Theorie Bestuursrecht
Les 1: Hoofdstuk 1.
Hoofdstuk 1: Inleiding
1.2 Wat is bestuursrecht?
Het bestuursrecht houdt zich bezig met vijf onderwerpen:
- Organisatie
- Bevoegdheden
- Normering
- Handhaving
- Rechtsbescherming
Tot het openbaar bestuur behoren de besturen van gemeenten, provincies en
waterschappen, de ministeries en vele andere overheidsinstanties.
Les 2:
H2: m.u.v. par. 2.5 en 2.6
Hoofdstuk 2: Kenmerken van bestuursrecht
2.1 Inleiding: een casus
Nederland is een democratische rechtsstaat, dat wil zeggen dat de overheid fundamentele
rechten en vrijheden van burgers dient te eerbiedigen en zich moet inzetten voor
verwerkelijking van die rechten en vrijheid, terwijl dit alles geschiedt onder controle van de
door het volk in vrije verkiezingen gekozen volksvertegenwoordiging.
Om de doelen van de rechtsstaat de bereiken moet er aan vier fundamentele eisen worden
voldaan:
- Wetmatigheid van bestuur
- Rechtelijke controle
- Evenwicht tussen de verschillende machten
- Eerbiediging van de grondrechten
Er komen twee uitgangspunten aanbod die een basis vormen voor het bestuurlijk handelen:
- Het legaliteitsvereiste: het bestuur heeft voor vele handelingen een grondslag nodig
in een wet, en het bestuur dient te handelen conform die wet wanneer het deze
handelingen verricht.
- Specialiteitsbeginsel: het bestuur mag bij uitoefening van een bepaalde wettelijke
regeling slechts die belangen mag behartigen ter bescherming waarvan de betrokken
regeling in het leven is geroepen.
2.2 Twee uitgangspunten
- Het legaliteitsvereiste: het bestuur heeft voor vele handelingen een grondslag nodig
in een wet, en het bestuur dient te handelen conform die wet wanneer het deze
handelingen verricht.
o Het verbod of gebod mag wel in een lagere regeling staan, maar moet
uiteindelijk een grondslag hebben in een wet in formele zin.
o Komt tot uiting in art. 18 en art. 20 Gw.
o De vraag is alleen of voor al het optreden van het bestuur een wettelijke
grondslag nodig is, of alleen voor belastend overheid optreden. In ieder geval
, bij de meeste subsidies is bepaald dat daar een wettelijke grondslag voor
nodig is – art. 4:23 Awb.
- Specialiteitsbeginsel: het bestuur mag bij uitoefening van een bepaalde wettelijke
regeling slechts die belangen mag behartigen ter bescherming waarvan de betrokken
regeling in het leven is geroepen.
2.3 De structuur van de bestuursrechtelijke normstelling
Er bestaat een hiërarchische opbouw van het normenstelsel:
Verdragen / Secundair verdragsrecht
Statuut
Grondwet
Wetten in formele zin
KB die regels bevatten (zoals amvb’s)
Ministeriële regelingen
Provinciale verordeningen
Gemeentelijke en waterschappelijke ver.
Beleidsregels
Voorschriften / verplichting
Een deel van het Eu-recht werkt rechtstreeks, maar een deel daarvan ook niet, alleen als dit
een ieder verbindend is.
De wetten in formele zin, mogen niet in strijd zijn met de grondwet. Maar de rechter mag hier
volgens art. 120 Gw niet aan toetsen.
De KB’s en de ministeriële regelingen bevatten algemeen verbindende voorschriften, gericht
tot burgers.
Beleidsregels zijn geen wettelijke regels en komen daarom onderaan in het werk. Het zijn
regels die bestuursorganen meestal voor zichzelf opstellen, om een eerlijke en consistente
uitvoering van aan hen toegekende bevoegdheden mogelijk te maken.
2.4 De Algemene wet bestuursrecht
De Awb is getracht een viertal doelen te bereiken:
1. Er zou meer eenheid in bestuursrechtelijke wetgeving moeten komen.
2. Het systematiseren en vereenvoudigen van bestuursrechtelijke wetgeving
3. Het in de wet vastleggen van normen die in de rechtsspraak zijn ontwikkeld
a. Bijvoorbeeld beginselen van behoorlijk bestuur, zorgvuldigheidbeginsel en het
motiveringsbeginsel
4. Het treffen van voorzieningen die naar hun aard een algemene regeling behoeve,
omdat ze anders in elke regeling afzonderlijk zouden moeten worden getroffen.
Er zijn vier manieren waarop de Awb richting geeft aan andere wetgeving:
- Dwingend recht: De Awb regeling is dwingend
- Regelend recht: De Awb bevat de hoofdregel, maar staat afwijking daarvan ook in
lagere wetgeving toe.
- Aanvullend recht: de regel is in beginsel te vinden in andere wetgeving, maar als die
regeling niets staat, geldt de bepaling van de Awb.
, - Facultatief recht: gevallen waarin voor het nemen van besluiten niet reeds bij wettelijk
voorschrift is bepaald dat deze afdeling geldt, aan andere regelgevers en
bestuursorganen de bevoegdheid te bepalen.
Het legaliteitsvereiste betreft twee vormen;
- Er vereist een wettelijke grondslag. (positieve aspect)
- Binnen wettelijk kader handelen (negatief aspect)
Binnen de hoofdzaken het legaliteitsbeginsel
1. Organisatie – welke overheidsinstanties bestaan er?
2. Bevoegdheden – waartoe is de overheid bevoegd?
de bevoegdheden van de overheid moeten berusten op een wettelijke grondslag.
(positief aspect).
3. Normering: het bestuursrecht geeft de overheid normen aan welke zij zich moet houden.
Dus dit gaat in op het binnen de wet handelen – het negatieve aspect.
4. Handhaving: welke mogelijkheden heeft de overheid?
de overheid mag er voor zorgen dat burgers zich aan regels houden, maar dit moet
dan wel binnen de regels van de wet (negatief aspect). Ook mag het bestuursorgaan
alleen handhaven als er een wettelijke grondslag is (positief aspect).
5. Rechtsbescherming: wat kan de burger ondernemen t.o.v. de overheid?
De strikte interpretatie van het legaliteitsvereiste: er is een wettelijke grondslag nodig voor
al het overheidshandelen. En in deze casus is deze er niet, dus dan is er een probleem met
art. 4:23 lid 3 sub d.
De rekkelijke interpretatie van het legaliteitsvereiste: er is alleen een wettelijke grondslag
nodig als het overheidsoptreden belastend is. Art. 4:23 lid 3 sub d, betreft een subsidie en is
dus niet belastend voor de burger, dus is geen wettelijke grondslag nodig. Maar een subsidie
kan belastend zijn, aangezien het geld van de subsidie ergens vandaan moet komen
In conflict bij twee botsende regels: gaat bijzondere wetten voor algemeen recht. De awb is
heel algemeen van karakter, specifieke wetgeving gaat dus erop voor. beginsel van lex
specialis – bij gelijke gang kijk je naar de specialis.
Maar eerst kijk je naar de normhiërarchie. Lex superioris – De hogere wet gaat boven de
lagere wet.
Dwingend recht: Van de regel mag niet worden afgeweken.
Regelend recht: er mag van worden afgeweken in lagere wetgeving.
Facultatief recht: optioneel – er wordt een regel gegeven, maar dat dat in andere
regelgeving moet worden geactiveerd, dus in lagere wetgeving moet worden aangegeven
dat de regel uit de Awb wordt geactiveerd.
Aanvullend recht: Een regel die geld als er verder niets is geregeld.
Je maakt er regelend van als je zegt – bij wettelijk voorschrift is bepaald.
Les 3: Hoofdstuk 3:
Hoofdstuk 3: De organisatie van het openbaar bestuur
3.2 Het openbaar bestuur
Het openbaar bestuur maakt deel uit van de overheid, samen met andere ‘machten’ in de
Staat, de wetgever en de rechterlijke macht.
, In Nederland is er sprake van decentralisatie: ‘wat op lager niveau goed kan worden gedaan,
moet niet op hoger niveau worden gedaan’. Gedecentraliseerde eenheidsstaat
Op elk niveau van bestuur tref we een of meer openbare lichamen aan:
Openbare lichamen: publieke gemeenschappen met een zekere democratische legitimatie.
1) Centraal niveau: De staat met de ministeries en zelfstandige bestuursorganen (niet
onder leiding van een minister)
2) Decentraal: de provincies, de gemeentes, de waterschappen, de
Sociaaleconomische Raad en de openbare lichamen voor bepaalde beroepen.
Aan de besturen van openbare lichamen kan verordenende bevoegdheid worden verleend –
art. 134 Grondwet. Er wordt rechtspersoonlijkheid toegekend aan openbare lichamen op
basis van art. 2:1 BW. Publiekrechtelijke rechtspersonen
De reden voor de wetgever om aan openbare lichamen rechtspersoonlijkheid toe te kennen,
is dat zij daardoor kunnen deelnemen aan het vermogensrechtelijk rechtsverkeer.
Een belangrijk onderdeel van openbare lichamen zijn de bestuursorganen/ambten.
1) Staat regering en de samenstellende delen daarvan, waarvan de ministers
bestuursrechtelijk gezien het belangrijkste zijn;
2) Gemeente gemeenteraad, de burgemeester en het college van B&W
3) Provincies Provinciale staten, Gedupeerde Staten en de commissaris van de
Koning.
De bestuursorganen van deze openbare lichamen oefenen (publiekrechtelijke
bevoegdheden uit ten opzichte van burgers, bedrijven enz.
Een bestuursorgaan is – art. 1:1 Awb.
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld.
b. een ander persoon of college met enig openbaar gezag.
De wetgever, de Eerste Kamer, de Tweede Kamer, en de met rechtspraak belaste organen
en de Raad van State zijn geen bestuursorgaan – art. 1:1 lid 2 Awb.
De a-organen (1:1 lid 1 Sub A) zijn allereerst de bestuursorganen van de Staat, de
Gemeenten, de provincies, de waterschappen en andere openbare lichamen waaraan bij of
krachtens de wet rechtspersoonlijkheid is toegekend.
Er is sprake van een a-orgaan als er een zelfstandig functioneren bestaat, waaronder
het functioneren op eigen naam, een grondslag in een wettelijke regeling valt aan te
wijzen.
o Formeel criterium: het behoren tot een krachtens publiekrecht ingestelde
rechtspersoon.
Bij b-organen wordt het materieel criterium gehanteerd; b-organen zijn andere personen of
colleges met enig openbaar gezag bekleed. Zij bezitten geen rechtspersoonlijkheid, maar
kunnen eenzijdig de rechtspositie van derden bepalen (besluiten nemen).
De burgemeester is een bestuursorgaan, namelijk een a-orgaan. Het rechtspersoon die
krachtens publiekrecht is ingesteld – is de gemeente (art. 2:1 BW). Het moet een orgaan zijn
(je moet een eigen wettelijke taak hebben) – als je ergens in de wet kan vinden wat de
burgemeester doet; In de gemeentewet vind je de taakverdeling binnen de gemeente. Art.
160 Gw – art. 171 Gm
Een wethouder is geen orgaan! – art. 160 Gm – heeft het alleen over het college, het college
is wel een orgaan.
Les 1: Hoofdstuk 1.
Hoofdstuk 1: Inleiding
1.2 Wat is bestuursrecht?
Het bestuursrecht houdt zich bezig met vijf onderwerpen:
- Organisatie
- Bevoegdheden
- Normering
- Handhaving
- Rechtsbescherming
Tot het openbaar bestuur behoren de besturen van gemeenten, provincies en
waterschappen, de ministeries en vele andere overheidsinstanties.
Les 2:
H2: m.u.v. par. 2.5 en 2.6
Hoofdstuk 2: Kenmerken van bestuursrecht
2.1 Inleiding: een casus
Nederland is een democratische rechtsstaat, dat wil zeggen dat de overheid fundamentele
rechten en vrijheden van burgers dient te eerbiedigen en zich moet inzetten voor
verwerkelijking van die rechten en vrijheid, terwijl dit alles geschiedt onder controle van de
door het volk in vrije verkiezingen gekozen volksvertegenwoordiging.
Om de doelen van de rechtsstaat de bereiken moet er aan vier fundamentele eisen worden
voldaan:
- Wetmatigheid van bestuur
- Rechtelijke controle
- Evenwicht tussen de verschillende machten
- Eerbiediging van de grondrechten
Er komen twee uitgangspunten aanbod die een basis vormen voor het bestuurlijk handelen:
- Het legaliteitsvereiste: het bestuur heeft voor vele handelingen een grondslag nodig
in een wet, en het bestuur dient te handelen conform die wet wanneer het deze
handelingen verricht.
- Specialiteitsbeginsel: het bestuur mag bij uitoefening van een bepaalde wettelijke
regeling slechts die belangen mag behartigen ter bescherming waarvan de betrokken
regeling in het leven is geroepen.
2.2 Twee uitgangspunten
- Het legaliteitsvereiste: het bestuur heeft voor vele handelingen een grondslag nodig
in een wet, en het bestuur dient te handelen conform die wet wanneer het deze
handelingen verricht.
o Het verbod of gebod mag wel in een lagere regeling staan, maar moet
uiteindelijk een grondslag hebben in een wet in formele zin.
o Komt tot uiting in art. 18 en art. 20 Gw.
o De vraag is alleen of voor al het optreden van het bestuur een wettelijke
grondslag nodig is, of alleen voor belastend overheid optreden. In ieder geval
, bij de meeste subsidies is bepaald dat daar een wettelijke grondslag voor
nodig is – art. 4:23 Awb.
- Specialiteitsbeginsel: het bestuur mag bij uitoefening van een bepaalde wettelijke
regeling slechts die belangen mag behartigen ter bescherming waarvan de betrokken
regeling in het leven is geroepen.
2.3 De structuur van de bestuursrechtelijke normstelling
Er bestaat een hiërarchische opbouw van het normenstelsel:
Verdragen / Secundair verdragsrecht
Statuut
Grondwet
Wetten in formele zin
KB die regels bevatten (zoals amvb’s)
Ministeriële regelingen
Provinciale verordeningen
Gemeentelijke en waterschappelijke ver.
Beleidsregels
Voorschriften / verplichting
Een deel van het Eu-recht werkt rechtstreeks, maar een deel daarvan ook niet, alleen als dit
een ieder verbindend is.
De wetten in formele zin, mogen niet in strijd zijn met de grondwet. Maar de rechter mag hier
volgens art. 120 Gw niet aan toetsen.
De KB’s en de ministeriële regelingen bevatten algemeen verbindende voorschriften, gericht
tot burgers.
Beleidsregels zijn geen wettelijke regels en komen daarom onderaan in het werk. Het zijn
regels die bestuursorganen meestal voor zichzelf opstellen, om een eerlijke en consistente
uitvoering van aan hen toegekende bevoegdheden mogelijk te maken.
2.4 De Algemene wet bestuursrecht
De Awb is getracht een viertal doelen te bereiken:
1. Er zou meer eenheid in bestuursrechtelijke wetgeving moeten komen.
2. Het systematiseren en vereenvoudigen van bestuursrechtelijke wetgeving
3. Het in de wet vastleggen van normen die in de rechtsspraak zijn ontwikkeld
a. Bijvoorbeeld beginselen van behoorlijk bestuur, zorgvuldigheidbeginsel en het
motiveringsbeginsel
4. Het treffen van voorzieningen die naar hun aard een algemene regeling behoeve,
omdat ze anders in elke regeling afzonderlijk zouden moeten worden getroffen.
Er zijn vier manieren waarop de Awb richting geeft aan andere wetgeving:
- Dwingend recht: De Awb regeling is dwingend
- Regelend recht: De Awb bevat de hoofdregel, maar staat afwijking daarvan ook in
lagere wetgeving toe.
- Aanvullend recht: de regel is in beginsel te vinden in andere wetgeving, maar als die
regeling niets staat, geldt de bepaling van de Awb.
, - Facultatief recht: gevallen waarin voor het nemen van besluiten niet reeds bij wettelijk
voorschrift is bepaald dat deze afdeling geldt, aan andere regelgevers en
bestuursorganen de bevoegdheid te bepalen.
Het legaliteitsvereiste betreft twee vormen;
- Er vereist een wettelijke grondslag. (positieve aspect)
- Binnen wettelijk kader handelen (negatief aspect)
Binnen de hoofdzaken het legaliteitsbeginsel
1. Organisatie – welke overheidsinstanties bestaan er?
2. Bevoegdheden – waartoe is de overheid bevoegd?
de bevoegdheden van de overheid moeten berusten op een wettelijke grondslag.
(positief aspect).
3. Normering: het bestuursrecht geeft de overheid normen aan welke zij zich moet houden.
Dus dit gaat in op het binnen de wet handelen – het negatieve aspect.
4. Handhaving: welke mogelijkheden heeft de overheid?
de overheid mag er voor zorgen dat burgers zich aan regels houden, maar dit moet
dan wel binnen de regels van de wet (negatief aspect). Ook mag het bestuursorgaan
alleen handhaven als er een wettelijke grondslag is (positief aspect).
5. Rechtsbescherming: wat kan de burger ondernemen t.o.v. de overheid?
De strikte interpretatie van het legaliteitsvereiste: er is een wettelijke grondslag nodig voor
al het overheidshandelen. En in deze casus is deze er niet, dus dan is er een probleem met
art. 4:23 lid 3 sub d.
De rekkelijke interpretatie van het legaliteitsvereiste: er is alleen een wettelijke grondslag
nodig als het overheidsoptreden belastend is. Art. 4:23 lid 3 sub d, betreft een subsidie en is
dus niet belastend voor de burger, dus is geen wettelijke grondslag nodig. Maar een subsidie
kan belastend zijn, aangezien het geld van de subsidie ergens vandaan moet komen
In conflict bij twee botsende regels: gaat bijzondere wetten voor algemeen recht. De awb is
heel algemeen van karakter, specifieke wetgeving gaat dus erop voor. beginsel van lex
specialis – bij gelijke gang kijk je naar de specialis.
Maar eerst kijk je naar de normhiërarchie. Lex superioris – De hogere wet gaat boven de
lagere wet.
Dwingend recht: Van de regel mag niet worden afgeweken.
Regelend recht: er mag van worden afgeweken in lagere wetgeving.
Facultatief recht: optioneel – er wordt een regel gegeven, maar dat dat in andere
regelgeving moet worden geactiveerd, dus in lagere wetgeving moet worden aangegeven
dat de regel uit de Awb wordt geactiveerd.
Aanvullend recht: Een regel die geld als er verder niets is geregeld.
Je maakt er regelend van als je zegt – bij wettelijk voorschrift is bepaald.
Les 3: Hoofdstuk 3:
Hoofdstuk 3: De organisatie van het openbaar bestuur
3.2 Het openbaar bestuur
Het openbaar bestuur maakt deel uit van de overheid, samen met andere ‘machten’ in de
Staat, de wetgever en de rechterlijke macht.
, In Nederland is er sprake van decentralisatie: ‘wat op lager niveau goed kan worden gedaan,
moet niet op hoger niveau worden gedaan’. Gedecentraliseerde eenheidsstaat
Op elk niveau van bestuur tref we een of meer openbare lichamen aan:
Openbare lichamen: publieke gemeenschappen met een zekere democratische legitimatie.
1) Centraal niveau: De staat met de ministeries en zelfstandige bestuursorganen (niet
onder leiding van een minister)
2) Decentraal: de provincies, de gemeentes, de waterschappen, de
Sociaaleconomische Raad en de openbare lichamen voor bepaalde beroepen.
Aan de besturen van openbare lichamen kan verordenende bevoegdheid worden verleend –
art. 134 Grondwet. Er wordt rechtspersoonlijkheid toegekend aan openbare lichamen op
basis van art. 2:1 BW. Publiekrechtelijke rechtspersonen
De reden voor de wetgever om aan openbare lichamen rechtspersoonlijkheid toe te kennen,
is dat zij daardoor kunnen deelnemen aan het vermogensrechtelijk rechtsverkeer.
Een belangrijk onderdeel van openbare lichamen zijn de bestuursorganen/ambten.
1) Staat regering en de samenstellende delen daarvan, waarvan de ministers
bestuursrechtelijk gezien het belangrijkste zijn;
2) Gemeente gemeenteraad, de burgemeester en het college van B&W
3) Provincies Provinciale staten, Gedupeerde Staten en de commissaris van de
Koning.
De bestuursorganen van deze openbare lichamen oefenen (publiekrechtelijke
bevoegdheden uit ten opzichte van burgers, bedrijven enz.
Een bestuursorgaan is – art. 1:1 Awb.
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld.
b. een ander persoon of college met enig openbaar gezag.
De wetgever, de Eerste Kamer, de Tweede Kamer, en de met rechtspraak belaste organen
en de Raad van State zijn geen bestuursorgaan – art. 1:1 lid 2 Awb.
De a-organen (1:1 lid 1 Sub A) zijn allereerst de bestuursorganen van de Staat, de
Gemeenten, de provincies, de waterschappen en andere openbare lichamen waaraan bij of
krachtens de wet rechtspersoonlijkheid is toegekend.
Er is sprake van een a-orgaan als er een zelfstandig functioneren bestaat, waaronder
het functioneren op eigen naam, een grondslag in een wettelijke regeling valt aan te
wijzen.
o Formeel criterium: het behoren tot een krachtens publiekrecht ingestelde
rechtspersoon.
Bij b-organen wordt het materieel criterium gehanteerd; b-organen zijn andere personen of
colleges met enig openbaar gezag bekleed. Zij bezitten geen rechtspersoonlijkheid, maar
kunnen eenzijdig de rechtspositie van derden bepalen (besluiten nemen).
De burgemeester is een bestuursorgaan, namelijk een a-orgaan. Het rechtspersoon die
krachtens publiekrecht is ingesteld – is de gemeente (art. 2:1 BW). Het moet een orgaan zijn
(je moet een eigen wettelijke taak hebben) – als je ergens in de wet kan vinden wat de
burgemeester doet; In de gemeentewet vind je de taakverdeling binnen de gemeente. Art.
160 Gw – art. 171 Gm
Een wethouder is geen orgaan! – art. 160 Gm – heeft het alleen over het college, het college
is wel een orgaan.
