masterclass strategisch management
De positionering van de amv opvang binnen
het veranderend speelveld van het COA.
Auteur
Studentnummer
Datum 30 oktober 2020
Instituut NCOI opleidingen
Opleiding Master Management, Cultuur en Verandering (MCC)
Masterclass Strategisch Management
Docent
1
,Voorwoord
Voor u ligt de eindopdracht van mijn derde masterclass van de Master Management, Cultuur en Verandering (MCC),
strategisch management. Een masterclass die goed past in de situatie waar het Centraal Orgaan opvang asielzoekers
(COA) op dit moment in zit, namelijk de afronding van de nieuwe organisatiestructuur.
Als manager bijzondere opvang werk ik binnen het COA met een kwetsbare doelgroep, de alleenstaande minderjarige
vreemdelingen (amv). Met een team van 34 hoogopgeleide professionals geven wij kwalitatief hoogwaardige opvang en
begeleiding aan maximaal 40 amv in een vierentwintig uurs bezetting.
Sinds ik in 2016 ben gestart bij het COA, is de organisatie in verandering. Doordat dit een proces is van meerdere jaren en
met verschillende effecten op de organisatie, was ik bij de start van de masterclass vooral nieuwsgierig naar de theorie en
onderbouwing van strategische keuzes. Wat kon ik meenemen uit deze theorieën om de keuzes van de organisatie beter
te begrijpen en te vertalen naar mijn dagelijkse praktijk? Ook heeft elke keuze die gemaakt wordt mogelijk impact op mijn
dagelijkse praktijk en moet ik die keuzes kunnen begrijpen en onderbouwen om ze door te vertalen naar mijn team.
Daarnaast is een kritische blik naar mijn idee altijd goed en hoop ik na deze masterclass onderbouwd kritisch te kunnen
analyseren op strategische besluiten en mijn team mee te nemen in de weg die afgelegd is richting een besluit.
Vanuit de verschillende theorieën, modellen en analyses bleek al gauw dat er ontzettend veel komt kijken bij het maken
van goede strategische besluiten. Hoewel het merendeel van de modellen vooral op commerciële organisaties waren
gericht, wist mijn docent Hans Vink hier ook de vertaalslag te maken naar de non-profit organisaties. Hij wist de
aangeboden theorie om te zetten naar mijn dagelijkse praktijk door kritische vragen te stellen, voorbeelden te geven en
actuele zaken erbij te betrekken. Dit in combinatie met de input van mijn medestudenten zorgde er voor dat de lessen in
coronatijd toch interactief en erg leerzaam bleken, ondanks dat deze digitaal waren. Mijn dank daarvoor!
Daarnaast heeft de eindopdracht er voor gezorgd dat ik met diverse mensen binnen mijn organisatie heb kunnen sparren
over de manier waarop wij besluiten nemen en hoe er vanuit verschillende perspectieven naar wordt gekeken. Om uit te
zoomen en ‘boven’ de materie te hangen om zo de weg naar de besluiten toe te begrijpen. Ik wil dan ook deze collega’s
bedanken voor hun openheid, eerlijkheid en kritische blik.
Breda, oktober 2020
2
,Samenvatting
In een wereld waarin niets zeker lijkt te zijn, is er één ding met zekerheid te stellen: er zullen altijd mensen op de vlucht zijn
en blijven doordat er wereldwijd onder meer brandhaarden, conflicten, natuurrampen en pandemieën ontstaan. Deze
onzekere en weinig tot niet te beïnvloeden (macro) omgeving is het speelveld waar het Centraal Orgaan opvang
asielzoekers (COA) zich in bevind. Het COA is een zelfstandig bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor de opvang en
begeleiding van asielzoekers in Nederland. Vanuit het ministerie van Justitie & Veiligheid (J&V) heeft de organisatie ook de
opdracht om de opvang van alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv) te organiseren en te zorgen voor gerichte
sturing en positionering, om zo de best mogelijke kwaliteit van deze opvang te bieden. Door de toegenomen druk vanuit
zowel de politiek en de maatschappij op het vluchtelingendossier, als vanuit de inspectie voor gezondheidszorg & jeugd
(IGJ), ligt het amv dossier steeds vaker onder een vergrootglas.
De organisatie heeft vanuit de vastgestelde organisatiekoers en de daaropvolgende herstructurering het streven om de
organisatie sterker en adaptiever te maken en haar dienstverlening verder te professionaliseren in aansluiting op het
veranderend speelveld van de omgeving waarin zij zich bevind. Hiervoor is een toekomstbestendige inrichting van de
organisatie nodig. Vanuit deze ontwikkeling ontstond de mogelijkheid om hierin strategische keuzes te maken met
betrekking tot de positionering van de amv opvang. Het apart positioneren van de amv opvang en het hierdoor specifiek
inzetten van regiomanagers voor bijzondere opvang, biedt de mogelijkheid om extra sturingskracht (mandaat, korte lijnen)
in te zetten. Dit moet volgens het lijnmanagement ten goede komen van de resultaten en kwaliteit en biedt daarnaast de
mogelijkheid om de focus op dit bijzondere opvang dossier te vergroten.
In dit rapport wordt het strategie- en besluitvormingsproces geanalyseerd wat heeft geleid tot het besluit om de amv
opvang apart te positioneren binnen de nieuwe organisatiestructuur. Het resultaat van deze analyse wordt voorgelegd aan
de opdrachtgever en voorzien van een advies voor een mogelijk herontwerp van het strategie- en besluitvormingsproces,
zodat de uitkomst ervan het strategisch besluit robuuster en krachtiger kan onderbouwen. De doelstelling vanuit de
opdrachtgever is om tevens te onderzoeken of er voorafgaand aan dit besluit voldoende en passende analyses zijn
gebruikt.
Vanuit de informatie die is verkregen uit de interviews en de geraadpleegde beschikbare bronnen, kan er geconcludeerd
worden dat er geen betrouwbaar strategisch onderzoek is gedaan om tot dit strategisch besluit te komen. De externe
analyse is in 2016 voor de gehele organisatie uitgevoerd door middel van dataonderzoek op de kritieke processen van de
gehele opvang door KPMG (KPMG, 2016a). Hoewel dit onderzoek wel als valide en betrouwbaar kan worden gezien, is de
analyse organisatie breed en dus niet specifiek voor de amv opvang bepaald. De interne analyses zijn uitgevoerd door
middel van het opstellen van een adviesrapport door de managers bijzondere opvang en interne consultaties, interviews
en workshops. Er is alleen gebruikt gemaakt van kwalitatieve analyses en hier kan voorzichtig van gezegd worden dat
deze betrouwbaar te noemen zijn, maar dit is echter niet te controleren op validiteit.
Daarnaast is er gewerkt met een voorschrijvende school tijdens het strategie- en besluitvormingsproces, waarbij de
ontwerpschool de boventoon voert. De strategieën zijn geformuleerd en gekozen door het bestuur en (de toenmalige)
directie, waarbij de analyses en adviezen uit de voorgaande jaren zijn gebruikt en toegepast voor de strategievorming.
Naast de ontwerpschool is ook gewerkt met de leerschool, een beschrijvende school. De leerschool stelt dat een strategie
zich ontwikkelt naarmate medewerkers meer (in)zicht krijgen op de situatie waarin de organisatie zich bevindt en dat de
complexe omgeving er voor zorgt dat er flexibeler moet worden omgegaan met strategievorming. Deze strategie laat zien
dat hij gekoppeld is aan het interne leerproces van de amv opvang en de organisatie, maar wel in verantwoordelijkheid van
het topmanagement is bepaald. Om tot een betere onderbouwing van het strategisch besluit te komen, zijn er aanvullende
interne en externe analyses verricht, zoals de DESTEP-analyse, stakeholderanalyse, 7S-model van McKinsey en een
SWOT- en confrontatiematrix.
Kijkend naar het strategisch besluit, kan er gesteld worden dat dit niet volledig rationeel genomen is. Toch is het besluit
weldegelijk onderbouwd genomen en niet alleen vanuit overtuiging, ervaren druk of onderbuikgevoel, zoals de
strategiescholen- en lenzen laten zien. Er is sprake van een informeel proces van analyse, ontwerp en implementatie
waarbij ook de (leer)ervaringen uit het verleden zijn meegenomen in het uiteindelijke besluit, wat door het hoogste
management (bestuur en directie) is genomen. Geconcludeerd kan worden dat het strategisch besluit in zekere mate
overeenkomt met de uitkomsten van de interne en externe analyse en op grond daarvan als juiste beslissing kan worden
gezien. Wel is het belangrijk om het besluit te blijven evalueren en zo mogelijk bij te sturen wanneer de omgeving of de
organisatie hier om vraagt. In dat geval is een herontwerp van het strategie- en besluitvormingsproces aan te raden.
Advies is om valide en betrouwbare analyses uit te voeren in de toekomstige vormgeving van het strategie- en
besluitvormingsproces. Hiernaast om de culturele school toe te voegen aan deze benadering. Deze stroming benadrukt
namelijk het belang van gedeelde normen en waarden van een organisatie, wat zeker binnen een maatschappelijke
organisatie zoals het COA en de amv afdeling een rol speelt. Tot slot is het advies om gedurende de verdere uitrol van de
nieuwe organisatiestrategie de variëteit-lens toe te passen, om het interne draagvlak te vergroten.
3
, Inhoudsopgave
VOORWOORD................................................................................................................................................................................. 2
SAMENVATTING ............................................................................................................................................................................ 3
HOOFDSTUK 1 - INLEIDING ......................................................................................................................................................... 5
1.1 DE ORGANISATIE ...................................................................................................................................................................... 5
1.2 AANLEIDING ............................................................................................................................................................................. 5
1.3 OPDRACHTGEVER EN OPDRACHT ............................................................................................................................................. 5
1.4 PROBLEEMANALYSE ................................................................................................................................................................. 5
1.5 PROBLEEMDEFINITIE ................................................................................................................................................................ 6
1.6 LEESWIJZER VAN DIT RAPPORT ................................................................................................................................................. 6
HOOFDSTUK 2 - STRATEGISCH BESLUIT ................................................................................................................................ 6
2.1 DEFINITIE STRATEGIE ............................................................................................................................................................... 7
2.2 KEUZE STRATEGISCH BESLUIT .................................................................................................................................................. 9
2.3 CLAIM STRATEGISCH BESLUIT ..................................................................................................................................................10
2.4 TOTSTANDKOMING STRATEGISCH BESLUIT ..............................................................................................................................10
HOOFDSTUK 3 - KWANTITATIEVE EN KWALITATIEVE ANALYSE .....................................................................................11
3.1 ONDERZOEK EN ANALYSE ........................................................................................................................................................11
3.2 BETROUWBAARHEID EN VALIDITEIT ..........................................................................................................................................11
3.3 EVALUATIE STRATEGISCH ONDERZOEK ....................................................................................................................................12
HOOFDSTUK 4 – AANVULLENDE EXTERNE EN INTERNE ANALYSES .............................................................................12
4.1 EXTERNE ANALYSE ..................................................................................................................................................................12
4.1.1 DESTEP - analyse ........................................................................................................................................................13
4.1.2 Stakeholderanalyse.......................................................................................................................................................13
4.2 INTERNE ANALYSE ...................................................................................................................................................................14
4.2.1 Het 7S model van McKinsey ........................................................................................................................................14
4.2.2 SWOT en confrontatiematrix ........................................................................................................................................15
HOOFDSTUK 5 – (IR)RATIONALITEIT VAN HET BESLUIT ....................................................................................................16
5.1 STRATEGIE SCHOOL................................................................................................................................................................16
5.2 STRATEGIE LENZEN ................................................................................................................................................................17
5.3 RATIONALITEIT VAN HET BESLUIT .............................................................................................................................................17
HOOFDSTUK 6 - HERONTWERP STRATEGIE- EN BESLUITVORMING ..............................................................................17
6.1 CONCLUSIE .............................................................................................................................................................................17
6.2 AANBEVELING HERONTWERP STRATEGIE- EN BESLUITVORMINGSPROCES ................................................................................18
HOOFDSTUK 7 – REFLECTIE .....................................................................................................................................................19
LITERATUURLIJST .......................................................................................................................................................................20
4
De positionering van de amv opvang binnen
het veranderend speelveld van het COA.
Auteur
Studentnummer
Datum 30 oktober 2020
Instituut NCOI opleidingen
Opleiding Master Management, Cultuur en Verandering (MCC)
Masterclass Strategisch Management
Docent
1
,Voorwoord
Voor u ligt de eindopdracht van mijn derde masterclass van de Master Management, Cultuur en Verandering (MCC),
strategisch management. Een masterclass die goed past in de situatie waar het Centraal Orgaan opvang asielzoekers
(COA) op dit moment in zit, namelijk de afronding van de nieuwe organisatiestructuur.
Als manager bijzondere opvang werk ik binnen het COA met een kwetsbare doelgroep, de alleenstaande minderjarige
vreemdelingen (amv). Met een team van 34 hoogopgeleide professionals geven wij kwalitatief hoogwaardige opvang en
begeleiding aan maximaal 40 amv in een vierentwintig uurs bezetting.
Sinds ik in 2016 ben gestart bij het COA, is de organisatie in verandering. Doordat dit een proces is van meerdere jaren en
met verschillende effecten op de organisatie, was ik bij de start van de masterclass vooral nieuwsgierig naar de theorie en
onderbouwing van strategische keuzes. Wat kon ik meenemen uit deze theorieën om de keuzes van de organisatie beter
te begrijpen en te vertalen naar mijn dagelijkse praktijk? Ook heeft elke keuze die gemaakt wordt mogelijk impact op mijn
dagelijkse praktijk en moet ik die keuzes kunnen begrijpen en onderbouwen om ze door te vertalen naar mijn team.
Daarnaast is een kritische blik naar mijn idee altijd goed en hoop ik na deze masterclass onderbouwd kritisch te kunnen
analyseren op strategische besluiten en mijn team mee te nemen in de weg die afgelegd is richting een besluit.
Vanuit de verschillende theorieën, modellen en analyses bleek al gauw dat er ontzettend veel komt kijken bij het maken
van goede strategische besluiten. Hoewel het merendeel van de modellen vooral op commerciële organisaties waren
gericht, wist mijn docent Hans Vink hier ook de vertaalslag te maken naar de non-profit organisaties. Hij wist de
aangeboden theorie om te zetten naar mijn dagelijkse praktijk door kritische vragen te stellen, voorbeelden te geven en
actuele zaken erbij te betrekken. Dit in combinatie met de input van mijn medestudenten zorgde er voor dat de lessen in
coronatijd toch interactief en erg leerzaam bleken, ondanks dat deze digitaal waren. Mijn dank daarvoor!
Daarnaast heeft de eindopdracht er voor gezorgd dat ik met diverse mensen binnen mijn organisatie heb kunnen sparren
over de manier waarop wij besluiten nemen en hoe er vanuit verschillende perspectieven naar wordt gekeken. Om uit te
zoomen en ‘boven’ de materie te hangen om zo de weg naar de besluiten toe te begrijpen. Ik wil dan ook deze collega’s
bedanken voor hun openheid, eerlijkheid en kritische blik.
Breda, oktober 2020
2
,Samenvatting
In een wereld waarin niets zeker lijkt te zijn, is er één ding met zekerheid te stellen: er zullen altijd mensen op de vlucht zijn
en blijven doordat er wereldwijd onder meer brandhaarden, conflicten, natuurrampen en pandemieën ontstaan. Deze
onzekere en weinig tot niet te beïnvloeden (macro) omgeving is het speelveld waar het Centraal Orgaan opvang
asielzoekers (COA) zich in bevind. Het COA is een zelfstandig bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor de opvang en
begeleiding van asielzoekers in Nederland. Vanuit het ministerie van Justitie & Veiligheid (J&V) heeft de organisatie ook de
opdracht om de opvang van alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv) te organiseren en te zorgen voor gerichte
sturing en positionering, om zo de best mogelijke kwaliteit van deze opvang te bieden. Door de toegenomen druk vanuit
zowel de politiek en de maatschappij op het vluchtelingendossier, als vanuit de inspectie voor gezondheidszorg & jeugd
(IGJ), ligt het amv dossier steeds vaker onder een vergrootglas.
De organisatie heeft vanuit de vastgestelde organisatiekoers en de daaropvolgende herstructurering het streven om de
organisatie sterker en adaptiever te maken en haar dienstverlening verder te professionaliseren in aansluiting op het
veranderend speelveld van de omgeving waarin zij zich bevind. Hiervoor is een toekomstbestendige inrichting van de
organisatie nodig. Vanuit deze ontwikkeling ontstond de mogelijkheid om hierin strategische keuzes te maken met
betrekking tot de positionering van de amv opvang. Het apart positioneren van de amv opvang en het hierdoor specifiek
inzetten van regiomanagers voor bijzondere opvang, biedt de mogelijkheid om extra sturingskracht (mandaat, korte lijnen)
in te zetten. Dit moet volgens het lijnmanagement ten goede komen van de resultaten en kwaliteit en biedt daarnaast de
mogelijkheid om de focus op dit bijzondere opvang dossier te vergroten.
In dit rapport wordt het strategie- en besluitvormingsproces geanalyseerd wat heeft geleid tot het besluit om de amv
opvang apart te positioneren binnen de nieuwe organisatiestructuur. Het resultaat van deze analyse wordt voorgelegd aan
de opdrachtgever en voorzien van een advies voor een mogelijk herontwerp van het strategie- en besluitvormingsproces,
zodat de uitkomst ervan het strategisch besluit robuuster en krachtiger kan onderbouwen. De doelstelling vanuit de
opdrachtgever is om tevens te onderzoeken of er voorafgaand aan dit besluit voldoende en passende analyses zijn
gebruikt.
Vanuit de informatie die is verkregen uit de interviews en de geraadpleegde beschikbare bronnen, kan er geconcludeerd
worden dat er geen betrouwbaar strategisch onderzoek is gedaan om tot dit strategisch besluit te komen. De externe
analyse is in 2016 voor de gehele organisatie uitgevoerd door middel van dataonderzoek op de kritieke processen van de
gehele opvang door KPMG (KPMG, 2016a). Hoewel dit onderzoek wel als valide en betrouwbaar kan worden gezien, is de
analyse organisatie breed en dus niet specifiek voor de amv opvang bepaald. De interne analyses zijn uitgevoerd door
middel van het opstellen van een adviesrapport door de managers bijzondere opvang en interne consultaties, interviews
en workshops. Er is alleen gebruikt gemaakt van kwalitatieve analyses en hier kan voorzichtig van gezegd worden dat
deze betrouwbaar te noemen zijn, maar dit is echter niet te controleren op validiteit.
Daarnaast is er gewerkt met een voorschrijvende school tijdens het strategie- en besluitvormingsproces, waarbij de
ontwerpschool de boventoon voert. De strategieën zijn geformuleerd en gekozen door het bestuur en (de toenmalige)
directie, waarbij de analyses en adviezen uit de voorgaande jaren zijn gebruikt en toegepast voor de strategievorming.
Naast de ontwerpschool is ook gewerkt met de leerschool, een beschrijvende school. De leerschool stelt dat een strategie
zich ontwikkelt naarmate medewerkers meer (in)zicht krijgen op de situatie waarin de organisatie zich bevindt en dat de
complexe omgeving er voor zorgt dat er flexibeler moet worden omgegaan met strategievorming. Deze strategie laat zien
dat hij gekoppeld is aan het interne leerproces van de amv opvang en de organisatie, maar wel in verantwoordelijkheid van
het topmanagement is bepaald. Om tot een betere onderbouwing van het strategisch besluit te komen, zijn er aanvullende
interne en externe analyses verricht, zoals de DESTEP-analyse, stakeholderanalyse, 7S-model van McKinsey en een
SWOT- en confrontatiematrix.
Kijkend naar het strategisch besluit, kan er gesteld worden dat dit niet volledig rationeel genomen is. Toch is het besluit
weldegelijk onderbouwd genomen en niet alleen vanuit overtuiging, ervaren druk of onderbuikgevoel, zoals de
strategiescholen- en lenzen laten zien. Er is sprake van een informeel proces van analyse, ontwerp en implementatie
waarbij ook de (leer)ervaringen uit het verleden zijn meegenomen in het uiteindelijke besluit, wat door het hoogste
management (bestuur en directie) is genomen. Geconcludeerd kan worden dat het strategisch besluit in zekere mate
overeenkomt met de uitkomsten van de interne en externe analyse en op grond daarvan als juiste beslissing kan worden
gezien. Wel is het belangrijk om het besluit te blijven evalueren en zo mogelijk bij te sturen wanneer de omgeving of de
organisatie hier om vraagt. In dat geval is een herontwerp van het strategie- en besluitvormingsproces aan te raden.
Advies is om valide en betrouwbare analyses uit te voeren in de toekomstige vormgeving van het strategie- en
besluitvormingsproces. Hiernaast om de culturele school toe te voegen aan deze benadering. Deze stroming benadrukt
namelijk het belang van gedeelde normen en waarden van een organisatie, wat zeker binnen een maatschappelijke
organisatie zoals het COA en de amv afdeling een rol speelt. Tot slot is het advies om gedurende de verdere uitrol van de
nieuwe organisatiestrategie de variëteit-lens toe te passen, om het interne draagvlak te vergroten.
3
, Inhoudsopgave
VOORWOORD................................................................................................................................................................................. 2
SAMENVATTING ............................................................................................................................................................................ 3
HOOFDSTUK 1 - INLEIDING ......................................................................................................................................................... 5
1.1 DE ORGANISATIE ...................................................................................................................................................................... 5
1.2 AANLEIDING ............................................................................................................................................................................. 5
1.3 OPDRACHTGEVER EN OPDRACHT ............................................................................................................................................. 5
1.4 PROBLEEMANALYSE ................................................................................................................................................................. 5
1.5 PROBLEEMDEFINITIE ................................................................................................................................................................ 6
1.6 LEESWIJZER VAN DIT RAPPORT ................................................................................................................................................. 6
HOOFDSTUK 2 - STRATEGISCH BESLUIT ................................................................................................................................ 6
2.1 DEFINITIE STRATEGIE ............................................................................................................................................................... 7
2.2 KEUZE STRATEGISCH BESLUIT .................................................................................................................................................. 9
2.3 CLAIM STRATEGISCH BESLUIT ..................................................................................................................................................10
2.4 TOTSTANDKOMING STRATEGISCH BESLUIT ..............................................................................................................................10
HOOFDSTUK 3 - KWANTITATIEVE EN KWALITATIEVE ANALYSE .....................................................................................11
3.1 ONDERZOEK EN ANALYSE ........................................................................................................................................................11
3.2 BETROUWBAARHEID EN VALIDITEIT ..........................................................................................................................................11
3.3 EVALUATIE STRATEGISCH ONDERZOEK ....................................................................................................................................12
HOOFDSTUK 4 – AANVULLENDE EXTERNE EN INTERNE ANALYSES .............................................................................12
4.1 EXTERNE ANALYSE ..................................................................................................................................................................12
4.1.1 DESTEP - analyse ........................................................................................................................................................13
4.1.2 Stakeholderanalyse.......................................................................................................................................................13
4.2 INTERNE ANALYSE ...................................................................................................................................................................14
4.2.1 Het 7S model van McKinsey ........................................................................................................................................14
4.2.2 SWOT en confrontatiematrix ........................................................................................................................................15
HOOFDSTUK 5 – (IR)RATIONALITEIT VAN HET BESLUIT ....................................................................................................16
5.1 STRATEGIE SCHOOL................................................................................................................................................................16
5.2 STRATEGIE LENZEN ................................................................................................................................................................17
5.3 RATIONALITEIT VAN HET BESLUIT .............................................................................................................................................17
HOOFDSTUK 6 - HERONTWERP STRATEGIE- EN BESLUITVORMING ..............................................................................17
6.1 CONCLUSIE .............................................................................................................................................................................17
6.2 AANBEVELING HERONTWERP STRATEGIE- EN BESLUITVORMINGSPROCES ................................................................................18
HOOFDSTUK 7 – REFLECTIE .....................................................................................................................................................19
LITERATUURLIJST .......................................................................................................................................................................20
4
