SAMENVATTING STAATSRECHT I
HOOFDSTUK 1: INLEIDING
§1 BENADERING VAN HET BEGRIP STAAT
De staat is een organisatie die met voorrang boven andere organisaties effectief gezag uitoefent
over een gemeenschap van mensen op een bepaald grondgebied. Wie zich zet tot het bestuderen
van het maatschappelijk verschijnsel dat wij ‘staat’ staat noemen, ziet een gemeenschap van
mensen voor zich die, ondanks alle verschillen die er binnen die gemeenschap van individu tot
individu en van de ene groep tot de andere bestaan, bereid is de grondwaarden van die
gemeenschap in leefregels neer te leggen en die leefregels door dwang te handhaven. De
gemeenschap die een staat vormt, heeft vaak een gemeenschappelijke cultuur. Zij is tevens een
rechtsgemeenschap.
De mogelijkheid van toepassing van dwang ter handhaving van de gemeenschapsnormen
is kenmerkend voor de staat. Juristen zullen echter opmerken dat er regels zijn die niet door
dwang gehandhaafd kunnen worden. Dat geldt in het bijzonder voor de staatsrechtelijke
gedragsregels voor de allerhoogste staatsorganen. Er zijn dan geen hogere organen die
corrigerend kunnen optreden. Binnen een staat zijn een of meer organen bevoegd tot het
uitoefenen van dwang. Men zegt dat die organen met gezag zijn bekleed. De regels die
betrekking hebben op de organisatie van de met gezag beklede organen en de grenzen van hun
gezag, vormen de rechtsregels die wij staatsrecht noemen. Het vergelijkend staatsrecht leert ons
de bestaande stelsels en die uit het verleden in hun overeenkomsten en verschillen kennen.
In de Middeleeuwen was het gezag in de West-Europese landen een persoonlijk recht
van de vorst. Het gezag was overdraagbaar, kon in een huwelijksgemeenschap worden
ingebracht en was meestal erfelijk. Niet het statelijke publiekrecht, maar het huisrecht van de
vorst bepaalde de regels rondom de erfopvolging. De staatsorganisatie kon zich handhaven in
een cultuur die aan de organen die gezagsrechten uitoefenden ook gezagsplichten oplegde. De
persoonlijke gezagdragers beschermden de mensen tegen oorlog, kwaad volk, eventueel tegen
honger en armoede.
Met het opkomen van een klasse die de sociale bescherming van de gezagdragers minder
nodig had – de kooplieden, de burgers – werd de rechtvaardigheid van het gezag als persoonlijk
recht in twijfel getrokken. Niccolò Machiavelli (1469-1527) geeft in ‘De Vorst’ (1513) adviezen
over hoe een gezagdrager heeft op te treden met het doel niet om zijn persoonlijke grootheid te
verhogen, maar om de eenheid van de staat te bewerkstelligen. De vorst wordt. Ook al
concentreert alle gezag zich in zijn persoon, orgaan en symbool van een staat. Het wordt niet
meer als een natuurlijke zaak aanvaard dat de vorst het gezag als een aan de vorst persoonlijk
toekomend, verhandelbaar vermogensbestanddeel beschouwt.
Voor de opkomende burgerij rees de vraag waaraan het gezag zijn rechtvaardiging
ontleende. Het was onmisbaar ter handhaving van de door sancties te handhaven normen van de
nieuwe maatschappij. En die normen, die nieuwe cultuurpatronen, gingen uit van het individu
als kleinste gemeenschappelijke eenheid. Om in die maatschappij van vrije individuen het gezag
te kunnen aanvaarden, moet men wel als volgt redeneren: het onmisbare gezag bestaat alleen,
omdat de individuen, zoals Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) het in 1762 in ‘Du contrat social
ou Principes du droit politique’ uitdrukte, gezocht hebben naar een vorm van samenwerking die
met alle gemeenschappelijke kracht de persoon en het goed van ieder lid verdedigt en
beschermt en waardoor ieder zich weliswaar met alle anderen verenigt, maar toch alleen maar
zichzelf gehoorzaamt en even vrij blijft al tevoren. De individuen hebben de beperkingen zichzelf
opgelegd.
Het probleem van het staatsrecht is die vormen van gebondenheid te vinden die zo veel
mogelijk vrijheid aan de enkeling laten. Terwijl in de gemeenschap en in de individuele mens
tegenstrijdige neigingen naast elkaar kunnen bestaan en nu eens de ene dan weer de andere de
1
,overhand zal behouden, moet het staatsrecht beide neigingen in één normenstelsel verenigen.
Ieder staatsrecht is een compromis tussen individuele vrijheid en dwang van de gemeenschap.
In onze dagen is er, als het gaat om invloed van burgers op het staatsbestuur, maar één
permissie denkbaar voor iedere staatsleer: elke burger is gelijkwaardig en heeft recht op gelijke
invloed op het staatsbestuur.
§2 VERDELING VAN DE STAATSMACHT OVER VERSCHILLENDE ORGANEN
Het bestuur, het gezag, de uitoefening van dwang, berusten bij op een of andere wijze door de
burgers gekozen vertegenwoordigers. En hier begint al de ambivalente verhouding van de
burgers tot de staat: zij zijn aan de ene kant de soeverein, die de bestuurders, de uitvoerders van
zijn wil, mede aanwijst; zij zijn aan de andere kant onderworpen aan het mede door henzelf
ingestelde gezag.
Om het risico van de altijd dreigende dictatuur te ontgaan, heeft men een middel
gevonden dat redelijk goed heeft gewerkt: dat is de verdeling van het gezag over verschillende
organen en dus over verschillende mensen of groepen van mensen. Doordat ieder orgaan slechts
een deel van het gezag kan uitoefenen, heeft het de andere organen nodig. De verschillende
organen waarover het gezag verdeeld is, houden op deze wijze elkaar in evenwicht en er
ontstaat een stelsel dat weliswaar tamelijk ingewikkeld is, maar dat daartegenover een zekere
stabiliteit in de machtsverhouding waarborgt. Men noemt een dergelijk stelsel wel een stelsel
van checks and balances. Deze gedachte van de scheiding van machten in de staat werd in 1748
door Montesquieu geïntroduceerd in zijn boek ‘De l’Esprit des lois’. Geïnspireerd door het
Engelse voorbeeld bepleitte Montesquieu dat de overheidstaken wetgeving, bestuur en
rechtspraak niet in dezelfde hand moesten rusten.
In landen waar aan het einde van de achttiende eeuw een nieuw constitutioneel stelsel
werd ingevoerd, werd de door Montesquieu bepleite machtenscheiding in belangrijke mate als
uitgangspunt genomen. De functie van de regering werd door Montesquieu omschreven als
uitvoerende macht. De gedachte was dat de regering de door het parlement gegeven wetten ten
uitvoer legde. Dat mag in de dagen van Montesquieu juist geweest zijn: in onze tijd is de taak van
de regering veel breder dan alleen het uitvoeren van wetten. De regering heeft ook nog een
zelfstandige taak. Beide onderdelen van de regeringstaak – het uitvoeren van wetten en de
zelfstandige taak – worden in de Grondwet ‘bestuur’ genoemd. Maar niet alleen de functies die
Montesquieu onderscheidt kloppen niet meer, het is ook niet zo, dat de drie belangrijkste
organen in de staat onafhankelijk van elkaar opereren.
Een andere taakverdeling van het gezag bestaat in een territoriale splitsing. Men geeft
niet een centrale overheid alle bestuursbevoegdheid, maar men verleent een deel van die
bevoegdheid aan regionale overheden. Het stelsel van een federatieve staat of bondsstaat,
waarin de deelstaten eigen grondwettelijke gegarandeerde bevoegdheden hebben waar federale
organen niet in mogen treden, geeft een evenwicht tussen centrale en regionale organen. Een
andere methode is het verlenen van vrij vergaande bevoegdheden aan gemeentelijke en
provinciale organen, waarbij echter geen terreinen principieel zijn uitgesloten van centrale
bemoeienis.
§3 DE DEMOCRATISCHE RECHTSSTAAT
Het begrip rechtsstaat ziet op de bescherming van de burger tegen het staatsbestuur. Het
verwijst naar een staat waarvan de organisatie erop is gericht dat burgers beschermd zijn tegen
machtsmisbruik door de staat zelf. Het statelijk gezag dient te zijn gebonden aan het recht, zodat
de overheid alleen dat mag doen waartoe zij bevoegd is verklaard door de wet. De
democratische rechtstaat is een staat met een bestuur dat zowel democratisch als rechtstatelijk
is ingericht.
Binnen het begrip ‘democratie’ vallen de volgende aspecten te onderscheiden, die zich
hebben ontwikkeld in de loop van de geschiedenis:
1. Een democratische staat is niet denkbaar zonder vrije en geheime verkiezingen.
2. Er moet sprake zijn van openheid over machtswisseling.
2
, 3. Het parlement dient een centrale rol te spelen in het staatsbestel. Dat betekent in ieder
geval dat de volksvertegenwoordiging een beslissende stem dient te hebben bij het
vaststellen van wetgeving.
Binnen het begrip ‘rechtsstaat’ vallen de volgende aspecten te onderscheiden:
1. De staat erkent dat individuen en particuliere instellingen een staatsvrije sfeer toekomt.
Ook een door het volk gekozen parlement moet deze sfeer respecteren.
2. Optreden van het bestuur dat voor de burger bezwarend is, dient te berusten op een
algemene regel die de bevoegdheid van het desbetreffende orgaan omschrijft
(legaliteitsbeginsel).
3. De regels waarin de bevoegdheden van een staatsorgaan zijn omschreven, moeten zijn
vastgesteld door een ander orgaan.
4. Geschillen tussen de burger en de staat moeten worden beslist door een onafhankelijke
en onpartijdige rechter.
§4 GRONDREGELS VAN EEN DEMOCRATISCH -RECHTSTATELIJKE
STAATSORGANISATIE
Een democratisch-rechtsstatelijke staatsorganisatie dient aan een aantal grondregels getoetst te
worden.
1. G EEN BEVOEGDHEID ZONDER GRONDSLAG IN WET OF G RONDWET ( LEGALITEITSBEGINSEL )
Dit is om machtsmisbruik te voorkomen. De wetgevende macht bepaalt de grenzen waarbinnen
bevoegdheden mogen worden uitgeoefend. Er bestaat dus geen oorspronkelijke bevoegdheid
van het bestuur of de rechterlijke macht. Het legaliteitsbeginsel geeft, in alle eenvoud van
formulering, een vrij gecompliceerd stelsel van controles. In feite is iedere met dwang gepaard
gaande overheidshandeling, hetzij van het bestuur, het zij van de rechterlijke macht, gebonden
aan een wettelijke grondslag. De wetgevende macht, waarin de volksvertegenwoordiging
beslissende zeggenschap heeft, bepaalt dus de grenzen van de bevoegdheid van het bestuur en
van de rechterlijke macht. Regels die aan burgers aanspraken verlenen of die betrekking hebben
op overheidsprestaties hoeven hun basis niet in de Grondwet of een wet te hebben.
Het legaliteitsbeginsel wordt dikwijls slechts in formele zin nageleefd, doordat de door
regering en Staten-Generaal gemaakte wet nauwelijks inhoudelijke regels bevat maar de
bevoegdheid deze vast te stellen overdraagt aan lagere instanties.
2. N IEMAND KAN EEN BEVOEGDHEID UITOEFENEN ZONDER VERANTWOORDING SCHULDIG TE ZIJN OF
ZONDER DAT OP DIE UITOEFENING CONTROLE BESTAAT
De verantwoordingsplicht of controle kan voor ieder die bevoegdheden uitoefent een andere
vorm hebben: zij behoort voor niemand afwezig te zijn. De verantwoordingsplicht aan een ander
orgaan houdt een aanvulling op de eerste regel in: ook over de uitoefening van een bevoegdheid
binnen de wettelijke perken moet verantwoording worden afgelegd. Het handelend orgaan moet
rekenschap kunnen afleggen waarom het zijn bevoegdheid al of niet heeft uitgeoefend en
waarom juist op de wijze als het heeft gedaan en niet anders. De vormen van een
verantwoordingsplicht zijn vele en velerlei:
1. Er is in de eerste plaats de politieke verantwoordingsplicht van bestuurlijke organen
tegenover vertegenwoordigende organen. Deze plicht houdt in dat het bestuurlijke
orgaan inlichtingen moet verstrekken, een debat met de volksvertegenwoordiging niet
mag ontwijken en bij verlies van vertrouwen in beginsel moet opstappen.
2. In de tweede plaats zijn ambtenaren die bepaalde bevoegdheden hebben,
verantwoording schuldig aan hun chefs. Slechte vervulling van de taak door een
ambtenaar aan wie de wet een taak opdraagt, kan tot disciplinaire maatregelen,
waaronder ontslag, van de kant van zijn hiërarchieke meerderen leiden.
3. Ook zonder dat sprake is van een ambtelijke ondergeschiktheid kan het voorkomen dat
een bestuursorgaan wordt gecontroleerd door een ander orgaan. Preventief toezicht
3
, houdt in dat een bestuursorgaan voor een bepaalde handeling goedkeuring moet vragen
aan een ander orgaan. Repressief toezicht houdt in dat een hoger bestuursorgaan een
beslissing van een lager orgaan achteraf kan corrigeren.
4. Gezagdragers kunnen strafrechtelijk verantwoordelijk zijn voor hun daden. Ook hier
vinden wij dus een controle, uit te oefenen door de rechter op de functionaris die
bepaalde bevoegdheden heeft en die deze slechts met inachtneming van de wettelijke
beperkingen mag uitoefenen.
5. De meeste besluiten van bestuursorganen zijn vatbaar voor beroep.
6. Wanneer er geen beroepsmogelijkheid aanwezig is, kan bij de burgerlijke rechter een
actie uit onrechtmatige daad tegen de overheid worden ingesteld.
7. Er is ook controle van de rechter op zekere wetgevende organen. De rechter mag niet
beoordelen of een formele wet in strijd is met de Grondwet. Men heeft de rechter hier
geen suprematie willen geven boven de wetgever, omdat men van mening was dat de
vraag naar de grondwettigheid van een wet veelal een meer politiek dan technisch-
juridisch karakter heeft. Enigszins in strijd met dit beginsel schijnt art. 94 Grondwet, dat
de rechter toestaat wetten aan bepaalde bepalingen van verdragen te toetsen: een wet
die met zo’n bepaling in strijd is, mag de rechter buiten toepassing laten. Mag de rechter
een wet in formele zin niet aan de Grondwet toetsen, het toetsen van lagere regelingen
aan hogere, inclusief de Grondwet, mag wel. De rechter verklaart de betrokken bepaling
dan onverbindend. Onverbindendverklaring laat de betrokken bepaling bestaan, maar de
rechter weigert haar toe te passen.
§5 HISTORISCHE ONTWIKKELING EN DEMOCRATIE
De ingewikkeldheid van het systeem van ‘checks and balances’ is noodzakelijk om een evenwicht
van machten te waarborgen en om een concentratie van macht bij één orgaan te voorkomen. Het
in een bepaald staatsbestel functionerende systeem van ‘checks and balances’ is resultaat van
een historische ontwikkeling, aangezien een dergelijk systeem zich vrijwel altijd heeft ontplooid
uit een staatsinrichting waarin een zo ver doorgevoerd controlesysteem ontbrak en waarin met
name aan het bestuur een veel grotere macht was toebedeeld dan tegenwoordig het geval is.
Duidelijk heeft zich al een aantal decennia een uitbreiding van het begrip democratie
afgetekend. De leidende gedachte is daarbij, dat gekozen vertegenwoordigers niet altijd in staat
zijn de bijzondere belangen van hun kiezers te behartigen. Gewezen kan vooral worden op
inspraak en referenda. Inspraak, te vinden in verschillende wettelijke regelingen, maakt het
mogelijk dat burgers hun zienswijze naar voren brengen over voornemens van het bestuur.
Referenda, waarbij de kiezers zich kunnen uitspreken over afzonderlijke onderwerpen van
politieke besluitvorming of regelgeving, kunnen een aanvulling bieden op de politieke
besluitvorming.
§6 HISTORISCH -SYSTEMATISCHE METHODE
Onze methode moet enerzijds historisch zijn om het bestaande naar werkelijke betekenis te
kunnen begrijpen, maar anderzijds systematisch om wat bestaat en tegelijkertijd bezig is verder
te groeien, kritisch te kunnen waarderen. Alleen maar begrip voor historische groei leidt tot
passieve beschrijving van wat bestaat. Alleen maar toetsing aan abstracte beginselen leidt tot
uniformering van alle staatsstelsels zonder rekening te houden met de wordingsgeschiedenis en
nationale cultuur.
4
HOOFDSTUK 1: INLEIDING
§1 BENADERING VAN HET BEGRIP STAAT
De staat is een organisatie die met voorrang boven andere organisaties effectief gezag uitoefent
over een gemeenschap van mensen op een bepaald grondgebied. Wie zich zet tot het bestuderen
van het maatschappelijk verschijnsel dat wij ‘staat’ staat noemen, ziet een gemeenschap van
mensen voor zich die, ondanks alle verschillen die er binnen die gemeenschap van individu tot
individu en van de ene groep tot de andere bestaan, bereid is de grondwaarden van die
gemeenschap in leefregels neer te leggen en die leefregels door dwang te handhaven. De
gemeenschap die een staat vormt, heeft vaak een gemeenschappelijke cultuur. Zij is tevens een
rechtsgemeenschap.
De mogelijkheid van toepassing van dwang ter handhaving van de gemeenschapsnormen
is kenmerkend voor de staat. Juristen zullen echter opmerken dat er regels zijn die niet door
dwang gehandhaafd kunnen worden. Dat geldt in het bijzonder voor de staatsrechtelijke
gedragsregels voor de allerhoogste staatsorganen. Er zijn dan geen hogere organen die
corrigerend kunnen optreden. Binnen een staat zijn een of meer organen bevoegd tot het
uitoefenen van dwang. Men zegt dat die organen met gezag zijn bekleed. De regels die
betrekking hebben op de organisatie van de met gezag beklede organen en de grenzen van hun
gezag, vormen de rechtsregels die wij staatsrecht noemen. Het vergelijkend staatsrecht leert ons
de bestaande stelsels en die uit het verleden in hun overeenkomsten en verschillen kennen.
In de Middeleeuwen was het gezag in de West-Europese landen een persoonlijk recht
van de vorst. Het gezag was overdraagbaar, kon in een huwelijksgemeenschap worden
ingebracht en was meestal erfelijk. Niet het statelijke publiekrecht, maar het huisrecht van de
vorst bepaalde de regels rondom de erfopvolging. De staatsorganisatie kon zich handhaven in
een cultuur die aan de organen die gezagsrechten uitoefenden ook gezagsplichten oplegde. De
persoonlijke gezagdragers beschermden de mensen tegen oorlog, kwaad volk, eventueel tegen
honger en armoede.
Met het opkomen van een klasse die de sociale bescherming van de gezagdragers minder
nodig had – de kooplieden, de burgers – werd de rechtvaardigheid van het gezag als persoonlijk
recht in twijfel getrokken. Niccolò Machiavelli (1469-1527) geeft in ‘De Vorst’ (1513) adviezen
over hoe een gezagdrager heeft op te treden met het doel niet om zijn persoonlijke grootheid te
verhogen, maar om de eenheid van de staat te bewerkstelligen. De vorst wordt. Ook al
concentreert alle gezag zich in zijn persoon, orgaan en symbool van een staat. Het wordt niet
meer als een natuurlijke zaak aanvaard dat de vorst het gezag als een aan de vorst persoonlijk
toekomend, verhandelbaar vermogensbestanddeel beschouwt.
Voor de opkomende burgerij rees de vraag waaraan het gezag zijn rechtvaardiging
ontleende. Het was onmisbaar ter handhaving van de door sancties te handhaven normen van de
nieuwe maatschappij. En die normen, die nieuwe cultuurpatronen, gingen uit van het individu
als kleinste gemeenschappelijke eenheid. Om in die maatschappij van vrije individuen het gezag
te kunnen aanvaarden, moet men wel als volgt redeneren: het onmisbare gezag bestaat alleen,
omdat de individuen, zoals Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) het in 1762 in ‘Du contrat social
ou Principes du droit politique’ uitdrukte, gezocht hebben naar een vorm van samenwerking die
met alle gemeenschappelijke kracht de persoon en het goed van ieder lid verdedigt en
beschermt en waardoor ieder zich weliswaar met alle anderen verenigt, maar toch alleen maar
zichzelf gehoorzaamt en even vrij blijft al tevoren. De individuen hebben de beperkingen zichzelf
opgelegd.
Het probleem van het staatsrecht is die vormen van gebondenheid te vinden die zo veel
mogelijk vrijheid aan de enkeling laten. Terwijl in de gemeenschap en in de individuele mens
tegenstrijdige neigingen naast elkaar kunnen bestaan en nu eens de ene dan weer de andere de
1
,overhand zal behouden, moet het staatsrecht beide neigingen in één normenstelsel verenigen.
Ieder staatsrecht is een compromis tussen individuele vrijheid en dwang van de gemeenschap.
In onze dagen is er, als het gaat om invloed van burgers op het staatsbestuur, maar één
permissie denkbaar voor iedere staatsleer: elke burger is gelijkwaardig en heeft recht op gelijke
invloed op het staatsbestuur.
§2 VERDELING VAN DE STAATSMACHT OVER VERSCHILLENDE ORGANEN
Het bestuur, het gezag, de uitoefening van dwang, berusten bij op een of andere wijze door de
burgers gekozen vertegenwoordigers. En hier begint al de ambivalente verhouding van de
burgers tot de staat: zij zijn aan de ene kant de soeverein, die de bestuurders, de uitvoerders van
zijn wil, mede aanwijst; zij zijn aan de andere kant onderworpen aan het mede door henzelf
ingestelde gezag.
Om het risico van de altijd dreigende dictatuur te ontgaan, heeft men een middel
gevonden dat redelijk goed heeft gewerkt: dat is de verdeling van het gezag over verschillende
organen en dus over verschillende mensen of groepen van mensen. Doordat ieder orgaan slechts
een deel van het gezag kan uitoefenen, heeft het de andere organen nodig. De verschillende
organen waarover het gezag verdeeld is, houden op deze wijze elkaar in evenwicht en er
ontstaat een stelsel dat weliswaar tamelijk ingewikkeld is, maar dat daartegenover een zekere
stabiliteit in de machtsverhouding waarborgt. Men noemt een dergelijk stelsel wel een stelsel
van checks and balances. Deze gedachte van de scheiding van machten in de staat werd in 1748
door Montesquieu geïntroduceerd in zijn boek ‘De l’Esprit des lois’. Geïnspireerd door het
Engelse voorbeeld bepleitte Montesquieu dat de overheidstaken wetgeving, bestuur en
rechtspraak niet in dezelfde hand moesten rusten.
In landen waar aan het einde van de achttiende eeuw een nieuw constitutioneel stelsel
werd ingevoerd, werd de door Montesquieu bepleite machtenscheiding in belangrijke mate als
uitgangspunt genomen. De functie van de regering werd door Montesquieu omschreven als
uitvoerende macht. De gedachte was dat de regering de door het parlement gegeven wetten ten
uitvoer legde. Dat mag in de dagen van Montesquieu juist geweest zijn: in onze tijd is de taak van
de regering veel breder dan alleen het uitvoeren van wetten. De regering heeft ook nog een
zelfstandige taak. Beide onderdelen van de regeringstaak – het uitvoeren van wetten en de
zelfstandige taak – worden in de Grondwet ‘bestuur’ genoemd. Maar niet alleen de functies die
Montesquieu onderscheidt kloppen niet meer, het is ook niet zo, dat de drie belangrijkste
organen in de staat onafhankelijk van elkaar opereren.
Een andere taakverdeling van het gezag bestaat in een territoriale splitsing. Men geeft
niet een centrale overheid alle bestuursbevoegdheid, maar men verleent een deel van die
bevoegdheid aan regionale overheden. Het stelsel van een federatieve staat of bondsstaat,
waarin de deelstaten eigen grondwettelijke gegarandeerde bevoegdheden hebben waar federale
organen niet in mogen treden, geeft een evenwicht tussen centrale en regionale organen. Een
andere methode is het verlenen van vrij vergaande bevoegdheden aan gemeentelijke en
provinciale organen, waarbij echter geen terreinen principieel zijn uitgesloten van centrale
bemoeienis.
§3 DE DEMOCRATISCHE RECHTSSTAAT
Het begrip rechtsstaat ziet op de bescherming van de burger tegen het staatsbestuur. Het
verwijst naar een staat waarvan de organisatie erop is gericht dat burgers beschermd zijn tegen
machtsmisbruik door de staat zelf. Het statelijk gezag dient te zijn gebonden aan het recht, zodat
de overheid alleen dat mag doen waartoe zij bevoegd is verklaard door de wet. De
democratische rechtstaat is een staat met een bestuur dat zowel democratisch als rechtstatelijk
is ingericht.
Binnen het begrip ‘democratie’ vallen de volgende aspecten te onderscheiden, die zich
hebben ontwikkeld in de loop van de geschiedenis:
1. Een democratische staat is niet denkbaar zonder vrije en geheime verkiezingen.
2. Er moet sprake zijn van openheid over machtswisseling.
2
, 3. Het parlement dient een centrale rol te spelen in het staatsbestel. Dat betekent in ieder
geval dat de volksvertegenwoordiging een beslissende stem dient te hebben bij het
vaststellen van wetgeving.
Binnen het begrip ‘rechtsstaat’ vallen de volgende aspecten te onderscheiden:
1. De staat erkent dat individuen en particuliere instellingen een staatsvrije sfeer toekomt.
Ook een door het volk gekozen parlement moet deze sfeer respecteren.
2. Optreden van het bestuur dat voor de burger bezwarend is, dient te berusten op een
algemene regel die de bevoegdheid van het desbetreffende orgaan omschrijft
(legaliteitsbeginsel).
3. De regels waarin de bevoegdheden van een staatsorgaan zijn omschreven, moeten zijn
vastgesteld door een ander orgaan.
4. Geschillen tussen de burger en de staat moeten worden beslist door een onafhankelijke
en onpartijdige rechter.
§4 GRONDREGELS VAN EEN DEMOCRATISCH -RECHTSTATELIJKE
STAATSORGANISATIE
Een democratisch-rechtsstatelijke staatsorganisatie dient aan een aantal grondregels getoetst te
worden.
1. G EEN BEVOEGDHEID ZONDER GRONDSLAG IN WET OF G RONDWET ( LEGALITEITSBEGINSEL )
Dit is om machtsmisbruik te voorkomen. De wetgevende macht bepaalt de grenzen waarbinnen
bevoegdheden mogen worden uitgeoefend. Er bestaat dus geen oorspronkelijke bevoegdheid
van het bestuur of de rechterlijke macht. Het legaliteitsbeginsel geeft, in alle eenvoud van
formulering, een vrij gecompliceerd stelsel van controles. In feite is iedere met dwang gepaard
gaande overheidshandeling, hetzij van het bestuur, het zij van de rechterlijke macht, gebonden
aan een wettelijke grondslag. De wetgevende macht, waarin de volksvertegenwoordiging
beslissende zeggenschap heeft, bepaalt dus de grenzen van de bevoegdheid van het bestuur en
van de rechterlijke macht. Regels die aan burgers aanspraken verlenen of die betrekking hebben
op overheidsprestaties hoeven hun basis niet in de Grondwet of een wet te hebben.
Het legaliteitsbeginsel wordt dikwijls slechts in formele zin nageleefd, doordat de door
regering en Staten-Generaal gemaakte wet nauwelijks inhoudelijke regels bevat maar de
bevoegdheid deze vast te stellen overdraagt aan lagere instanties.
2. N IEMAND KAN EEN BEVOEGDHEID UITOEFENEN ZONDER VERANTWOORDING SCHULDIG TE ZIJN OF
ZONDER DAT OP DIE UITOEFENING CONTROLE BESTAAT
De verantwoordingsplicht of controle kan voor ieder die bevoegdheden uitoefent een andere
vorm hebben: zij behoort voor niemand afwezig te zijn. De verantwoordingsplicht aan een ander
orgaan houdt een aanvulling op de eerste regel in: ook over de uitoefening van een bevoegdheid
binnen de wettelijke perken moet verantwoording worden afgelegd. Het handelend orgaan moet
rekenschap kunnen afleggen waarom het zijn bevoegdheid al of niet heeft uitgeoefend en
waarom juist op de wijze als het heeft gedaan en niet anders. De vormen van een
verantwoordingsplicht zijn vele en velerlei:
1. Er is in de eerste plaats de politieke verantwoordingsplicht van bestuurlijke organen
tegenover vertegenwoordigende organen. Deze plicht houdt in dat het bestuurlijke
orgaan inlichtingen moet verstrekken, een debat met de volksvertegenwoordiging niet
mag ontwijken en bij verlies van vertrouwen in beginsel moet opstappen.
2. In de tweede plaats zijn ambtenaren die bepaalde bevoegdheden hebben,
verantwoording schuldig aan hun chefs. Slechte vervulling van de taak door een
ambtenaar aan wie de wet een taak opdraagt, kan tot disciplinaire maatregelen,
waaronder ontslag, van de kant van zijn hiërarchieke meerderen leiden.
3. Ook zonder dat sprake is van een ambtelijke ondergeschiktheid kan het voorkomen dat
een bestuursorgaan wordt gecontroleerd door een ander orgaan. Preventief toezicht
3
, houdt in dat een bestuursorgaan voor een bepaalde handeling goedkeuring moet vragen
aan een ander orgaan. Repressief toezicht houdt in dat een hoger bestuursorgaan een
beslissing van een lager orgaan achteraf kan corrigeren.
4. Gezagdragers kunnen strafrechtelijk verantwoordelijk zijn voor hun daden. Ook hier
vinden wij dus een controle, uit te oefenen door de rechter op de functionaris die
bepaalde bevoegdheden heeft en die deze slechts met inachtneming van de wettelijke
beperkingen mag uitoefenen.
5. De meeste besluiten van bestuursorganen zijn vatbaar voor beroep.
6. Wanneer er geen beroepsmogelijkheid aanwezig is, kan bij de burgerlijke rechter een
actie uit onrechtmatige daad tegen de overheid worden ingesteld.
7. Er is ook controle van de rechter op zekere wetgevende organen. De rechter mag niet
beoordelen of een formele wet in strijd is met de Grondwet. Men heeft de rechter hier
geen suprematie willen geven boven de wetgever, omdat men van mening was dat de
vraag naar de grondwettigheid van een wet veelal een meer politiek dan technisch-
juridisch karakter heeft. Enigszins in strijd met dit beginsel schijnt art. 94 Grondwet, dat
de rechter toestaat wetten aan bepaalde bepalingen van verdragen te toetsen: een wet
die met zo’n bepaling in strijd is, mag de rechter buiten toepassing laten. Mag de rechter
een wet in formele zin niet aan de Grondwet toetsen, het toetsen van lagere regelingen
aan hogere, inclusief de Grondwet, mag wel. De rechter verklaart de betrokken bepaling
dan onverbindend. Onverbindendverklaring laat de betrokken bepaling bestaan, maar de
rechter weigert haar toe te passen.
§5 HISTORISCHE ONTWIKKELING EN DEMOCRATIE
De ingewikkeldheid van het systeem van ‘checks and balances’ is noodzakelijk om een evenwicht
van machten te waarborgen en om een concentratie van macht bij één orgaan te voorkomen. Het
in een bepaald staatsbestel functionerende systeem van ‘checks and balances’ is resultaat van
een historische ontwikkeling, aangezien een dergelijk systeem zich vrijwel altijd heeft ontplooid
uit een staatsinrichting waarin een zo ver doorgevoerd controlesysteem ontbrak en waarin met
name aan het bestuur een veel grotere macht was toebedeeld dan tegenwoordig het geval is.
Duidelijk heeft zich al een aantal decennia een uitbreiding van het begrip democratie
afgetekend. De leidende gedachte is daarbij, dat gekozen vertegenwoordigers niet altijd in staat
zijn de bijzondere belangen van hun kiezers te behartigen. Gewezen kan vooral worden op
inspraak en referenda. Inspraak, te vinden in verschillende wettelijke regelingen, maakt het
mogelijk dat burgers hun zienswijze naar voren brengen over voornemens van het bestuur.
Referenda, waarbij de kiezers zich kunnen uitspreken over afzonderlijke onderwerpen van
politieke besluitvorming of regelgeving, kunnen een aanvulling bieden op de politieke
besluitvorming.
§6 HISTORISCH -SYSTEMATISCHE METHODE
Onze methode moet enerzijds historisch zijn om het bestaande naar werkelijke betekenis te
kunnen begrijpen, maar anderzijds systematisch om wat bestaat en tegelijkertijd bezig is verder
te groeien, kritisch te kunnen waarderen. Alleen maar begrip voor historische groei leidt tot
passieve beschrijving van wat bestaat. Alleen maar toetsing aan abstracte beginselen leidt tot
uniformering van alle staatsstelsels zonder rekening te houden met de wordingsgeschiedenis en
nationale cultuur.
4
