërarchisch is:
1. Verdragen/secundair verdragsrecht.
- Bijv. het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. Alle Nederlandse
regelingen zijn daaraan ondergeschikt.
2. Statuut
- Regeling van verhouding tussen Nederland en anderen landen van koninkrijk (Aruba, Curaçao
en Sint-Maarten).
3. Grondwet.
4. Wetten in formele zin.
- Mogen niet in strijdt zijn met de Grondwet en de rechter mag niet toetsen of wetten in
formele zin in strijd zijn met de grondwet (art. 120 Gw).
5. Koninklijke besluiten die regels bevatten (zoals amvb’s).
6. Ministeriele regelingen (verordening).
7. Provinciale verordeningen.
8. Gemeentelijke verordeningen en waterschap verordeningen.
- Bij een strijdt tussen een gemeentelijke en een waterschap verordening, dan moet de regeling
uitkomst bieden door een van beide verordeningen bij koninklijk besluit te vernietigen.
9. Beleidsregels.
- Regels die bestuursorganen meestal voor zichzelf opstellen om een eerlijke bevoegdheid
mogelijk te maken. Het zijn geen wettelijke regels.
10. Voorschriften/verplichtingen verbonden aan een beschikking.
- Deze mogen nooit in strijd zijn met algemene regels en in beginsel ook niet met beleidsregels
die op de beslissing tot verlening of weigering van een vergunning of op een andere
beschikking betrekking hebben. Anderzijds binden beleidsregels niet volledig, terwijl
vergunningvoorschriften wel volledig bindend zijn voor de vergunninghouder. In het hiervoor
opgenomen schema zouden de voorschriften in zoverre dus ook boven de beleidsregels
kunnen zijn geplaatst.
Wanneer horizontaal, wanneer verticaal?
- Verticaal: wanneer normen in verschillende wettelijke regelingen van verschillend niveau en
rangorde van toepassing zijn (zoals de Wabo is een hogere regeling dat een bouwbesluit).
- Horizontaal: wanneer normen van hetzelfde niveau van toepassing zijn.
Als je een vergunning wilt om iets te bouwen moet je de volgende voorschriften nagaan:
- Wabo en Woningwet (wetten in formele zin).
- Bor en Bouwbesluit (amvb’s).
- Mor (ministeriele regelingen)
- Bouwverordening (gemeentelijke verordening).
- Omgevingsvergunning (beschikking).
- Maar ook het bestemmingsplan die op de Wro is gebaseerd.
3
,Bepalingen van de Awb hebben een verschillend karakter:
1. Dwingend recht
- Art. 6:7 Awb: bezwaar- en beroepstermijn is zes weken. Hiervan afwijken mag niet.
2. Regelend recht (gangbaar)
- De Awb vormt de hoofdregel, maar staat een afwijking in een lagere wetgeving wel toe.
- Art. 4:1 Awb: een aanvraag wordt schriftelijk ingediend, tenzij bij wettelijk voorschrift
anders is bepaald.
3. Aanvullend recht (vangnet)
- De regel is in beginsel te vinden in een andere wetgeving, wanneer in die regeling niks
staat, dan geldt de regeling van de Awb.
- Art. 3:6 Awb: het orgaan mag een termijn bepalen, maar wanneer die niets bepaald geldt
de algemene beslisstermijn.
4. Facultatief recht
- Alleen van toepassing wanneer zij in een bijzondere wet van toepassing worden verklaard.
En wanneer een bestuursorgaan tot toepassing van een zo’n besluit gaat.
- Art. 3:10 Awb: het mag, maar het hoeft niet.
Verschil tussen regelend en aanvullend recht
Het aanvullend recht bevat een regeling indien een andere wetgeving niets regelt. Het is een vangnet
en vult een gat op. Het regelend recht bevat zelf de meest gangbare regeling, maar geeft aan een
bijzondere regelgeving de mogelijkheid iets te regelen dat afwijkt van hetgeen in de Awb.
4
, Definitie besluit (art. 1:3 Awb)
Een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan gericht op een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Beslissing
Het moet gaan om een beslissing. Dit is een wilsverklaring met een definitief karakter.
- Een brief waarin een overtreder slechts wordt gewezen op de onrechtmatigheid van hun
handelen geldt niet in beginsel als beslissing, maar als een waarschuwing om bij een volgende
overtreding een sanctie te kunnen opleggen.
Schriftelijk
Een bestuursorgaan kan mondeling een beslissing mededelen, maar een besluit moet op schrift zijn
gesteld. Dit is ook van belang voor rechtsbescherming, het vormt bewijs. Het is een weergave door
middel van schrifttekens (papier, digitaal, e-mail).
Bestuursorgaan (art. 1:1 Awb).
Organen van de staat, de provincie, de gemeenten, de waterschappen en andere publiekrechtelijke
lichamen. Maar ook andere instellingen of personen kunnen bestuursorganen zijn.
Publiekrechtelijk
De rechtshandeling moet publiekrechtelijk zijn om van een besluit te kunnen spreken.
Publiekrechtelijk zijn besluiten en handelingen tot het nemen van verrichten die krachtens een wet in
formele zin aan een bestuursorgaan zijn verleend.
Let op:
Subsidiebeslissingen worden altijd als besluiten aangemerkt, ook al zijn ze niet op grond van een
wettelijk voorschrift genomen. Ook besluiten om schade te vergoeden worden als besluiten
aangemerkt.
Rechtshandeling
Een handeling die gericht is op een rechtsgevolg. Het is een handeling van het aanbrengen van een
verandering in een of meer bestaande bevoegdheden, rechten en plichten.
- Het gaat dus niet om een feitelijke handeling zoals het aanleggen van een fietspad. Ook
beslissingen tot het verrichten van een feitelijke handeling is geen besluit.
- Een brief van de belastinginspecteur waarin hij kennis geeft van een in te stellen onderzoek is
ook geen besluit, omdat het niet gericht is om een plicht te scheppen (meer voorbeelden op
pagina 26).
Openbaarheid van bestuur
De Wet openbaarheid van bestuur draagt bestuursorganen op om burgers informatie te verstrekken
op eigen beweging en op verzoek (art. 3 t/m 9 Wob).
5
