LECTURE 1 – DE GROENE EN DE RODE DRAAD
Abstract
De groene en de rode draad. Pieter Wagenaar. Alhoewel het ideaal van een rationele
beleidsvoering breed wordt gedragen vindt het in de praktijk doorgaans vele obstakels op
haar pad. Om met de VU professor Gijsbert Kuypers te spreken botst de “groene draad”
(gewenste praktijk van rationele beleidsvoering) nogal eens met de “rode draad” (de
feitelijke praktijk van beleidsvoering). In dit college wordt een aantal van dergelijke
obstakels besproken. Ook wordt alvast vooruitgeblikt naar de “rode draad” mechanismen
die in het vervolg van de cursus aan bod zullen komen.
Wat is beleid? – Andries Hoogerwerf
Beleid is het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en
bepaalde tijdskeuzes (do things in a proper order)
Centrale vraag cursus: waarom pakken beleid- en besluitvorming vaak zo anders uit dan
gewenst of gedacht?
Om dit te begrijpen heb je normatieve (= hoe het zou moeten) en empirische (= hoe het
in de werkelijkheid gaat) theorieën nodig
Groene draad (het ijkpunt)
Wanneer je via de groene draad (het rationele model) beleid maakt, dan is beleid maken
een kwestie van:
1. Goed je verstand gebruiken
Doelrationaliteit: je kent je referenties, je kent je doelen en hebt een overzicht van
alle mogelijke manieren om die doelen zo efficiënt en effectief te verwezenlijken
Maar het menselijke brein heeft een begrensd verstand Herbert Simon heeft het
over bounded rationality: we zijn gewoon niet slim genoeg voor de soort problemen
dat we met ons beleid willen oplossen, we zijn dus niet irrationeel, maar ons
vermogen is gewoon te klein.
“The capacity of the human mind for formulating and solving complex problems is
very small compared with the size of the problems whose solution is required for
objectively rational behavior in the real world”.
We hebben eigenlijk geen goed overzicht van die rationaliteit van de doelen die we
willen nastreven, we kunnen het onmogelijk overzien wat we allemaal willen
bereiken als organisatie. Dit geldt ook voor de middelen, alle mogelijke strategieën
en interventies. Dit kan het menselijke brein niet, bijvoorbeeld bij het schaken (alle
mogelijke zetten zijn niet te overzien).
Tweeledige begrensdheid
- Fysieke (cognitieve) begrensdheid: heel neutraal, er is heel veel informatie maar
we hebben de capaciteit niet om alles te kunnen overzien
Informatieverwerking kennis vooruitzicht
, - Taallimieten: normatief/cognitief geladen, we kunnen met taal niet alles
uitdrukken en overdragen zoals we zouden willen.
Vocabulaire articuleren kennis en gevoel
2. Prioriteren: maak een stappenplan (do things in a proper order)
Het beleidsproces (‘groene draad’):
agendavorming – beleidsvoorbereiding –
beleidsbepaling – beleidsuitvoering –
beleidsevaluatie
Agendavorming hier besluit de
overheid een probleem aan te pakken de
norm en de werkelijkheid komen niet
met elkaar overeen. Wanneer dit verschil
te groot wordt, moet er wat worden
gedaan aan het probleem dat door het
verschil ontstaat
Beleidsvoorbereiding kijken hoe dit probleem wordt veroorzaakt, welke actoren
(iemand) en factoren werken op elkaar in en waar moeten we dus ingrijpen; causale
modellen, hier ga je aan de slag met bedenken wat de oorzaken en gevolgen van het
probleem zijn om overzicht te krijgen
Beleidsbepaling de interventies die in het causale model zijn vastgesteld worden
voorgelegd aan politici
Beleidsuitvoering ambtenaren voeren het beleid uit dat de beleidsvorming heeft
bedacht (machinemodel van uitvoering; ambtenaren doen precies wat je zegt)
Beleidsevaluatie hier worden beleidsuitkomsten kritisch geëvalueerd en dan
wordt het beleid bijgesteld (agendavorming)
De cyclus in de praktijk is opgeknipt in beleidsvorming (strategische cyclus) en
beleidsuitvoering (operationele cyclus)
Echter, toch loopt het vaak
anders dan gewenst of
gedacht: de rode draad
hindert de groene draad. Deze
rode draad bestaat uit
,mechanismen.
Onmogelijke voorwaarden
De redenen (aka de mechanismen) dat die groene draad in de praktijk zo slecht werkt:
Hoe krijgen die mechanismen een kans? Om werkelijk met die groene draad te werken,
moet je aan een aantal voorwaarden te voldoen en in de praktijk blijkt dat dat onmogelijk is.
- Beleidsvoorbereiding: wil je echt werken met een causaal model, dan heb je
volledige informatie nodig, maar wij zijn niet in staat dit te overzien, omdat onze
rationaliteit bounded is. Daarnaast kan er informatie missen
- Beleidsbepaling: moet je eigenlijk een unitaire besluitvormer hebben: één
persoon of één instelling moet het besluit kunnen nemen. Maar het blijkt dat er
meerdere mensen bij betrokken zijn, die het niet altijd eens zijn met elkaar.
Daarnaast kan een unitaire besluitvormer streven naar eenheid en
algemeenheid, terwijl er juist innovatie nodig is
- Beleidsuitvoering: je hebt loyale uitvoerders nodig, ambtenaren dan wel burgers
moeten doen wat jij wil, maar zij hebben vaak eigen belangen of kunnen niet
doen wat jij wil. Dus zijn de uitvoerders wel loyaal en trouw aan het beleid, ze
mogen geen eigen doelen nastreven
- Beleidsevaluatie: is er een vermogen om kritisch te zijn
Zelfs al voldoe je aan alle voorwaarden, kan het nog steeds jaren, decennia of eeuwen
duren voordat je iets voor elkaar krijgt (aardappelbeleid van Frederik de Grote). In onze
samenleving duurt de uitvoering van beleid ook vaak heel lang doordat wij via
democratische processen het beleid moeten ‘uitvechten’. We hebben voortdurend te
maken met de rode draad mechanismen.
Obstakels (rode draad)
Het verschil tussen mechanismen (hoe dingen werken) en obstakels (wat dingen
belemmert) is dat obstakels weggenomen kunnen worden en mechanismes zijn het echte
, probleem.
Obstakels zijn vaak een tekort, de reden dat wij beleid niet zo kunnen uitvoeren als we
zouden willen, heeft te maken met:
1. Geldgebrek
2. Tijdsdruk
3. Weerstand (er is gebrek aan eensgezindheid)
Weerstand in:
- Samenlevingen: sociale bewegingen en spontane protesten tegen beleid
- Politiek stelsel: politieke partijen die strijden om beleid of rivaliserende
ambtenarijen (overheidsafdelingen binnen dezelfde overheid concurreren met
elkaar)
- Partijen: facties, concurrenten
- Regering: coalitiepartners
Het overwinnen van weerstand kan leiden tot vage besluitvorming: weerstand moet
opgelost worden met compromissen, die tot vage doelen leiden en deze doelen leiden weer
tot een halfslachtig beleid.
Obstakels kun je dus wegnemen (meer geld beschikbaar stellen of meer tijd trekken), maar
het probleem voor het succesvol volgen van de groene draad is nog niet opgelost. Er
bestaan namelijk mechanismen die dit analytische pad hinderen.
De mechanismes
Mechanismen: geen tekort, maar een teveel
Mechanismen doen zich niet altijd voor (Wahlverwandtschaft)
Mechanismen:
- Causale keten (een mechanisme verbindt een oorzaak met een gevolg)
- Getriggerd door individuen (keuzes, sociale druk, emoties of reacties van
mensen)
- Komt vaak voor (mechanisme is niet uniek maar herkenbaar en herhaalbaar)
- Gemakkelijk herkenbaar (intuïtief herkenbaar, we ‘zien’ vaak terug in gedrag)
- Vergelijkbaar met spreekwoorden (spreekwoorden vatten een algemeen
menselijk mechanisme kernachtig samen: wie goed doet, goed ontmoet)
Voorbeeld mechanisme groupthink kan beleidsvorming, in de eerste cellen, enorm
beïnvloeden. Groupthink = een manier van denken van mensen in een hechte groep waarbij
hun streven naar unanimiteit (overeenstemming binnen groep) sterker is dan hun wil om
alternatieven serieus te overwegen.
Groupthink is de oorzaak voor beleidsfiasco’s, een ernstige mislukking van overheidsbeleid,
waarbij het beleid zijn doelen totaal niet bereikt met grote negatieve gevolgen voor de
samenleving en publieke erkenning van falen.
Symptomen groupthink:
Abstract
De groene en de rode draad. Pieter Wagenaar. Alhoewel het ideaal van een rationele
beleidsvoering breed wordt gedragen vindt het in de praktijk doorgaans vele obstakels op
haar pad. Om met de VU professor Gijsbert Kuypers te spreken botst de “groene draad”
(gewenste praktijk van rationele beleidsvoering) nogal eens met de “rode draad” (de
feitelijke praktijk van beleidsvoering). In dit college wordt een aantal van dergelijke
obstakels besproken. Ook wordt alvast vooruitgeblikt naar de “rode draad” mechanismen
die in het vervolg van de cursus aan bod zullen komen.
Wat is beleid? – Andries Hoogerwerf
Beleid is het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en
bepaalde tijdskeuzes (do things in a proper order)
Centrale vraag cursus: waarom pakken beleid- en besluitvorming vaak zo anders uit dan
gewenst of gedacht?
Om dit te begrijpen heb je normatieve (= hoe het zou moeten) en empirische (= hoe het
in de werkelijkheid gaat) theorieën nodig
Groene draad (het ijkpunt)
Wanneer je via de groene draad (het rationele model) beleid maakt, dan is beleid maken
een kwestie van:
1. Goed je verstand gebruiken
Doelrationaliteit: je kent je referenties, je kent je doelen en hebt een overzicht van
alle mogelijke manieren om die doelen zo efficiënt en effectief te verwezenlijken
Maar het menselijke brein heeft een begrensd verstand Herbert Simon heeft het
over bounded rationality: we zijn gewoon niet slim genoeg voor de soort problemen
dat we met ons beleid willen oplossen, we zijn dus niet irrationeel, maar ons
vermogen is gewoon te klein.
“The capacity of the human mind for formulating and solving complex problems is
very small compared with the size of the problems whose solution is required for
objectively rational behavior in the real world”.
We hebben eigenlijk geen goed overzicht van die rationaliteit van de doelen die we
willen nastreven, we kunnen het onmogelijk overzien wat we allemaal willen
bereiken als organisatie. Dit geldt ook voor de middelen, alle mogelijke strategieën
en interventies. Dit kan het menselijke brein niet, bijvoorbeeld bij het schaken (alle
mogelijke zetten zijn niet te overzien).
Tweeledige begrensdheid
- Fysieke (cognitieve) begrensdheid: heel neutraal, er is heel veel informatie maar
we hebben de capaciteit niet om alles te kunnen overzien
Informatieverwerking kennis vooruitzicht
, - Taallimieten: normatief/cognitief geladen, we kunnen met taal niet alles
uitdrukken en overdragen zoals we zouden willen.
Vocabulaire articuleren kennis en gevoel
2. Prioriteren: maak een stappenplan (do things in a proper order)
Het beleidsproces (‘groene draad’):
agendavorming – beleidsvoorbereiding –
beleidsbepaling – beleidsuitvoering –
beleidsevaluatie
Agendavorming hier besluit de
overheid een probleem aan te pakken de
norm en de werkelijkheid komen niet
met elkaar overeen. Wanneer dit verschil
te groot wordt, moet er wat worden
gedaan aan het probleem dat door het
verschil ontstaat
Beleidsvoorbereiding kijken hoe dit probleem wordt veroorzaakt, welke actoren
(iemand) en factoren werken op elkaar in en waar moeten we dus ingrijpen; causale
modellen, hier ga je aan de slag met bedenken wat de oorzaken en gevolgen van het
probleem zijn om overzicht te krijgen
Beleidsbepaling de interventies die in het causale model zijn vastgesteld worden
voorgelegd aan politici
Beleidsuitvoering ambtenaren voeren het beleid uit dat de beleidsvorming heeft
bedacht (machinemodel van uitvoering; ambtenaren doen precies wat je zegt)
Beleidsevaluatie hier worden beleidsuitkomsten kritisch geëvalueerd en dan
wordt het beleid bijgesteld (agendavorming)
De cyclus in de praktijk is opgeknipt in beleidsvorming (strategische cyclus) en
beleidsuitvoering (operationele cyclus)
Echter, toch loopt het vaak
anders dan gewenst of
gedacht: de rode draad
hindert de groene draad. Deze
rode draad bestaat uit
,mechanismen.
Onmogelijke voorwaarden
De redenen (aka de mechanismen) dat die groene draad in de praktijk zo slecht werkt:
Hoe krijgen die mechanismen een kans? Om werkelijk met die groene draad te werken,
moet je aan een aantal voorwaarden te voldoen en in de praktijk blijkt dat dat onmogelijk is.
- Beleidsvoorbereiding: wil je echt werken met een causaal model, dan heb je
volledige informatie nodig, maar wij zijn niet in staat dit te overzien, omdat onze
rationaliteit bounded is. Daarnaast kan er informatie missen
- Beleidsbepaling: moet je eigenlijk een unitaire besluitvormer hebben: één
persoon of één instelling moet het besluit kunnen nemen. Maar het blijkt dat er
meerdere mensen bij betrokken zijn, die het niet altijd eens zijn met elkaar.
Daarnaast kan een unitaire besluitvormer streven naar eenheid en
algemeenheid, terwijl er juist innovatie nodig is
- Beleidsuitvoering: je hebt loyale uitvoerders nodig, ambtenaren dan wel burgers
moeten doen wat jij wil, maar zij hebben vaak eigen belangen of kunnen niet
doen wat jij wil. Dus zijn de uitvoerders wel loyaal en trouw aan het beleid, ze
mogen geen eigen doelen nastreven
- Beleidsevaluatie: is er een vermogen om kritisch te zijn
Zelfs al voldoe je aan alle voorwaarden, kan het nog steeds jaren, decennia of eeuwen
duren voordat je iets voor elkaar krijgt (aardappelbeleid van Frederik de Grote). In onze
samenleving duurt de uitvoering van beleid ook vaak heel lang doordat wij via
democratische processen het beleid moeten ‘uitvechten’. We hebben voortdurend te
maken met de rode draad mechanismen.
Obstakels (rode draad)
Het verschil tussen mechanismen (hoe dingen werken) en obstakels (wat dingen
belemmert) is dat obstakels weggenomen kunnen worden en mechanismes zijn het echte
, probleem.
Obstakels zijn vaak een tekort, de reden dat wij beleid niet zo kunnen uitvoeren als we
zouden willen, heeft te maken met:
1. Geldgebrek
2. Tijdsdruk
3. Weerstand (er is gebrek aan eensgezindheid)
Weerstand in:
- Samenlevingen: sociale bewegingen en spontane protesten tegen beleid
- Politiek stelsel: politieke partijen die strijden om beleid of rivaliserende
ambtenarijen (overheidsafdelingen binnen dezelfde overheid concurreren met
elkaar)
- Partijen: facties, concurrenten
- Regering: coalitiepartners
Het overwinnen van weerstand kan leiden tot vage besluitvorming: weerstand moet
opgelost worden met compromissen, die tot vage doelen leiden en deze doelen leiden weer
tot een halfslachtig beleid.
Obstakels kun je dus wegnemen (meer geld beschikbaar stellen of meer tijd trekken), maar
het probleem voor het succesvol volgen van de groene draad is nog niet opgelost. Er
bestaan namelijk mechanismen die dit analytische pad hinderen.
De mechanismes
Mechanismen: geen tekort, maar een teveel
Mechanismen doen zich niet altijd voor (Wahlverwandtschaft)
Mechanismen:
- Causale keten (een mechanisme verbindt een oorzaak met een gevolg)
- Getriggerd door individuen (keuzes, sociale druk, emoties of reacties van
mensen)
- Komt vaak voor (mechanisme is niet uniek maar herkenbaar en herhaalbaar)
- Gemakkelijk herkenbaar (intuïtief herkenbaar, we ‘zien’ vaak terug in gedrag)
- Vergelijkbaar met spreekwoorden (spreekwoorden vatten een algemeen
menselijk mechanisme kernachtig samen: wie goed doet, goed ontmoet)
Voorbeeld mechanisme groupthink kan beleidsvorming, in de eerste cellen, enorm
beïnvloeden. Groupthink = een manier van denken van mensen in een hechte groep waarbij
hun streven naar unanimiteit (overeenstemming binnen groep) sterker is dan hun wil om
alternatieven serieus te overwegen.
Groupthink is de oorzaak voor beleidsfiasco’s, een ernstige mislukking van overheidsbeleid,
waarbij het beleid zijn doelen totaal niet bereikt met grote negatieve gevolgen voor de
samenleving en publieke erkenning van falen.
Symptomen groupthink:
