Bestuursrecht
Tentamen II
Week 1
/ De functies van het bestuursrecht kunnen herkennen en beschrijven.
Bestuursrecht heeft betrekking op relaties tussen de overheid en burgers. Het bestuursrecht geeft
regels voor de verhouding tussen beiden, in bijzonder voor de situatie waarin het bestuur handelt op
basis van publiekrechtelijke bevoegdheden. Het bestuur kan alleen eenzijdige rechtshandelingen
verrichten als de wetgever hem die bevoegdheid heeft toegekend in een wettelijk voorschrift.
Hiermee verkrijgt het bestuursorgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid. Dit illustreert de
instrumentele functie van het bestuursrecht. Daarnaast geeft het bestuursrecht aan de burger de
middelen om het beleid van het bestuur te beïnvloeden en zich daartegen teweer te stellen. Dat is de
waarborgfunctie van het bestuursrecht. In een procedure kunnen burgers zich beroepen op normen
waar het bestuur zich bij de uitoefening aan moet houden. Dat noemt men de normerende functie.
Wanneer een bestuursorgaan een besluit neemt in die hoedanigheid, is de Awb van toepassing.
/ Kunnen uitleggen waarom in het bestuursrecht gebruik wordt gemaakt van het kernbegrip
‘bestuursorgaan’ en wat dit begrip inhoudt.
Binnen de organisatie van het openbaar bestuur onderscheiden we openbare lichamen. Een aantal
organen dat gezamenlijk een gemeenschapsverband vormt, wordt een openbaar lichaam genoemd.
De Staat, de provincie en de gemeente zijn de meest belangrijke openbare lichamen. Binnen deze
openbare lichamen onderscheid men bestuursorganen. Alle openbare lichamen hebben
rechtspersoonlijkheid. Zij kunnen hierom deelnemen aan het privaatrechtelijk rechtsverkeer. Artikel
1:1 Awb geeft de definitie van een bestuursorgaan.
/ Het onderscheid kunnen toelichten tussen de verschillende typen bestuursorganen en deze kunnen
toepassen.
Voor toepasselijkheid van de Awb dient er sprake te zijn van een orgaan dat bestuurt. Besturen kan
bestaan uit het vaststellen van regelgeving, het nemen van beschikkingen, het besluiten tot het
verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen en uit feitelijke handelingen. Er dient sprake te
zijn van een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 Awb. Deze maakt onderscheid tussen a-organen
en b-organen. Wanneer een instantie onderdeel uitmaakt van een publiekrechtelijk rechtspersoon,
dan is er sprake van een a-bestuursorgaan. Deze zijn altijd gebonden aan de Awb. De
publiekrechtelijke rechtspersoon is zelf niet het bestuursorgaan. Haar organen dienen als
bestuursorgaan te worden aangemerkt. Dit zijn de onderdelen van die publiekrechtelijke organisatie
die de wettelijke taken en het bestuur uitoefenen. Wanneer er sprake is van andere personen of
colleges die met openbaar gezag zijn bekleed, spreekt men van een b-orgaan. Dit is alleen het geval
wanneer deze handelingen en bevoegdheden met een publiekrechtelijk karakter uitoefenen. Enkel
dan zijn deze gebonden aan de Awb. Het gaat hierbij om particulieren of privaatrechtelijke
instellingen waaraan een deel van de overheidstaak is opgedragen. De jurisprudentie wijdt uit over
gevallen waarin er sprake is van een b-orgaan zonder dat daarvoor wettelijke grondslag aanwezig is.
,/ De verschillende wijzen waarop publiekrechtelijke bevoegdheden worden verkregen kunnen
onderscheiden en definiëren aan de hand van de Awb en deze kunnen toepassen.
In geval van attributie schept de wetgever een zelfstandig en voordien nog niet bestaande
bevoegdheid toe aan een orgaan. Regelgevende bevoegdheid kan alleen worden geattribueerd via de
Grondwet of een wet in formele zin. Andere bevoegdheden, veelal bestuursbevoegdheden, kan ook
op een lager niveau plaatsvinden mits daarvoor dan ook een basis in de Grondwet of formele wet kan
worden aangewezen. Attributie kan zowel geschieden aan a-organen als aan b-organen. In geval van
delegatie is er sprake van het overdragen door een bestuursorgaan van zijn bevoegdheid tot het
nemen van besluiten aan een ander dat deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent. Delegatie
is alleen toegestaan als de bevoegdheid daartoe in een wettelijk voorschrift is neergelegd. Wanneer
delegatie heeft plaatsgevonden, dan kan dat orgaan de overgedragen bestuursbevoegdheid zelf niet
meer uitoefenen. Delegatie aan ondergeschikten is niet toegestaan. In geval van mandaat wordt door
de mandaatgever aan de gemandateerde opgedragen om in zijn naam beslissingen te nemen of
handelingen te verrichten. De verantwoordelijkheid voor deze besluiten blijft bij de mandaatgever.
Deze blijft tevens ook bevoegd tot handelen. Mandaat van bestuursbevoegdheden is mogelijk, tenzij
het wettelijk voorschrift waarop de bevoegdheid berust anders bepaalt of de aard van de
bevoegdheid zich verzet tegen mandaat. Mandaatverlening vind vaak plaats aan ondergeschikten.
Degene aan wie een bevoegdheid is gemandateerd, kan die bevoegdheid verder mandateren. In alle
gevallen dient het in de Awb bepaalde te worden gevolgd met betrekking tot bovenstaande.
/ Kunnen uitleggen hoe het legaliteitsbeginsel en specialiteitsbeginsel hun uitwerking vinden in het
bestuursrecht en deze begrippen kunnen toepassen.
Als een bestuursorgaan een besluit neemt, terwijl het daartoe op grond van de wet geen
bevoegdheid heeft, dan leidt dat in beginsel tot vernietiging van het betreffende besluit door de
bestuursrechter. Bestuursorganen mogen alleen handelen binnen de via de wet verkregen
bevoegdheid. Als hoofdregel geldt dat de overheid niet mag ingrijpen in rechten en vrijheden van
burgers zonder dat daarvoor een uitdrukkelijke bevoegdheid is toegekend in een wettelijk voorschrift,
opgesteld door een democratisch gelegitimeerde wetgever. Dit legaliteitsbeginsel dient zowel de
rechtsgelijkheid als de rechtszekerheid. De aan de overheid toegekende bevoegdheid moet worden
uitgeoefend in overeenstemming met het recht. Ook het specialiteitsbeginsel speelt een belangrijke
rol. Dit houdt in dat het bestuur bij het gebruikmaken van een wettelijk toegekende bevoegdheid
alleen die belangen mag meewegen die de betreffende regeling specifiek beoogt te beschermen.
Week 2
/ De verschillende typen regels in de Awb kunnen onderscheiden.
De in de Awb beschreven regels kunnen worden onderverdeelt in verschillende categorieën.
Allereerst zijn er regels die zonder uitzondering voor het gehele bestuursrecht behoren te gelden.
Deze zijn dwingend van aard. Naast dwingend recht bevat de Awb regels die gelden voor normale
gevallen. Dan is er sprake van regelend recht. Voor gevallen waarvoor het niet goed mogelijk is een
algemeen geldende regel te formuleren, kent men het aanvullend recht. Tot slot kent de Awb
facultatief recht. Dat recht geldt niet, tenzij een regelgever of bestuursorgaan bepaalt dat het wel
moet worden gevolgd.
, / Kunnen uitleggen wanneer er sprake is van een besluit in de zin van de Awb of wanneer
overheidshandelen gelijk gesteld wordt met een besluit.
De normen die de Awb geeft, gelden in beginsel slechts voor besluiten. Het geldt voor alle verkeer
tussen burgers en bestuursorganen. Enkel met betrekking tot besluiten kan men rechtsbescherming
bij de bestuursrechter inroepen. Onder besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een
bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Met beslissing wordt gedoeld op
de uitkomst van een afwegingsproces van argumenten van een bestuursorgaan en dat die uitkomst is
bekendgemaakt. Alleen een beslissing die op schrift is gesteld kan een besluit zijn. Van een besluit is
alleen sprake als het een rechtshandeling van een bestuursorgaan betreft. Indien een beslissing
negatief is, treedt geen verandering op in de juridische situatie. Er is dan geen sprake van een besluit
omdat er geen rechtsgevolg intreedt. Voor gedoogbeslissingen geldt hetzelfde. Een bestuurlijk
oordeel wordt onder voorwaarden als een besluit aangemerkt. Dat oordeel beoogt geen rechtsgevolg
maar schetst de juridische stand van zaken en is daarmee een feitelijke handeling. Waarschuwingen
die niet op een wettelijk voorschrift zijn gebaseerd, zijn niet als besluit aan te merken. Is dit wel het
geval, dan ontstaat er een rechtsgevolg waarop deze wel als besluit is aan te merken. Een besluit
dient daarbij een publiekrechtelijke rechtshandeling in te houden. Wanneer het bestuur
rechtshandelingen niet verricht op grond van een specifiek toegekende bevoegdheid zal er geen
sprake kunnen zijn van een besluit. Echter zijn er constructies die hier uitzonderingen op bieden.
Besluiten kunnen zich richten op een of enkele personen of een concreet object. Dan spreekt men
van een beschikking. Wanneer deze zich richten op een onbepaald aantal burgers spreekt men van
besluiten van algemene strekking. Besluiten die rechtstreeks bindend zijn voor burgers noemt men
algemeen verbindende voorschriften. Wanneer deze enkel overheidsbeleid bevatten, spreekt men
van beleidsregels. Met een beschikking stelt het bestuur in een concreet geval vast wat in die
concrete situatie recht is. Beschikkingen worden oa. onderscheiden in vrijstellingen, ontheffingen,
vergunningen en erkenning. Het belangrijkste criterium betreffende beschikkingen is of er sprake is
van een besluit dat geadresseerd is aan een persoon of een duidelijk bepaalbare groep personen. Het
tweede criterium is het object- of zaakscriterium. Daarbij wordt de vraag gesteld of het besluit
genomen is met het oog op de hoedanigheid of bijzondere eigenschappen van het object waar het
besluit betrekking op heeft. Is dat het geval dan geldt het besluit als beschikking. Een begunstigende
beschikking brengt iemand in een betere rechtspositie dan voorheen. Een belastende beschikking is
juist nadelig voor de betrokkenen. Bij puur gebonden beschikkingsbevoegdheid kan het bestuur
nauwelijks naar eigen inzicht handelen. Bij discretionaire beschikkingsbevoegdheid kan dit wel.
Regels waar iedereen zich aan moet houden, zijn een besluit in de zin van een algemeen verbindend
voorschrift. Het gaat om algemene, naar buiten werkende, bindende regels die uitgaan van het
openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan een wet in formele zin ontleent. Een regel is naar
buiten werkend als de regeling haar werking heeft buiten het orgaan dat de regeling vaststelt. Voor
een algemene werking is voldoende dat het voorschrift betrekking heeft op herhaalbare gevallen en
gericht is tot algemene adressant. Een belangrijk verschil tussen beleidsregels en algemeen
verbindende voorschriften is dat voor het opstellen van beleidsregels geen specifieke wettelijke
regelgevende bevoegdheid nodig is. De bevoegdheid voor het opstellen van beleidsregels volgt de
bestuursbevoegdheid die het orgaan heeft gekregen. Beleidsregels binden alleen het bestuur. Wil
men kunnen spreken over beleidsregels, dan moeten er externe rechtsgevolgen aan verbonden zijn.
Onder beleidsregel wordt verstaan een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een
Tentamen II
Week 1
/ De functies van het bestuursrecht kunnen herkennen en beschrijven.
Bestuursrecht heeft betrekking op relaties tussen de overheid en burgers. Het bestuursrecht geeft
regels voor de verhouding tussen beiden, in bijzonder voor de situatie waarin het bestuur handelt op
basis van publiekrechtelijke bevoegdheden. Het bestuur kan alleen eenzijdige rechtshandelingen
verrichten als de wetgever hem die bevoegdheid heeft toegekend in een wettelijk voorschrift.
Hiermee verkrijgt het bestuursorgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid. Dit illustreert de
instrumentele functie van het bestuursrecht. Daarnaast geeft het bestuursrecht aan de burger de
middelen om het beleid van het bestuur te beïnvloeden en zich daartegen teweer te stellen. Dat is de
waarborgfunctie van het bestuursrecht. In een procedure kunnen burgers zich beroepen op normen
waar het bestuur zich bij de uitoefening aan moet houden. Dat noemt men de normerende functie.
Wanneer een bestuursorgaan een besluit neemt in die hoedanigheid, is de Awb van toepassing.
/ Kunnen uitleggen waarom in het bestuursrecht gebruik wordt gemaakt van het kernbegrip
‘bestuursorgaan’ en wat dit begrip inhoudt.
Binnen de organisatie van het openbaar bestuur onderscheiden we openbare lichamen. Een aantal
organen dat gezamenlijk een gemeenschapsverband vormt, wordt een openbaar lichaam genoemd.
De Staat, de provincie en de gemeente zijn de meest belangrijke openbare lichamen. Binnen deze
openbare lichamen onderscheid men bestuursorganen. Alle openbare lichamen hebben
rechtspersoonlijkheid. Zij kunnen hierom deelnemen aan het privaatrechtelijk rechtsverkeer. Artikel
1:1 Awb geeft de definitie van een bestuursorgaan.
/ Het onderscheid kunnen toelichten tussen de verschillende typen bestuursorganen en deze kunnen
toepassen.
Voor toepasselijkheid van de Awb dient er sprake te zijn van een orgaan dat bestuurt. Besturen kan
bestaan uit het vaststellen van regelgeving, het nemen van beschikkingen, het besluiten tot het
verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen en uit feitelijke handelingen. Er dient sprake te
zijn van een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 Awb. Deze maakt onderscheid tussen a-organen
en b-organen. Wanneer een instantie onderdeel uitmaakt van een publiekrechtelijk rechtspersoon,
dan is er sprake van een a-bestuursorgaan. Deze zijn altijd gebonden aan de Awb. De
publiekrechtelijke rechtspersoon is zelf niet het bestuursorgaan. Haar organen dienen als
bestuursorgaan te worden aangemerkt. Dit zijn de onderdelen van die publiekrechtelijke organisatie
die de wettelijke taken en het bestuur uitoefenen. Wanneer er sprake is van andere personen of
colleges die met openbaar gezag zijn bekleed, spreekt men van een b-orgaan. Dit is alleen het geval
wanneer deze handelingen en bevoegdheden met een publiekrechtelijk karakter uitoefenen. Enkel
dan zijn deze gebonden aan de Awb. Het gaat hierbij om particulieren of privaatrechtelijke
instellingen waaraan een deel van de overheidstaak is opgedragen. De jurisprudentie wijdt uit over
gevallen waarin er sprake is van een b-orgaan zonder dat daarvoor wettelijke grondslag aanwezig is.
,/ De verschillende wijzen waarop publiekrechtelijke bevoegdheden worden verkregen kunnen
onderscheiden en definiëren aan de hand van de Awb en deze kunnen toepassen.
In geval van attributie schept de wetgever een zelfstandig en voordien nog niet bestaande
bevoegdheid toe aan een orgaan. Regelgevende bevoegdheid kan alleen worden geattribueerd via de
Grondwet of een wet in formele zin. Andere bevoegdheden, veelal bestuursbevoegdheden, kan ook
op een lager niveau plaatsvinden mits daarvoor dan ook een basis in de Grondwet of formele wet kan
worden aangewezen. Attributie kan zowel geschieden aan a-organen als aan b-organen. In geval van
delegatie is er sprake van het overdragen door een bestuursorgaan van zijn bevoegdheid tot het
nemen van besluiten aan een ander dat deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent. Delegatie
is alleen toegestaan als de bevoegdheid daartoe in een wettelijk voorschrift is neergelegd. Wanneer
delegatie heeft plaatsgevonden, dan kan dat orgaan de overgedragen bestuursbevoegdheid zelf niet
meer uitoefenen. Delegatie aan ondergeschikten is niet toegestaan. In geval van mandaat wordt door
de mandaatgever aan de gemandateerde opgedragen om in zijn naam beslissingen te nemen of
handelingen te verrichten. De verantwoordelijkheid voor deze besluiten blijft bij de mandaatgever.
Deze blijft tevens ook bevoegd tot handelen. Mandaat van bestuursbevoegdheden is mogelijk, tenzij
het wettelijk voorschrift waarop de bevoegdheid berust anders bepaalt of de aard van de
bevoegdheid zich verzet tegen mandaat. Mandaatverlening vind vaak plaats aan ondergeschikten.
Degene aan wie een bevoegdheid is gemandateerd, kan die bevoegdheid verder mandateren. In alle
gevallen dient het in de Awb bepaalde te worden gevolgd met betrekking tot bovenstaande.
/ Kunnen uitleggen hoe het legaliteitsbeginsel en specialiteitsbeginsel hun uitwerking vinden in het
bestuursrecht en deze begrippen kunnen toepassen.
Als een bestuursorgaan een besluit neemt, terwijl het daartoe op grond van de wet geen
bevoegdheid heeft, dan leidt dat in beginsel tot vernietiging van het betreffende besluit door de
bestuursrechter. Bestuursorganen mogen alleen handelen binnen de via de wet verkregen
bevoegdheid. Als hoofdregel geldt dat de overheid niet mag ingrijpen in rechten en vrijheden van
burgers zonder dat daarvoor een uitdrukkelijke bevoegdheid is toegekend in een wettelijk voorschrift,
opgesteld door een democratisch gelegitimeerde wetgever. Dit legaliteitsbeginsel dient zowel de
rechtsgelijkheid als de rechtszekerheid. De aan de overheid toegekende bevoegdheid moet worden
uitgeoefend in overeenstemming met het recht. Ook het specialiteitsbeginsel speelt een belangrijke
rol. Dit houdt in dat het bestuur bij het gebruikmaken van een wettelijk toegekende bevoegdheid
alleen die belangen mag meewegen die de betreffende regeling specifiek beoogt te beschermen.
Week 2
/ De verschillende typen regels in de Awb kunnen onderscheiden.
De in de Awb beschreven regels kunnen worden onderverdeelt in verschillende categorieën.
Allereerst zijn er regels die zonder uitzondering voor het gehele bestuursrecht behoren te gelden.
Deze zijn dwingend van aard. Naast dwingend recht bevat de Awb regels die gelden voor normale
gevallen. Dan is er sprake van regelend recht. Voor gevallen waarvoor het niet goed mogelijk is een
algemeen geldende regel te formuleren, kent men het aanvullend recht. Tot slot kent de Awb
facultatief recht. Dat recht geldt niet, tenzij een regelgever of bestuursorgaan bepaalt dat het wel
moet worden gevolgd.
, / Kunnen uitleggen wanneer er sprake is van een besluit in de zin van de Awb of wanneer
overheidshandelen gelijk gesteld wordt met een besluit.
De normen die de Awb geeft, gelden in beginsel slechts voor besluiten. Het geldt voor alle verkeer
tussen burgers en bestuursorganen. Enkel met betrekking tot besluiten kan men rechtsbescherming
bij de bestuursrechter inroepen. Onder besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een
bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Met beslissing wordt gedoeld op
de uitkomst van een afwegingsproces van argumenten van een bestuursorgaan en dat die uitkomst is
bekendgemaakt. Alleen een beslissing die op schrift is gesteld kan een besluit zijn. Van een besluit is
alleen sprake als het een rechtshandeling van een bestuursorgaan betreft. Indien een beslissing
negatief is, treedt geen verandering op in de juridische situatie. Er is dan geen sprake van een besluit
omdat er geen rechtsgevolg intreedt. Voor gedoogbeslissingen geldt hetzelfde. Een bestuurlijk
oordeel wordt onder voorwaarden als een besluit aangemerkt. Dat oordeel beoogt geen rechtsgevolg
maar schetst de juridische stand van zaken en is daarmee een feitelijke handeling. Waarschuwingen
die niet op een wettelijk voorschrift zijn gebaseerd, zijn niet als besluit aan te merken. Is dit wel het
geval, dan ontstaat er een rechtsgevolg waarop deze wel als besluit is aan te merken. Een besluit
dient daarbij een publiekrechtelijke rechtshandeling in te houden. Wanneer het bestuur
rechtshandelingen niet verricht op grond van een specifiek toegekende bevoegdheid zal er geen
sprake kunnen zijn van een besluit. Echter zijn er constructies die hier uitzonderingen op bieden.
Besluiten kunnen zich richten op een of enkele personen of een concreet object. Dan spreekt men
van een beschikking. Wanneer deze zich richten op een onbepaald aantal burgers spreekt men van
besluiten van algemene strekking. Besluiten die rechtstreeks bindend zijn voor burgers noemt men
algemeen verbindende voorschriften. Wanneer deze enkel overheidsbeleid bevatten, spreekt men
van beleidsregels. Met een beschikking stelt het bestuur in een concreet geval vast wat in die
concrete situatie recht is. Beschikkingen worden oa. onderscheiden in vrijstellingen, ontheffingen,
vergunningen en erkenning. Het belangrijkste criterium betreffende beschikkingen is of er sprake is
van een besluit dat geadresseerd is aan een persoon of een duidelijk bepaalbare groep personen. Het
tweede criterium is het object- of zaakscriterium. Daarbij wordt de vraag gesteld of het besluit
genomen is met het oog op de hoedanigheid of bijzondere eigenschappen van het object waar het
besluit betrekking op heeft. Is dat het geval dan geldt het besluit als beschikking. Een begunstigende
beschikking brengt iemand in een betere rechtspositie dan voorheen. Een belastende beschikking is
juist nadelig voor de betrokkenen. Bij puur gebonden beschikkingsbevoegdheid kan het bestuur
nauwelijks naar eigen inzicht handelen. Bij discretionaire beschikkingsbevoegdheid kan dit wel.
Regels waar iedereen zich aan moet houden, zijn een besluit in de zin van een algemeen verbindend
voorschrift. Het gaat om algemene, naar buiten werkende, bindende regels die uitgaan van het
openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan een wet in formele zin ontleent. Een regel is naar
buiten werkend als de regeling haar werking heeft buiten het orgaan dat de regeling vaststelt. Voor
een algemene werking is voldoende dat het voorschrift betrekking heeft op herhaalbare gevallen en
gericht is tot algemene adressant. Een belangrijk verschil tussen beleidsregels en algemeen
verbindende voorschriften is dat voor het opstellen van beleidsregels geen specifieke wettelijke
regelgevende bevoegdheid nodig is. De bevoegdheid voor het opstellen van beleidsregels volgt de
bestuursbevoegdheid die het orgaan heeft gekregen. Beleidsregels binden alleen het bestuur. Wil
men kunnen spreken over beleidsregels, dan moeten er externe rechtsgevolgen aan verbonden zijn.
Onder beleidsregel wordt verstaan een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een
