Openbaar Bestuur: beleid, organisatie en politiek
Inhoudsopgave
Openbaar Bestuur: beleid, organisatie en politiek.............................................................................1
Hoofdstuk 1: De wereld van het openbaar bestuur............................................................................2
1.1: Leerdoelen...............................................................................................................................2
1.2: Casus: De Europese Vluchtelingencrisis...................................................................................2
1.3: Inleiding: De praktijk van het besturen....................................................................................2
1.4: Wat is openbaar bestuur?.......................................................................................................2
1.5: Openbaar bestuur op verschillende niveaus............................................................................3
1.6: Openbaar bestuur als good governance..................................................................................4
1.7: Een veranderend openbaar bestuur........................................................................................5
1.8: Samenvatting, kenconcepten en literatuur..............................................................................7
Hoofdstuk 2: Beleid en sturing...........................................................................................................8
2.1: Leerdoelen...............................................................................................................................8
2.2: Casus: Een veilige wijk.............................................................................................................8
2.3: Maatschappelijke sturing en beleid.........................................................................................8
2.4: Sturen op publieke waarde......................................................................................................8
2.5: Drie wegen voor publieke waarde creatie...............................................................................9
2.6: Argumenten voor publieke waardecreatie door de overheid................................................10
2.7: Mengvormen: Hybride sturingsvormen.................................................................................10
2.8: Samenvatting, kenconcepten en literatuur............................................................................11
Hoofdstuk 3: De beleidsomgeving....................................................................................................13
3.1: Leerdoelen.............................................................................................................................13
3.2: Casus: Stappen naar een C02-neutrale samenleving.............................................................13
3.3: Beleid om de omgeving te sturen..........................................................................................13
3.4: De wisselwerking tussen beleid en omgeving........................................................................13
3.5: Omgevingsfactoren: Contexten van beleid............................................................................13
3.6: Externe omgevingsactoren....................................................................................................15
3.7: Beleid en de interne omgeving..............................................................................................16
3.8: Samenvatting, kernconcepten en literatuur..........................................................................17
Hoofdstuk 4: Beleidsprocessen.........................................................................................................18
4.1: Casus: Leerdoelen..................................................................................................................18
4.2: Casus: Bescherm de kust.......................................................................................................18
4.3: De fasen van beleid................................................................................................................18
4.4: Twee perspectieven op beleidsprocessen: analyse versus politiek.......................................19
, 4.5: Analytisch én politiek: barrières en stromen.........................................................................23
4.6: Samenvatting, kernconcepten en literatuur..........................................................................23
Hoofdstuk 1: De wereld van het openbaar bestuur
1.1: Leerdoelen
1.2: Casus: De Europese Vluchtelingencrisis
1.3: Inleiding: De praktijk van het besturen
Als bestuurder bevind je je vaak in een ingewikkeld spanningsveld waarin veel verschillende partijen
uiteenlopende belangen hebben op uiteenlopende vlakken.
1.4: Wat is openbaar bestuur?
Bestuur kan drie globale betekenissen hebben te weten:
De activiteiten van het bestuur;
De groep mensen die gezamenlijk bestuurt (bijvoorbeeld het bestuur van een
studentenvereniging);
Alle personen, organisaties, instellingen, activiteiten, procedures en protocollen gezamenlijk.
Dit is bestuur in de breedste zin van het woord.
Een definitie van openbaar bestuur is: ‘Het geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn
gericht op de besturing van de maatschappij.’ Je kunt dit klein houden door de definitie te beperken tot
de overheid/staat. Je kunt het ook breder trekken naar alle organisaties die publieke taken uitvoeren
zoals ziekenhuizen, woningcorporaties en vluchtelingenorganisaties.
Het feit dat we het hebben over ‘openbaar’ bestuur wil zeggen dat het bestuur van toepassing is op
alle leden van de samenleving en wordt vastgelegd in beschikkingen, subsidieregelingen, wettelijke
gedragsnormen/gedragsregels of gemeentelijke verordeningen.
Volgens de kernaanpak kunnen we drie verschillende vormen van bestuur aanwijzen in de
samenleving te weten:
De Staat: Dient het algemeen belang. Taken worden uitgevoerd door overheidsorganisaties.
Het bestuur (de politieke leiding) moet verantwoording afleggen aan democratisch gekozen
bewindslieden. Buiten de schijnwerpers wordt het contact met de burgers onderhouden door
ambtenaren. Zij voeren vooral de overheidstaken uit;
De markt: Levert goederen en diensten voor commerciële doeleinden;
Het middenveld: Non-profitorganisaties die niet tot de staat behoren, maar ook geen
winstoogmerk hebben. Het maatschappelijk middenveld kunnen we opdelen in:
o Private organisaties met publieke taken: Denk hierbij aan scholen, ziekenhuizen en
woningcorporaties;
o Private organisatie zonder winstoogmerk: Hierbij valt te denken aan vakbonden,
sportverenigingen en milieuorganisaties.
Als taken van de Staat naar de markt worden overgeheveld, spreken we van privatisering,
liberalisering of vermarkting. Wanneer taken van de markt naar de Staat worden overgeheveld,
spreken we van nationalisering of verstatelijking. Volgens de kernaanpak is het belangrijkste verschil
tussen publieke en niet-publieke organisaties dat publieke organisatie ook een publiekrechtelijke
grondslag hebben en niet-publieke organisaties niet.
Wallace Sayre (1953) zei dat de publieke en de private sector gelijk zijn in alle onbelangrijke
opzichten. Omdat het onderscheid soms lastig te maken is, heeft de Amerikaanse bestuurskundige
Barry Bozeman een continuüm ontwikkeld waarin de mate van publiekheid kan worden uitgedrukt.
Vanuit die gedachte kun je dus ook een beetje publiek en een beetje privaat zijn. Elke organisatie is
een beetje publiek, omdat ze zich allemaal aan de wet moeten houden.
, We kunnen daarin drie dimensies onderscheiden te weten:
Eigendom: Is het bedrijf eigendom van de Staat of van andere partijen?;
Bekostiging: In hoeverre wordt een organisatie betaald uit algemene middelen of private
equity? Universiteiten krijgen bijvoorbeeld zowel overheidsgeld als geld vanuit de private
sector;
Controle: Wordt er veel of weinig controle uitgevoerd door de overheid. Ironisch genoeg wordt
op sommige private organisatie meer controle uitgeoefend door de overheid als op
overheidsinstellingen. Dit kan bijvoorbeeld zijn om de overname van Nederlandse bedrijven
door buitenlandse investeerders in de hand te houden.
1.5: Openbaar bestuur op verschillende niveaus
We kunnen in het openbaar bestuur onderscheid maken tussen:
Verticale dimensie: Je kunt openbaar bestuur inrichten naar wijk, gemeente, regio, provincie,
natiestaat, internationaal, continentaal of mondiaal.
Horizontale dimensie: Openbaar bestuur bestaat niet alleen uit de overheid, maar in ruime zin
ook uit maatschappelijke organisaties met publieke taken.
Om beide dimensies goed mee te nemen wordt er ook wel van multi-level governance gesproken.
Voor Nederland is formeel het bestuur ingericht op de volgende manier:
Lokaal: Gemeenten;
Regionaal: Veiligheidsregio’s en waterschappen;
Provinciaal: Provincies;
Nationaal: Regering en departementen;
Europees: Instellingen van de EU;
Internationaal: NAVO en de Verenigde Naties.
Het binnenlandse bestuur is grotendeels gestoeld op de grondwet van J.R. Thorbecke (1848). Dit
systeem bestaat uit drie lagen die het huis van Thorbecke worden genoemd en die lagen zijn de
gemeente, provincies en het rijk.
De term eenheidsstaat wil zeggen dat er één landelijk primaat is waar de beslissingen worden
genomen. In Nederland is er sprake van een gedecentraliseerde eenheidsstaat, omdat het landelijk
primaat wordt aangevuld met decentrale overheden zoals gemeente, provincies en waterschappen. Zij
hebben op belangrijke onderwerpen eigen bevoegdheden en een eigen stem. Aan het huis van
Thorbecke is de Europese Unie toegevoegd. Hier wordt op een hoger niveau door leden van de
verschillende lidstaten beleid gemaakt. De natiestaten leveren iets van hun soevereiniteit in, in ruil
voor vrede, veiligheid en samenwerking om innovatie en welvaart te bevorderen.
In theorie is een hogere bestuurslaag dominant over een lagere bestuurslaag, maar in de praktijk pakt
dit ook wel eens anders uit. Bij globalisering zou je verwachten dat de lidstaten afvaardigingen hebben
in de overleggen met de afgevaardigden van andere landen en dat de decentrale besturen de
beslissingen volgen die op het hogere niveau worden gevoerd. In werkelijkheid en ook zowel publieke
als private organisaties belangen bij dat wat er in Brussel wordt besproken. Ze hebben hun eigen
netwerken om samen met bondgenoten uit andere lidstaten hun belangen onder de aandacht te
brengen.
Ook zijn er verschillende bestuurlijke arrangementen ontstaan die verantwoordelijk zijn voor één of
enkele specifieke beleidsterreinen zoals veiligheidsregio’s (veiligheid) en metropoolregio’s (mobiliteit).
Steeds meer taken worden van het rijk ook enerzijds verschoven naar gemeentes en provincies
(decentralisatie) en anderzijds naar de Europese Unie (Europese integratie). Het strategisch beleid
verschuift naar supranationale verbanden en beleid dat meer maatwerk voor burgers vereist wordt
vormgegeven in subnationale verbanden. In de praktijk kunnen we niet stellen dat de centrale
overheid volledig buitenspel raakt, maar dat de verschillende bestuurslagen steeds meer met elkaar
verweven raken.
Inhoudsopgave
Openbaar Bestuur: beleid, organisatie en politiek.............................................................................1
Hoofdstuk 1: De wereld van het openbaar bestuur............................................................................2
1.1: Leerdoelen...............................................................................................................................2
1.2: Casus: De Europese Vluchtelingencrisis...................................................................................2
1.3: Inleiding: De praktijk van het besturen....................................................................................2
1.4: Wat is openbaar bestuur?.......................................................................................................2
1.5: Openbaar bestuur op verschillende niveaus............................................................................3
1.6: Openbaar bestuur als good governance..................................................................................4
1.7: Een veranderend openbaar bestuur........................................................................................5
1.8: Samenvatting, kenconcepten en literatuur..............................................................................7
Hoofdstuk 2: Beleid en sturing...........................................................................................................8
2.1: Leerdoelen...............................................................................................................................8
2.2: Casus: Een veilige wijk.............................................................................................................8
2.3: Maatschappelijke sturing en beleid.........................................................................................8
2.4: Sturen op publieke waarde......................................................................................................8
2.5: Drie wegen voor publieke waarde creatie...............................................................................9
2.6: Argumenten voor publieke waardecreatie door de overheid................................................10
2.7: Mengvormen: Hybride sturingsvormen.................................................................................10
2.8: Samenvatting, kenconcepten en literatuur............................................................................11
Hoofdstuk 3: De beleidsomgeving....................................................................................................13
3.1: Leerdoelen.............................................................................................................................13
3.2: Casus: Stappen naar een C02-neutrale samenleving.............................................................13
3.3: Beleid om de omgeving te sturen..........................................................................................13
3.4: De wisselwerking tussen beleid en omgeving........................................................................13
3.5: Omgevingsfactoren: Contexten van beleid............................................................................13
3.6: Externe omgevingsactoren....................................................................................................15
3.7: Beleid en de interne omgeving..............................................................................................16
3.8: Samenvatting, kernconcepten en literatuur..........................................................................17
Hoofdstuk 4: Beleidsprocessen.........................................................................................................18
4.1: Casus: Leerdoelen..................................................................................................................18
4.2: Casus: Bescherm de kust.......................................................................................................18
4.3: De fasen van beleid................................................................................................................18
4.4: Twee perspectieven op beleidsprocessen: analyse versus politiek.......................................19
, 4.5: Analytisch én politiek: barrières en stromen.........................................................................23
4.6: Samenvatting, kernconcepten en literatuur..........................................................................23
Hoofdstuk 1: De wereld van het openbaar bestuur
1.1: Leerdoelen
1.2: Casus: De Europese Vluchtelingencrisis
1.3: Inleiding: De praktijk van het besturen
Als bestuurder bevind je je vaak in een ingewikkeld spanningsveld waarin veel verschillende partijen
uiteenlopende belangen hebben op uiteenlopende vlakken.
1.4: Wat is openbaar bestuur?
Bestuur kan drie globale betekenissen hebben te weten:
De activiteiten van het bestuur;
De groep mensen die gezamenlijk bestuurt (bijvoorbeeld het bestuur van een
studentenvereniging);
Alle personen, organisaties, instellingen, activiteiten, procedures en protocollen gezamenlijk.
Dit is bestuur in de breedste zin van het woord.
Een definitie van openbaar bestuur is: ‘Het geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn
gericht op de besturing van de maatschappij.’ Je kunt dit klein houden door de definitie te beperken tot
de overheid/staat. Je kunt het ook breder trekken naar alle organisaties die publieke taken uitvoeren
zoals ziekenhuizen, woningcorporaties en vluchtelingenorganisaties.
Het feit dat we het hebben over ‘openbaar’ bestuur wil zeggen dat het bestuur van toepassing is op
alle leden van de samenleving en wordt vastgelegd in beschikkingen, subsidieregelingen, wettelijke
gedragsnormen/gedragsregels of gemeentelijke verordeningen.
Volgens de kernaanpak kunnen we drie verschillende vormen van bestuur aanwijzen in de
samenleving te weten:
De Staat: Dient het algemeen belang. Taken worden uitgevoerd door overheidsorganisaties.
Het bestuur (de politieke leiding) moet verantwoording afleggen aan democratisch gekozen
bewindslieden. Buiten de schijnwerpers wordt het contact met de burgers onderhouden door
ambtenaren. Zij voeren vooral de overheidstaken uit;
De markt: Levert goederen en diensten voor commerciële doeleinden;
Het middenveld: Non-profitorganisaties die niet tot de staat behoren, maar ook geen
winstoogmerk hebben. Het maatschappelijk middenveld kunnen we opdelen in:
o Private organisaties met publieke taken: Denk hierbij aan scholen, ziekenhuizen en
woningcorporaties;
o Private organisatie zonder winstoogmerk: Hierbij valt te denken aan vakbonden,
sportverenigingen en milieuorganisaties.
Als taken van de Staat naar de markt worden overgeheveld, spreken we van privatisering,
liberalisering of vermarkting. Wanneer taken van de markt naar de Staat worden overgeheveld,
spreken we van nationalisering of verstatelijking. Volgens de kernaanpak is het belangrijkste verschil
tussen publieke en niet-publieke organisaties dat publieke organisatie ook een publiekrechtelijke
grondslag hebben en niet-publieke organisaties niet.
Wallace Sayre (1953) zei dat de publieke en de private sector gelijk zijn in alle onbelangrijke
opzichten. Omdat het onderscheid soms lastig te maken is, heeft de Amerikaanse bestuurskundige
Barry Bozeman een continuüm ontwikkeld waarin de mate van publiekheid kan worden uitgedrukt.
Vanuit die gedachte kun je dus ook een beetje publiek en een beetje privaat zijn. Elke organisatie is
een beetje publiek, omdat ze zich allemaal aan de wet moeten houden.
, We kunnen daarin drie dimensies onderscheiden te weten:
Eigendom: Is het bedrijf eigendom van de Staat of van andere partijen?;
Bekostiging: In hoeverre wordt een organisatie betaald uit algemene middelen of private
equity? Universiteiten krijgen bijvoorbeeld zowel overheidsgeld als geld vanuit de private
sector;
Controle: Wordt er veel of weinig controle uitgevoerd door de overheid. Ironisch genoeg wordt
op sommige private organisatie meer controle uitgeoefend door de overheid als op
overheidsinstellingen. Dit kan bijvoorbeeld zijn om de overname van Nederlandse bedrijven
door buitenlandse investeerders in de hand te houden.
1.5: Openbaar bestuur op verschillende niveaus
We kunnen in het openbaar bestuur onderscheid maken tussen:
Verticale dimensie: Je kunt openbaar bestuur inrichten naar wijk, gemeente, regio, provincie,
natiestaat, internationaal, continentaal of mondiaal.
Horizontale dimensie: Openbaar bestuur bestaat niet alleen uit de overheid, maar in ruime zin
ook uit maatschappelijke organisaties met publieke taken.
Om beide dimensies goed mee te nemen wordt er ook wel van multi-level governance gesproken.
Voor Nederland is formeel het bestuur ingericht op de volgende manier:
Lokaal: Gemeenten;
Regionaal: Veiligheidsregio’s en waterschappen;
Provinciaal: Provincies;
Nationaal: Regering en departementen;
Europees: Instellingen van de EU;
Internationaal: NAVO en de Verenigde Naties.
Het binnenlandse bestuur is grotendeels gestoeld op de grondwet van J.R. Thorbecke (1848). Dit
systeem bestaat uit drie lagen die het huis van Thorbecke worden genoemd en die lagen zijn de
gemeente, provincies en het rijk.
De term eenheidsstaat wil zeggen dat er één landelijk primaat is waar de beslissingen worden
genomen. In Nederland is er sprake van een gedecentraliseerde eenheidsstaat, omdat het landelijk
primaat wordt aangevuld met decentrale overheden zoals gemeente, provincies en waterschappen. Zij
hebben op belangrijke onderwerpen eigen bevoegdheden en een eigen stem. Aan het huis van
Thorbecke is de Europese Unie toegevoegd. Hier wordt op een hoger niveau door leden van de
verschillende lidstaten beleid gemaakt. De natiestaten leveren iets van hun soevereiniteit in, in ruil
voor vrede, veiligheid en samenwerking om innovatie en welvaart te bevorderen.
In theorie is een hogere bestuurslaag dominant over een lagere bestuurslaag, maar in de praktijk pakt
dit ook wel eens anders uit. Bij globalisering zou je verwachten dat de lidstaten afvaardigingen hebben
in de overleggen met de afgevaardigden van andere landen en dat de decentrale besturen de
beslissingen volgen die op het hogere niveau worden gevoerd. In werkelijkheid en ook zowel publieke
als private organisaties belangen bij dat wat er in Brussel wordt besproken. Ze hebben hun eigen
netwerken om samen met bondgenoten uit andere lidstaten hun belangen onder de aandacht te
brengen.
Ook zijn er verschillende bestuurlijke arrangementen ontstaan die verantwoordelijk zijn voor één of
enkele specifieke beleidsterreinen zoals veiligheidsregio’s (veiligheid) en metropoolregio’s (mobiliteit).
Steeds meer taken worden van het rijk ook enerzijds verschoven naar gemeentes en provincies
(decentralisatie) en anderzijds naar de Europese Unie (Europese integratie). Het strategisch beleid
verschuift naar supranationale verbanden en beleid dat meer maatwerk voor burgers vereist wordt
vormgegeven in subnationale verbanden. In de praktijk kunnen we niet stellen dat de centrale
overheid volledig buitenspel raakt, maar dat de verschillende bestuurslagen steeds meer met elkaar
verweven raken.
