Samenvatting voorgeschreven
artikelen
Week 1: Inleiding handhaving en toezicht
Tussen Scyla en Charybdis: Spanningsvelden en
taakopvattingen in het licht van schadelijk maaf legaal
ondernemingsgedrag - Aute Kasdorp
Inleiding
De Frya-enquêtecommissie verweet de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) dat zij er niet op
had gezien dat de Frya-treinen veilig konden rijden. De ILT gaf aan dat het wettelijk toezichtkader en
haar rol daarbinnen een beperkte taakopvatting van haar vergde, waardoor dit ook niet onder haar
takenpakket viel. De commissie vond het echter schokkend dat deze minimalistische invulling werd
gegeven aan de invulling van taken en verantwoordelijkheden.
Als toezichthouders in hun taakopvatting niet voldoen aan de verwachtingen die politici en andere
maatschappelijke stakeholders koesteren, zijn die stakeholders verontwaardigd en hebben
toezichthouders het moeilijk. Een dergelijk verschil van inzicht over taakopvatting levert voorzienbaar
teleurstellingen op, doet daarmee afbreuk aan het vertrouwen in het toezicht en ondergraaft dus de
legitimiteit van dit toezicht.
Stakeholders zijn het er niet mee eens dat toezichthouders zich strikt beperkt tot het
handhavingsmandaat en daardoor niets doet tegen schadelijk maar legaal ondernemingsgedrag in
zijn toezichtdomein. Maar een ruimte taakopvatting kan ook problematisch zijn. Een toezichthouder
die zonder wettelijke basis ondernemingsgedrag tegengaat dat schadelijk is maar legaal
(buitenwettelijk toezicht), kan onder meer het verwijt krijgen dat hij geen democratische legitimatie
heeft voor deze bemoeienis, ook als die bemoeienis alleen bestaat uit ‘zachte’ overreding en de
toezichthouder zich onthoudt van formele maatregelen.
De aangeduide mismatch van verwachtingen wordt in stand gehouden doordat er ook weinig
empirisch onderzoek beschikbaar is dat als vertrekpunt kan dienen voor een constructieve dialoog
tussen toezichthouders en hun stakeholders, over wat de taakopvatting van de toezichthouder zou
moeten zijn, en wat hierbij kenmerkende spanningsvelden zijn.
Analysekader op basis van literatuurstudie
Conflicterende taakopvattingen over buitenwettelijk toezicht vinden hun oorsprong in het
risicoreguleringdilemma: wat te doen als toezien op naleven van de regels niet leidt tot een
maatschappelijk acceptabel resultaat? Wat als maatschappelijk schadelijk gedrag überhaupt niet
verboden is door de relevante toe‐zichtregels? Sparrow constateert dat in het licht van dit
spanningsveld de heden‐daagse toezichtwereld neigt naar een expert model.
1
,“where regulators focus on harm reduction and invent alternative methods for influencing behaviors
that may be harmful but not illegal”.
Deze opstelling zorgt voor kritiek in het licht van rechtszekerheid en legitimiteit. Ottow en De Cock
Bunning betogen dat de wetgever, niet de toezichthouder, de aangewezen instantie om dit
spanningsveld te mitigeren vanwege de democratische legitimatie.
Kasdorp ontwikkelt vier typen ideaaltypen die de spanningsvelden van de toezichthouders
aanduiden. Let op: dit zijn ideaaltypen dus meerdere ideaaltypen kunnen van toepassing zijn op een
toezichthouder.
Ideaaltype Hanteert… Toelichting Beïnvloedings- Typerend
instrument
Juridische De meest smalle Beperkt zich tot het Afschrikking is Klassieke
handhaver en gefocuste tegengaan van een cruciaal legalistische
(Handhaver) taakopvatting wetsovertreding, instrument is bij toezichthouder
waarbij handhaving de beïnvloeding
de kernactiviteit is. van
ondernemingen.
Overheidsvertege Een wat ruimere Focust zich op de Meerder dan Kan legaal
nwoordiger taakopvatting geest van de wet alleen gedrag niet
(vertegenwoordig en representeert afschrikking. handhaven, dus
er) de intentie van de richt zich op de
wetgever. wetgever om
wetswijzigingen
Ondernemings- te bevorderen
gedrag tegengaan om de geest van
die legaal is maar de wet te
mazen van de wet realiseren.
opzoekt.
Sociale Een nog ruimere Richt zich op het Toezichthouder Kijkt naar
bemiddelaar taakopvatting mitigeren van speelt in op ongereguleerde
(Bemiddelaar) risico’s die zelfregulering en risico’s en
stakeholders lopen sociale motivatie belang van
in zijn van betrokkenen
toezichtdomein. ondernemingen (individu).
(peer pressure)
Nieuwe en en invloed door
ongereguleerde gesprekken en
maatschappelijk publieke
risico’s vallen onder communicatie.
toezichtdomein.
Bestaansrecht is
ontleent aan het
dienen van
belangen van
maatschappelijke
2
, stakeholders, die
oordeel vormen
over de kwaliteit
van deze
dienstverlening.
Maatschappelijke Breedste Maakt inschatting Beroep op Autonome
regisseur taakopvatting van wat in zijn intrinsieke of risicoperspectief
(Regisseur) toezichtdomein in normatieve dat eigen
het belang is van motivatie v.d. informele
de maatschappij. onderneming om toezichtnormen
goed te handelen creëert voor
Onder ongeacht de wet. beschermen
toezichtdomein algemeen
vallen ook bewust belang
niet gereguleerde maatschappij.
risico’s, zoals giftige
organisatieculturen
en disfunctionele
verdienmodellen.
Sparrow’s probleemgestuurde toezichtbenadering staat op gespannen voet met de Handhaver of
vertegenwoordiger, omdat het zich richt op maatschappelijke risico’s in plaats van wetsovertredingen.
De taakopvatting van een Bemiddelaar of Regisseur sluit hier echter wel op aan.
Het vertrekpunt van Braithwaite’s responsive regulation is een coöperatieve op
naleveingsbevordering gerichte toezichthouder. Een oncoöperatieve onderneming zorgt ervoor dat
de toezichthouder ook een oncoöperatieve houding aanneemt (tit for tat). De toezichthouder moet
hier dus flexibel zijn, waardoor alleen de Handhaver hier niet bij past.
Flexibiliteit past ook bij responsive regulation en de reflectief-toezichtbenadering waarvoor de WRR
pleit. Hierbij beperkt de toezichthouder zich niet tot repressie en neemt zij rekenschap aan de geest
van de wet door tekortkomingen aan te geven bij de wetgever of zelfs als verdergaande uiting zelf te
interveniëren om nieuwe of bewust ongereguleerde risico’s te mitigeren. Vertegenwoordigers,
Bemiddelaars en Regisseurs zijn daarom reflectieve toezichthouders.
Resultaten van empirisch onderzoek
Ideaaltype Kenmerkend Toelichting Gevolg
spanningsveld
Handhaver Handhaving is een 1. Het duurt lang Doorlopende
gebrekkig instrument voordat het gat bedreiging voor de
( begrensd tussen regels en maatschappelijk
handhavingsmandaat) maatschappelijke effectiviteit van de
risico’s is gedicht Handhaver.
door wetswijziging.
2. Ook als er wel een
wet is, kan
handhaving onzeker
3
artikelen
Week 1: Inleiding handhaving en toezicht
Tussen Scyla en Charybdis: Spanningsvelden en
taakopvattingen in het licht van schadelijk maaf legaal
ondernemingsgedrag - Aute Kasdorp
Inleiding
De Frya-enquêtecommissie verweet de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) dat zij er niet op
had gezien dat de Frya-treinen veilig konden rijden. De ILT gaf aan dat het wettelijk toezichtkader en
haar rol daarbinnen een beperkte taakopvatting van haar vergde, waardoor dit ook niet onder haar
takenpakket viel. De commissie vond het echter schokkend dat deze minimalistische invulling werd
gegeven aan de invulling van taken en verantwoordelijkheden.
Als toezichthouders in hun taakopvatting niet voldoen aan de verwachtingen die politici en andere
maatschappelijke stakeholders koesteren, zijn die stakeholders verontwaardigd en hebben
toezichthouders het moeilijk. Een dergelijk verschil van inzicht over taakopvatting levert voorzienbaar
teleurstellingen op, doet daarmee afbreuk aan het vertrouwen in het toezicht en ondergraaft dus de
legitimiteit van dit toezicht.
Stakeholders zijn het er niet mee eens dat toezichthouders zich strikt beperkt tot het
handhavingsmandaat en daardoor niets doet tegen schadelijk maar legaal ondernemingsgedrag in
zijn toezichtdomein. Maar een ruimte taakopvatting kan ook problematisch zijn. Een toezichthouder
die zonder wettelijke basis ondernemingsgedrag tegengaat dat schadelijk is maar legaal
(buitenwettelijk toezicht), kan onder meer het verwijt krijgen dat hij geen democratische legitimatie
heeft voor deze bemoeienis, ook als die bemoeienis alleen bestaat uit ‘zachte’ overreding en de
toezichthouder zich onthoudt van formele maatregelen.
De aangeduide mismatch van verwachtingen wordt in stand gehouden doordat er ook weinig
empirisch onderzoek beschikbaar is dat als vertrekpunt kan dienen voor een constructieve dialoog
tussen toezichthouders en hun stakeholders, over wat de taakopvatting van de toezichthouder zou
moeten zijn, en wat hierbij kenmerkende spanningsvelden zijn.
Analysekader op basis van literatuurstudie
Conflicterende taakopvattingen over buitenwettelijk toezicht vinden hun oorsprong in het
risicoreguleringdilemma: wat te doen als toezien op naleven van de regels niet leidt tot een
maatschappelijk acceptabel resultaat? Wat als maatschappelijk schadelijk gedrag überhaupt niet
verboden is door de relevante toe‐zichtregels? Sparrow constateert dat in het licht van dit
spanningsveld de heden‐daagse toezichtwereld neigt naar een expert model.
1
,“where regulators focus on harm reduction and invent alternative methods for influencing behaviors
that may be harmful but not illegal”.
Deze opstelling zorgt voor kritiek in het licht van rechtszekerheid en legitimiteit. Ottow en De Cock
Bunning betogen dat de wetgever, niet de toezichthouder, de aangewezen instantie om dit
spanningsveld te mitigeren vanwege de democratische legitimatie.
Kasdorp ontwikkelt vier typen ideaaltypen die de spanningsvelden van de toezichthouders
aanduiden. Let op: dit zijn ideaaltypen dus meerdere ideaaltypen kunnen van toepassing zijn op een
toezichthouder.
Ideaaltype Hanteert… Toelichting Beïnvloedings- Typerend
instrument
Juridische De meest smalle Beperkt zich tot het Afschrikking is Klassieke
handhaver en gefocuste tegengaan van een cruciaal legalistische
(Handhaver) taakopvatting wetsovertreding, instrument is bij toezichthouder
waarbij handhaving de beïnvloeding
de kernactiviteit is. van
ondernemingen.
Overheidsvertege Een wat ruimere Focust zich op de Meerder dan Kan legaal
nwoordiger taakopvatting geest van de wet alleen gedrag niet
(vertegenwoordig en representeert afschrikking. handhaven, dus
er) de intentie van de richt zich op de
wetgever. wetgever om
wetswijzigingen
Ondernemings- te bevorderen
gedrag tegengaan om de geest van
die legaal is maar de wet te
mazen van de wet realiseren.
opzoekt.
Sociale Een nog ruimere Richt zich op het Toezichthouder Kijkt naar
bemiddelaar taakopvatting mitigeren van speelt in op ongereguleerde
(Bemiddelaar) risico’s die zelfregulering en risico’s en
stakeholders lopen sociale motivatie belang van
in zijn van betrokkenen
toezichtdomein. ondernemingen (individu).
(peer pressure)
Nieuwe en en invloed door
ongereguleerde gesprekken en
maatschappelijk publieke
risico’s vallen onder communicatie.
toezichtdomein.
Bestaansrecht is
ontleent aan het
dienen van
belangen van
maatschappelijke
2
, stakeholders, die
oordeel vormen
over de kwaliteit
van deze
dienstverlening.
Maatschappelijke Breedste Maakt inschatting Beroep op Autonome
regisseur taakopvatting van wat in zijn intrinsieke of risicoperspectief
(Regisseur) toezichtdomein in normatieve dat eigen
het belang is van motivatie v.d. informele
de maatschappij. onderneming om toezichtnormen
goed te handelen creëert voor
Onder ongeacht de wet. beschermen
toezichtdomein algemeen
vallen ook bewust belang
niet gereguleerde maatschappij.
risico’s, zoals giftige
organisatieculturen
en disfunctionele
verdienmodellen.
Sparrow’s probleemgestuurde toezichtbenadering staat op gespannen voet met de Handhaver of
vertegenwoordiger, omdat het zich richt op maatschappelijke risico’s in plaats van wetsovertredingen.
De taakopvatting van een Bemiddelaar of Regisseur sluit hier echter wel op aan.
Het vertrekpunt van Braithwaite’s responsive regulation is een coöperatieve op
naleveingsbevordering gerichte toezichthouder. Een oncoöperatieve onderneming zorgt ervoor dat
de toezichthouder ook een oncoöperatieve houding aanneemt (tit for tat). De toezichthouder moet
hier dus flexibel zijn, waardoor alleen de Handhaver hier niet bij past.
Flexibiliteit past ook bij responsive regulation en de reflectief-toezichtbenadering waarvoor de WRR
pleit. Hierbij beperkt de toezichthouder zich niet tot repressie en neemt zij rekenschap aan de geest
van de wet door tekortkomingen aan te geven bij de wetgever of zelfs als verdergaande uiting zelf te
interveniëren om nieuwe of bewust ongereguleerde risico’s te mitigeren. Vertegenwoordigers,
Bemiddelaars en Regisseurs zijn daarom reflectieve toezichthouders.
Resultaten van empirisch onderzoek
Ideaaltype Kenmerkend Toelichting Gevolg
spanningsveld
Handhaver Handhaving is een 1. Het duurt lang Doorlopende
gebrekkig instrument voordat het gat bedreiging voor de
( begrensd tussen regels en maatschappelijk
handhavingsmandaat) maatschappelijke effectiviteit van de
risico’s is gedicht Handhaver.
door wetswijziging.
2. Ook als er wel een
wet is, kan
handhaving onzeker
3
