ILS – Rechtshandhaving in domeinoverstijgend perspectief
Literatuur en jurisprudentie samenvatting
Week 1
Literatuur
F.C.M.A. Michiels, ‘Handhavingsrecht en handhavingsbeleid’.
Kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel
(Kamerstukken I 2008/09, 31 700 VI, D).
B. van der Vorm, 'Bespiegelingen over de keuze tussen bestuursrecht en strafrecht’.
J.H. Crijns, ‘Strafrecht als ultimum remedium. Levend leidmotief of archaïsch
desideratum?’
Week 2
Literatuur
Afdeling Advisering van de Raad van State, Advies W03.15.0138/II, 13 juli 2015.
Nader rapport bestuurlijke boetestelsels, bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 34775-
VI, nr. 102.
T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, ‘De repressieve samenleving en het
bestuursrecht: worstelend op zoek naar een betere balans tussen wetteloosheid en
rechteloosheid’ hoofdstukken 1, 2, 4 en 5.
J.H. Crijns, ‘Op zoek naar consistentie. Bestraffing buiten de rechter om in strafrecht
en bestuursrecht’.
N.G.H. Verschaeren, ‘Het Kabinetsstandpunt 2018 over de verhouding tussen het
strafrecht en het punitieve bestuursrecht naar aanleiding van het ongevraagde advies
van de AARvS nader beschouwd’.
Jurisprudentie
o T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, ‘Öztürk. Punitieve sancties en EVRM-
waarborgen.
o EHRM 23 november 2006 (Jussila t. Finland), AB 2007/51.
o ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285 (Harderwijk), AB 2022/120.
o HvJ-EU 4 mei 2023, ECLI:EU:C:2023:371 (MV-98), AB 2024/88.
o ABRvS 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5293, AB 2025/142.
o ABRvS 26 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1284, AB 2025/215.
Week 3
Literatuur
T.N. Sanders, Handboek toezicht, handhaving en invordering.
J.H. Crijns en M.L. van Emmerik, ‘Samenloop tussen strafrecht en punitief
bestuursrecht. Zoeken naar evenredige bestraffing’.
A.P.W. Duijkersloot, ‘Recente ontwikkelingen met betrekking tot het una via-
beginsel’.
1
,Jurisprudentie
o ABRvS 29 maart 2017, AB 2017/190, m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik
(Marktvergunningen).
o HR 3 maart 2015, NJ 2015/256, m.nt. B.F. Keulen (Alcoholslotprogramma).
o HR 6 oktober 2015, NJ 2016/130, m.nt. J.M. Reijntjes (Una via-beginsel).
o HR 9 februari 2016, NJ 2016/143, m.nt. T. Kooijmans (Hetzelfde feit).
o HR 15 maart 2022, NJ 2022/196 m.nt. N. Keijzer (Ne bis in idem bij sanctionering
natuurlijke persoon en rechtspersoon).
o EHRM 15 november 2016 (A. en B. tegen Noorwegen), AB 2017/188, m.nt. T.
Barkhuysen & M.L. van Emmerik.
o EHRM 1 oktober 2020 (Prina t. Roemenië), AB 2021/81 m.nt. T. Barkhuysen & M.L.
van Emmerik (Bestuurlijke disciplinaire boete aan ambtenaar geen ‘criminal offence’).
o HvJ EU 20 maart 2018, C-524/15, EHRC 2018/123 m.nt. F. Tan (Menci).
Week 4
Literatuur
M.J. Borgers, ‘Normering van ‘lichte’ opsporingshandelingen’.
J.J. Oerlemans en Y.E. Schuurmans, ‘Internetonderzoek door bestuursorganen’.
M.W. Venderbos, ‘Normering van bestuurlijk toezichts- en controleonderzoek’.
C. Taylor Parkins-Ozephius & D. van Toor, ‘Tweefactorauthenticatie. Post-Landeck-
normering van het onderzoek aan smartphone’.
Jurisprudentie
o HR 1 juli 2014, NJ 2015/114, m.nt. Van Kempen (De ‘stille’ sms).
o CRvB 15 maart 2016, AB 2016/329, m.nt. Barkhuysen & Van Emmerik (Waarneming
met peilbaken, intrekking uitkering, art. 8 EVRM).
o HR 24 februari 2017, AB 2018/27, m.nt. Barkhuysen & Van Emmerik (ANPR,
automatische kentekenregistratie en naheffing belasting, art. 8 EVRM).
o CRvB 15 augustus 2017, AB 2018/103, m.nt. Venderbos (Stelselmatige observatie,
intrekking uitkering, art. 8 EVRM).
o CRvB 5 februari 2018, AB 2018/375, m.nt. Barkhuysen & Van Emmerik (Opvragen
reisgegevens, terugvordering studiefinanciering, art. 8 EVRM).
o ABRvS 23 januari 2019, Gst. 2019/105, m.nt. Kraaijeveld en Van Mil (Inzet mystery
guest bij toezicht naleving Drank- en Horecawet).
o CRvB 5 november 2019, AB 2020/178, m.nt. Venderbos (Vordering
advertentiegeschiedenis Marktplaats in het kader van fraudeonderzoek
bijstandsuitkering).
o HvJ-EU 4 oktober 2024, ECLI:EU:C:2024:830, NJ 2025/115, m.nt. Reijntjes
(Bezirkshauptmannschaft Landeck).
o HR 18 maart 2025, ECLI:NL:HR:2025:409, NJ 2025/116, m.nt. Reijntjes (Post-
Landeck).
2
,Week 1
Literatuur
F.C.M.A. Michiels, ‘Handhavingsrecht en handhavingsbeleid’
Het eerste hoofdstuk van Handhavingsrecht en handhavingsbeleid legt de basis voor het
begrijpen van handhaving en de rol die het speelt binnen het bestuursrecht en bredere
juridische context. Het gaat zowel in op begrippen en instanties, als op de verhouding tussen
naleving, overtreding, sancties, toezicht en de politieke en beleidsmatige keuzes die aan
handhaving verbonden zijn.
Handhaving: betekenis en reikwijdte
Handhaving is een centraal begrip dat in de literatuur en bestuurspraktijk niet altijd eenduidig
wordt ingevuld. In de meest ruime zin omvat handhaving alle handelingen die gericht zijn op
de naleving van rechtsregels en het beëindigen van overtredingen. Daaronder vallen niet
alleen sancties en toezicht, maar ook preventieve activiteiten zoals voorlichting. In enge zin
wordt handhaving vaak beperkt tot toezicht en het opleggen van sancties.
De Algemene Rekenkamer definieert handhaving als “het zorgdragen voor de naleving van
rechtsregels voor zover die zorg bestaat uit het uitoefenen van toezicht en/of het toepassen van
een sanctie.” In beleidsstukken wordt handhaving zelfs vaak synoniem gebruikt voor het
opleggen van sancties en maatregelen. Het is dus belangrijk altijd goed te begrijpen in welke
betekenis een auteur of instantie het begrip gebruikt.
Het boek richt zich vooral op bestuursrechtelijke handhaving – dit is de handhaving van
publiekrecht door bestuursorganen. In mindere mate komt strafrechtelijke en
privaatrechtelijke handhaving aan bod.
Publiekrecht, privaatrecht en handhaving
Bestuursrechtelijke handhaving gaat over de verhouding tussen overheid en burger. Denk aan
vergunningen, subsidies, sancties en interbestuurlijk toezicht. Kenmerkend is dat de overheid
exclusieve bevoegdheden heeft om rechtsposities bindend vast te stellen.
Het privaatrecht daarentegen regelt de relaties tussen burgers onderling, maar de overheid kan
ook via het privaatrecht optreden (bijvoorbeeld door als gemeente grond te kopen).
Handhaving van publiekrecht vindt dus primair plaats via bestuursrechtelijke wegen, maar
kan in bepaalde situaties ook via privaatrechtelijke procedures verlopen.
Naleving en overtreding
Naleving betekent handelen (of nalaten) in overeenstemming met rechtsregels. Dit kan
vrijwillig gebeuren (‘compliance’) of afgedwongen worden door de overheid. Compliance
houdt in dat burgers of bedrijven vrijwillig en gestimuleerd door de overheid de regels
naleven, vaak via overleg, voorlichting of subsidies.
3
, Wanneer regels niet worden nageleefd, ontstaat een overtreding. Het bestuursrecht spreekt van
een overtreding zodra gehandeld wordt in strijd met wettelijke voorschriften, zoals het niet
naleven van een vergunning. In het strafrecht verwijst ‘overtreding’ naar een lichtere categorie
strafbare feiten.
Toezicht
Toezicht is een essentieel onderdeel van handhaving en kan verschillende vormen aannemen:
1. Toezicht op naleving – toezichthouders controleren of regels worden nageleefd en
proberen overtreders tot naleving te bewegen.
2. Uitvoeringstoezicht – toezicht op de uitvoering van publieke taken door zelfstandige
organisaties, bestuursorganen en stichtingen met een publieke taak.
3. Interbestuurlijk toezicht – toezicht tussen bestuursorganen, waarbij de ene overheid
controleert of een andere overheid wettelijke verplichtingen nakomt.
Daarnaast is er toezicht door markttoezichthouders zoals de NMa en de AFM, die regels
stellen en de naleving daarvan handhaven. Toezicht kan variëren van informeel contact tot
formele maatregelen en sancties.
Sancties en maatregelen
Sancties zijn er in zowel bestuursrecht als strafrecht. In het bestuursrecht worden sancties
meestal opgelegd via besluiten van bestuursorganen, bijvoorbeeld:
Bestuursdwang: het feitelijk ingrijpen door de overheid om een illegale situatie te
beëindigen.
Dwangsom: een geldbedrag dat een overtreder moet betalen als de overtreding
voortduurt.
Ordemaatregelen: tijdelijke maatregelen, zoals een gebiedsverbod.
In het strafrecht worden sancties opgelegd door de rechter, vaak na een vordering van het
OM. Er bestaan echter ook buitengerechtelijke mogelijkheden zoals een transactie of sepot.
Er wordt onderscheid gemaakt tussen:
Herstelsancties: gericht op het beëindigen van de overtreding.
Bestraffende sancties: gericht op het straffen van de dader.
Rechtsbescherming
Tegen sanctiebesluiten van bestuursorganen kunnen burgers bezwaar maken, beroep instellen
bij de bestuursrechter en soms in hoger beroep of cassatie gaan. De belangrijkste
bestuursrechtelijke instanties zijn de rechtbanken, de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Centrale Raad van
Beroep.
Ook in het strafrecht bestaat rechtsbescherming via hoger beroep en cassatie. Dit garandeert
dat de overheid niet willekeurig of onrechtmatig handelt en dat sancties en besluiten getoetst
kunnen worden.
Gedogen en handhavingstekorten
4
Literatuur en jurisprudentie samenvatting
Week 1
Literatuur
F.C.M.A. Michiels, ‘Handhavingsrecht en handhavingsbeleid’.
Kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel
(Kamerstukken I 2008/09, 31 700 VI, D).
B. van der Vorm, 'Bespiegelingen over de keuze tussen bestuursrecht en strafrecht’.
J.H. Crijns, ‘Strafrecht als ultimum remedium. Levend leidmotief of archaïsch
desideratum?’
Week 2
Literatuur
Afdeling Advisering van de Raad van State, Advies W03.15.0138/II, 13 juli 2015.
Nader rapport bestuurlijke boetestelsels, bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 34775-
VI, nr. 102.
T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, ‘De repressieve samenleving en het
bestuursrecht: worstelend op zoek naar een betere balans tussen wetteloosheid en
rechteloosheid’ hoofdstukken 1, 2, 4 en 5.
J.H. Crijns, ‘Op zoek naar consistentie. Bestraffing buiten de rechter om in strafrecht
en bestuursrecht’.
N.G.H. Verschaeren, ‘Het Kabinetsstandpunt 2018 over de verhouding tussen het
strafrecht en het punitieve bestuursrecht naar aanleiding van het ongevraagde advies
van de AARvS nader beschouwd’.
Jurisprudentie
o T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, ‘Öztürk. Punitieve sancties en EVRM-
waarborgen.
o EHRM 23 november 2006 (Jussila t. Finland), AB 2007/51.
o ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285 (Harderwijk), AB 2022/120.
o HvJ-EU 4 mei 2023, ECLI:EU:C:2023:371 (MV-98), AB 2024/88.
o ABRvS 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5293, AB 2025/142.
o ABRvS 26 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1284, AB 2025/215.
Week 3
Literatuur
T.N. Sanders, Handboek toezicht, handhaving en invordering.
J.H. Crijns en M.L. van Emmerik, ‘Samenloop tussen strafrecht en punitief
bestuursrecht. Zoeken naar evenredige bestraffing’.
A.P.W. Duijkersloot, ‘Recente ontwikkelingen met betrekking tot het una via-
beginsel’.
1
,Jurisprudentie
o ABRvS 29 maart 2017, AB 2017/190, m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik
(Marktvergunningen).
o HR 3 maart 2015, NJ 2015/256, m.nt. B.F. Keulen (Alcoholslotprogramma).
o HR 6 oktober 2015, NJ 2016/130, m.nt. J.M. Reijntjes (Una via-beginsel).
o HR 9 februari 2016, NJ 2016/143, m.nt. T. Kooijmans (Hetzelfde feit).
o HR 15 maart 2022, NJ 2022/196 m.nt. N. Keijzer (Ne bis in idem bij sanctionering
natuurlijke persoon en rechtspersoon).
o EHRM 15 november 2016 (A. en B. tegen Noorwegen), AB 2017/188, m.nt. T.
Barkhuysen & M.L. van Emmerik.
o EHRM 1 oktober 2020 (Prina t. Roemenië), AB 2021/81 m.nt. T. Barkhuysen & M.L.
van Emmerik (Bestuurlijke disciplinaire boete aan ambtenaar geen ‘criminal offence’).
o HvJ EU 20 maart 2018, C-524/15, EHRC 2018/123 m.nt. F. Tan (Menci).
Week 4
Literatuur
M.J. Borgers, ‘Normering van ‘lichte’ opsporingshandelingen’.
J.J. Oerlemans en Y.E. Schuurmans, ‘Internetonderzoek door bestuursorganen’.
M.W. Venderbos, ‘Normering van bestuurlijk toezichts- en controleonderzoek’.
C. Taylor Parkins-Ozephius & D. van Toor, ‘Tweefactorauthenticatie. Post-Landeck-
normering van het onderzoek aan smartphone’.
Jurisprudentie
o HR 1 juli 2014, NJ 2015/114, m.nt. Van Kempen (De ‘stille’ sms).
o CRvB 15 maart 2016, AB 2016/329, m.nt. Barkhuysen & Van Emmerik (Waarneming
met peilbaken, intrekking uitkering, art. 8 EVRM).
o HR 24 februari 2017, AB 2018/27, m.nt. Barkhuysen & Van Emmerik (ANPR,
automatische kentekenregistratie en naheffing belasting, art. 8 EVRM).
o CRvB 15 augustus 2017, AB 2018/103, m.nt. Venderbos (Stelselmatige observatie,
intrekking uitkering, art. 8 EVRM).
o CRvB 5 februari 2018, AB 2018/375, m.nt. Barkhuysen & Van Emmerik (Opvragen
reisgegevens, terugvordering studiefinanciering, art. 8 EVRM).
o ABRvS 23 januari 2019, Gst. 2019/105, m.nt. Kraaijeveld en Van Mil (Inzet mystery
guest bij toezicht naleving Drank- en Horecawet).
o CRvB 5 november 2019, AB 2020/178, m.nt. Venderbos (Vordering
advertentiegeschiedenis Marktplaats in het kader van fraudeonderzoek
bijstandsuitkering).
o HvJ-EU 4 oktober 2024, ECLI:EU:C:2024:830, NJ 2025/115, m.nt. Reijntjes
(Bezirkshauptmannschaft Landeck).
o HR 18 maart 2025, ECLI:NL:HR:2025:409, NJ 2025/116, m.nt. Reijntjes (Post-
Landeck).
2
,Week 1
Literatuur
F.C.M.A. Michiels, ‘Handhavingsrecht en handhavingsbeleid’
Het eerste hoofdstuk van Handhavingsrecht en handhavingsbeleid legt de basis voor het
begrijpen van handhaving en de rol die het speelt binnen het bestuursrecht en bredere
juridische context. Het gaat zowel in op begrippen en instanties, als op de verhouding tussen
naleving, overtreding, sancties, toezicht en de politieke en beleidsmatige keuzes die aan
handhaving verbonden zijn.
Handhaving: betekenis en reikwijdte
Handhaving is een centraal begrip dat in de literatuur en bestuurspraktijk niet altijd eenduidig
wordt ingevuld. In de meest ruime zin omvat handhaving alle handelingen die gericht zijn op
de naleving van rechtsregels en het beëindigen van overtredingen. Daaronder vallen niet
alleen sancties en toezicht, maar ook preventieve activiteiten zoals voorlichting. In enge zin
wordt handhaving vaak beperkt tot toezicht en het opleggen van sancties.
De Algemene Rekenkamer definieert handhaving als “het zorgdragen voor de naleving van
rechtsregels voor zover die zorg bestaat uit het uitoefenen van toezicht en/of het toepassen van
een sanctie.” In beleidsstukken wordt handhaving zelfs vaak synoniem gebruikt voor het
opleggen van sancties en maatregelen. Het is dus belangrijk altijd goed te begrijpen in welke
betekenis een auteur of instantie het begrip gebruikt.
Het boek richt zich vooral op bestuursrechtelijke handhaving – dit is de handhaving van
publiekrecht door bestuursorganen. In mindere mate komt strafrechtelijke en
privaatrechtelijke handhaving aan bod.
Publiekrecht, privaatrecht en handhaving
Bestuursrechtelijke handhaving gaat over de verhouding tussen overheid en burger. Denk aan
vergunningen, subsidies, sancties en interbestuurlijk toezicht. Kenmerkend is dat de overheid
exclusieve bevoegdheden heeft om rechtsposities bindend vast te stellen.
Het privaatrecht daarentegen regelt de relaties tussen burgers onderling, maar de overheid kan
ook via het privaatrecht optreden (bijvoorbeeld door als gemeente grond te kopen).
Handhaving van publiekrecht vindt dus primair plaats via bestuursrechtelijke wegen, maar
kan in bepaalde situaties ook via privaatrechtelijke procedures verlopen.
Naleving en overtreding
Naleving betekent handelen (of nalaten) in overeenstemming met rechtsregels. Dit kan
vrijwillig gebeuren (‘compliance’) of afgedwongen worden door de overheid. Compliance
houdt in dat burgers of bedrijven vrijwillig en gestimuleerd door de overheid de regels
naleven, vaak via overleg, voorlichting of subsidies.
3
, Wanneer regels niet worden nageleefd, ontstaat een overtreding. Het bestuursrecht spreekt van
een overtreding zodra gehandeld wordt in strijd met wettelijke voorschriften, zoals het niet
naleven van een vergunning. In het strafrecht verwijst ‘overtreding’ naar een lichtere categorie
strafbare feiten.
Toezicht
Toezicht is een essentieel onderdeel van handhaving en kan verschillende vormen aannemen:
1. Toezicht op naleving – toezichthouders controleren of regels worden nageleefd en
proberen overtreders tot naleving te bewegen.
2. Uitvoeringstoezicht – toezicht op de uitvoering van publieke taken door zelfstandige
organisaties, bestuursorganen en stichtingen met een publieke taak.
3. Interbestuurlijk toezicht – toezicht tussen bestuursorganen, waarbij de ene overheid
controleert of een andere overheid wettelijke verplichtingen nakomt.
Daarnaast is er toezicht door markttoezichthouders zoals de NMa en de AFM, die regels
stellen en de naleving daarvan handhaven. Toezicht kan variëren van informeel contact tot
formele maatregelen en sancties.
Sancties en maatregelen
Sancties zijn er in zowel bestuursrecht als strafrecht. In het bestuursrecht worden sancties
meestal opgelegd via besluiten van bestuursorganen, bijvoorbeeld:
Bestuursdwang: het feitelijk ingrijpen door de overheid om een illegale situatie te
beëindigen.
Dwangsom: een geldbedrag dat een overtreder moet betalen als de overtreding
voortduurt.
Ordemaatregelen: tijdelijke maatregelen, zoals een gebiedsverbod.
In het strafrecht worden sancties opgelegd door de rechter, vaak na een vordering van het
OM. Er bestaan echter ook buitengerechtelijke mogelijkheden zoals een transactie of sepot.
Er wordt onderscheid gemaakt tussen:
Herstelsancties: gericht op het beëindigen van de overtreding.
Bestraffende sancties: gericht op het straffen van de dader.
Rechtsbescherming
Tegen sanctiebesluiten van bestuursorganen kunnen burgers bezwaar maken, beroep instellen
bij de bestuursrechter en soms in hoger beroep of cassatie gaan. De belangrijkste
bestuursrechtelijke instanties zijn de rechtbanken, de Afdeling bestuursrechtspraak van de
Raad van State, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Centrale Raad van
Beroep.
Ook in het strafrecht bestaat rechtsbescherming via hoger beroep en cassatie. Dit garandeert
dat de overheid niet willekeurig of onrechtmatig handelt en dat sancties en besluiten getoetst
kunnen worden.
Gedogen en handhavingstekorten
4
