ILS – Rechtshandhaving in domeinoverstijgend perspectief
Literatuur
Hoe ziet dit vak er uit?
Rechtshandhaving wordt vanuit verschillende perspectieven belicht:
1. De ontwikkelingen van de laatste decennia binnen de punitieve handhaving in zowel het
bestuursrecht als het strafrecht
a. Belangrijk hierbij is de mate van rechtsbescherming binnen het punitieve bestuursrecht
(bestuurlijke boete) vergeleken met die binnen het strafrecht (bestuurlijke
strafbeschikking)
b. Punt van discussie hierbij: de vraag of en zo ja, in hoeverre het gerechtvaardigd is dat er
verschil in rechtsbescherming bestaat tussen punitieve handhaving via het strafrecht dan
wel het bestuursrecht
i. Deze vraag wordt in belangrijke mate beantwoord door Europeesrechtelijke
normen (EVRM en EU-grondrechtenhandvest)
2. Het brede palet aan handhavingsmogelijkheden binnen het bestuursrecht en het strafrecht, zowel
gericht op herstel als op leedtoevoeging
a. In het bestuursrecht is er een groeiende aandacht voor volle toetsing aan het
evenredigheidsbeginsel bij ingrijpende (herstel)sancties, zoals bij de sluiting van
drugspanden
Leerdoelen
De student kan de belangrijkste kenmerken en instrumenten van de verschillende nationale
handhavingsdomeinen onderscheiden, en de dynamiek en interactie tussen deze
handhavingsdomeinen illustreren
De student is in staat aan de hand van de daarvoor ontwikkelde criteria en de belangrijkste
kenmerken en instrumenten van de verschillende handhavingsdomeinen te adviseren met
betrekking tot de vraag welk(e) rechtsdomein(en) het meest passen is/zijn voor de handhaving
van een bepaalde norm
De student kan de begrippen sfeerovergang en sfeercumulatie, en de implicaties daarvan voor de
rechtspositie van de individuele burger, uitleggen mede in het licht van Europeesrechtelijke
normen
,Week 1 – Algemene inleiding rechtshandhaving en keuze tussen
handhavingsstelsels
Michiels, ‘Handhavingsrecht en handhavingsbeleid’
1. Kenmerken en instrumenten van handhavingsdomeinen
Handhaving = elke handeling die er op gericht is de naleving van rechtsregels te bevorderen of een
overtreding te beëindigen.
Het artikel onderscheidt drie hoofdvormen van handhaving:
1. Bestuursrechtelijke handhaving: deze richt zich op het doen naleven van regels via toezicht,
sancties en bestuursmaatregelen.
a. Verordeningen, vergunningen, subsidies, sancties
b. Hier ligt de nadruk op naleving door bestuursorganen (zoals ministeries, provincies,
gemeenten, waterschappen) en zelfstandig bestuursorganen die sanctiebevoegdheden
bezitten.
c. Instrumenten zijn onder andere bestuursdwang, last onder dwangsom en het opleggen
van bestuurlijke boetes
2. Strafrechtelijke handhaving: hier staan politie, bijzondere opsporingsdiensten, het OM en de
strafrechter centraal
a. Instrumenten omvatten opsporing, vervolging, sancties door de rechter, transacties door
het OM en sinds 2007 ook strafbeschikkingen buiten de rechter om
b. Herstelsancties (gericht op beëindiging van de overtreding) en bestraffende sancties
(gericht op het treffen van de dader) worden beide toegepast binnen het bestuursrecht
en strafrecht
3. Privaatrechtelijke handhaving: dit komt beperkt voor
a. Het gaat om afdwingen van naleving d.m.v. civielrechtelijke procedures, zoals acties uit
onrechtmatige daad en het vorderen van nakoming bij de burgerlijke rechter
b. Deze weg staat slechts open als de publiekrechtelijke weg niet effectief is of door de wet
niet afgesloten wordt
De dynamiek tussen domeinen komt tot uiting in samenwerking (of soms tegenwerking) tussen instanties,
en in het feit dat handhaving op meerdere manieren tegelijk kan plaatsvinden (veelvoudige handhaving).
2. Gedogen en tekortkomingen
Gedogen is het bewust afzien van handhaving, hoewel handhaving juridisch en feitelijk wel mogelijk is. Dit
kan bestuurlijk (door het bestuur) of justitieel (door het OM) optreden. Niet elke vorm van gedogen is
toegestaan, en tekortkomingen in handhaving komen voort uit onbekendheid, onwil of onvoldoende
middelen. Volledige handhaving is vrijwel nooit haalbaar; daarom zijn schattingen van het gewenste
handhavingsniveau noodzakelijk
3. Handhaving als beleidskwestie
Effectieve handhaving wordt als cruciaal gezien voor maatschappelijk functioneren en naleving van
regelgeving. Hoewel handhaving steeds belangrijker wordt, heeft het vaak een lage prioriteit bij
regelgevers en bestuurders, mede door de complexiteit ervan. Beleid speelt daarom een grote rol,
bijvoorbeeld via programmatisch handhaven, waarbij prioriteiten en procedures worden vastgesteld. De
politieke aandacht voor handhaving fluctueert, vaak als gevolg van incidenten, ondanks het blijvende
maatschappelijke belang.
,4. Sfeerovergang, sfeercumulatie en Europese implicaties
Sfeerovergang betekent het verschuiven van een zaak tussen rechtsdomeinen, bijvoorbeeld als
een bestuursrechtelijke overtreding ook strafrechtelijk wordt vervolgd. Dit kan gevolgen hebben
voor de rechtspositie van de burger: verschillende waarborgen, procedures en sanctietypes
kunnen gelijktijdig of achtereenvolgens op dezelfde overtreding van toepassing zijn
Sfeercumulatie houdt in dat meerdere rechtsdomeinen (bestuursrecht, strafrecht, privaatrecht)
tegelijkertijd op dezelfde feiten of procespartijen handhaven. Dit kan bijdragen aan effectiviteit,
maar ook dubbele bestraffing of onduidelijkheid voor de burger veroorzaken
Implicaties voor de burger en EU-normen
Vanuit Europees recht geldt het ne bis in idem-beginsel en het vereiste van voldoende rechtswaarborgen.
Dit betekent dat als een sfeercumulatie optreedt, het individu tegen dubbele bestraffing en onevenredige
handhaving beschermd moet worden. Het artikel benadrukt de noodzaak van transparantie rond de
gekozen handhaving en goede waarborgen, juist als handhaving over verschillende domeinen wordt
gespreid.
5. Conclusie
Dit artikel legt uit dat handhaving in Nederland domeinoverstijgend plaatsvindt: verschillende routes en
instrumenten zijn beschikbaar, die selectief of simultaan kunnen worden ingezet. De student moet bij het
adviseren van het passende domein letten op de aard van de norm, effectiviteit, rechtswaarborgen en de
kans op sfeerovergang of sfeercumulatie, mede gezien de eisen van het Europees recht.
Kabinetsnota uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel
1. Inzet en uitgangspunten
Centrale vraag: wanneer strafrecht, wanneer bestuursrecht?
Focus op punitieve handhaving (niet op reparatoire of preventieve maatregelen)
Effectiviteit staat voorop:
o Capaciteit en deskundigheid (welk orgaan kan toezicht en sanctionering het beste
verzorgen)
o Incasseren van boetes en rechtsbescherming bij bezwaar/verzet
NB: bestuurlijke handhaving moet geïntensiveerd worden, maar met terughoudendheid met
het opstellen van dwingende regelgeving
Nota is richtinggevend voor toekomstig beleid, geen herziening van bestaande wetgeving
2. Ontwikkelingen
Bestuurlijke boete (sinds jaren ’90): ingevoerd vanwege handhavingstekort, snelle afdoening
lichte feiten, specialistische kennis bij bestuursorganen
Twee modellen:
o Model A: boete vervangt strafrecht (alleen bij ernstiger feit toch strafrecht)
o Model B: feiten zijn én bestuurlijk beboetbaar én strafbaar (duaal handhavingssysteem)
Strafrecht: uitbreiding economische delicten, transactiebevoegdheid, oprichting Functioneel
Parket en CVOM; nieuw: OM-strafbeschikking
3. Noodzaak tot verheldering
Handhaving moet voldoen aan: doeltreffendheid, doelmatigheid, rechtmatigheid,
onafhankelijkheid, deskundigheid, rechtsgelijkheid
Er is ruimte voor maatwerk, maar verschillen tussen stelsels moeten functioneel en uitlegbaar
zijn gaat ten koste van de effectiviteit van handhaving
, 4. Besloten context
Specifieke rechtsbetrekking overheid-burger/bedrijf (bijv. belastingplichtige, vergunninghouder)
o Het bestaan van een gespecialiseerd bestuursorgaan dat met de uitvoering van zekere
wetten is belast, en uit dien hoofde te maken heeft met een afgebakende doelgroep
o Dat tussen dat orgaan en de doelgroep verbindingen zijn (vaak is er ook communicatie
tussen beide) ter uitvoering van de wet of t.b.v. het toezicht op de naleving van wettelijke
bepalingen
NB: indien niet aan beide is voldaan open context
Overheid kent doelgroep gericht toezicht
Voorkeur: bestuursrechtelijke sanctionering (bestuurlijke boete), maar ook reparatoire sancties,
zoals last onder dwangsom en last onder bestuursdwang
Ook bij zwaardere boetes mogelijk, mits professionaliteit/deskundigheid aanwezig is bij het
bestuursorgaan (wel harde grens)
Grens: vrijheidsbeneming en ernstige inbreuken dan strafrecht
Randvoorwaarden: professionaliteit, incasso, bezwaarafhandeling
5. Open context
Algemene regels voor iedereen (bijv. geweld, diefstal, verkeer, milieu, overlast)
Geen specifieke relatie tussen burger en bestuursorgaan
Uitgangspunt: strafrechtelijke handhaving (politie, OM, strafrechter)
Soms in het belang van de effectiviteit toch ruimte voor bestuurlijke beboeting:
o Mededingingsrecht (NMa)
o Gemeentelijke overlastboetes (APV; gemeenten krijgen keuzevrijheid)
6. Bestuurlijke strafbeschikking vs. bestuurlijke boete
Bestuurlijke boete: bestuursorgaan zelf volledig verantwoordelijk voor het handhavingsbeleid
Bestuurlijke strafbeschikking: bestuursorgaan legt strafrechtelijke boete op; bij verzet OM en
rechter nemen het over
Heldere rolverdeling nodig: bestuursorgaan verantwoordelijk voor toezicht en sancties, OM toetst
slechts bij verzet (sepot alleen bij juridische redenen)
7. Het samenbrengen van systemen
Duale handhaving houdt in dat er in wetgeving is gekozen voor het sanctioneren van een
gedraging zowel met een bestuurlijke boete als met een strafrechtelijke sanctie kan ook
onduidelijkheid scheppen omtrent de reikwijdte
Door het maken van beleidsregels kan dit nader worden gereguleerd
Dualiteit kan aan de orde zijn indien:
o Onder één wettelijke norm een grote verscheidenheid aan gedragingen valt die vaak als
‘licht’ zijn te betitelen, maar die soms een ernstiger feit vormen in termen van de
aangerichte schade (bijv. financiële fraude of milieuwetten)
o Om het mogelijk te maken over te stappen naar het strafrecht indien sprake is van
recidive
o Bij de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte: gemeente kan bestuurlijke
boete invoeren en bij escalatie (geweld) kan worden teruggevallen op de politie
8. Kern
Bestuurlijke boete: effectief bij lichte, eenvoudig vast te stellen overtredingen, vooral in besloten
context
Strafrecht: noodzakelijk bij ernstige feiten, vrijheidsbeneming, open context of waar zwaardere
dwangmiddelen nodig zijn
Effectiviteit (toezicht, capaciteit, deskundigheid, incasso)
Literatuur
Hoe ziet dit vak er uit?
Rechtshandhaving wordt vanuit verschillende perspectieven belicht:
1. De ontwikkelingen van de laatste decennia binnen de punitieve handhaving in zowel het
bestuursrecht als het strafrecht
a. Belangrijk hierbij is de mate van rechtsbescherming binnen het punitieve bestuursrecht
(bestuurlijke boete) vergeleken met die binnen het strafrecht (bestuurlijke
strafbeschikking)
b. Punt van discussie hierbij: de vraag of en zo ja, in hoeverre het gerechtvaardigd is dat er
verschil in rechtsbescherming bestaat tussen punitieve handhaving via het strafrecht dan
wel het bestuursrecht
i. Deze vraag wordt in belangrijke mate beantwoord door Europeesrechtelijke
normen (EVRM en EU-grondrechtenhandvest)
2. Het brede palet aan handhavingsmogelijkheden binnen het bestuursrecht en het strafrecht, zowel
gericht op herstel als op leedtoevoeging
a. In het bestuursrecht is er een groeiende aandacht voor volle toetsing aan het
evenredigheidsbeginsel bij ingrijpende (herstel)sancties, zoals bij de sluiting van
drugspanden
Leerdoelen
De student kan de belangrijkste kenmerken en instrumenten van de verschillende nationale
handhavingsdomeinen onderscheiden, en de dynamiek en interactie tussen deze
handhavingsdomeinen illustreren
De student is in staat aan de hand van de daarvoor ontwikkelde criteria en de belangrijkste
kenmerken en instrumenten van de verschillende handhavingsdomeinen te adviseren met
betrekking tot de vraag welk(e) rechtsdomein(en) het meest passen is/zijn voor de handhaving
van een bepaalde norm
De student kan de begrippen sfeerovergang en sfeercumulatie, en de implicaties daarvan voor de
rechtspositie van de individuele burger, uitleggen mede in het licht van Europeesrechtelijke
normen
,Week 1 – Algemene inleiding rechtshandhaving en keuze tussen
handhavingsstelsels
Michiels, ‘Handhavingsrecht en handhavingsbeleid’
1. Kenmerken en instrumenten van handhavingsdomeinen
Handhaving = elke handeling die er op gericht is de naleving van rechtsregels te bevorderen of een
overtreding te beëindigen.
Het artikel onderscheidt drie hoofdvormen van handhaving:
1. Bestuursrechtelijke handhaving: deze richt zich op het doen naleven van regels via toezicht,
sancties en bestuursmaatregelen.
a. Verordeningen, vergunningen, subsidies, sancties
b. Hier ligt de nadruk op naleving door bestuursorganen (zoals ministeries, provincies,
gemeenten, waterschappen) en zelfstandig bestuursorganen die sanctiebevoegdheden
bezitten.
c. Instrumenten zijn onder andere bestuursdwang, last onder dwangsom en het opleggen
van bestuurlijke boetes
2. Strafrechtelijke handhaving: hier staan politie, bijzondere opsporingsdiensten, het OM en de
strafrechter centraal
a. Instrumenten omvatten opsporing, vervolging, sancties door de rechter, transacties door
het OM en sinds 2007 ook strafbeschikkingen buiten de rechter om
b. Herstelsancties (gericht op beëindiging van de overtreding) en bestraffende sancties
(gericht op het treffen van de dader) worden beide toegepast binnen het bestuursrecht
en strafrecht
3. Privaatrechtelijke handhaving: dit komt beperkt voor
a. Het gaat om afdwingen van naleving d.m.v. civielrechtelijke procedures, zoals acties uit
onrechtmatige daad en het vorderen van nakoming bij de burgerlijke rechter
b. Deze weg staat slechts open als de publiekrechtelijke weg niet effectief is of door de wet
niet afgesloten wordt
De dynamiek tussen domeinen komt tot uiting in samenwerking (of soms tegenwerking) tussen instanties,
en in het feit dat handhaving op meerdere manieren tegelijk kan plaatsvinden (veelvoudige handhaving).
2. Gedogen en tekortkomingen
Gedogen is het bewust afzien van handhaving, hoewel handhaving juridisch en feitelijk wel mogelijk is. Dit
kan bestuurlijk (door het bestuur) of justitieel (door het OM) optreden. Niet elke vorm van gedogen is
toegestaan, en tekortkomingen in handhaving komen voort uit onbekendheid, onwil of onvoldoende
middelen. Volledige handhaving is vrijwel nooit haalbaar; daarom zijn schattingen van het gewenste
handhavingsniveau noodzakelijk
3. Handhaving als beleidskwestie
Effectieve handhaving wordt als cruciaal gezien voor maatschappelijk functioneren en naleving van
regelgeving. Hoewel handhaving steeds belangrijker wordt, heeft het vaak een lage prioriteit bij
regelgevers en bestuurders, mede door de complexiteit ervan. Beleid speelt daarom een grote rol,
bijvoorbeeld via programmatisch handhaven, waarbij prioriteiten en procedures worden vastgesteld. De
politieke aandacht voor handhaving fluctueert, vaak als gevolg van incidenten, ondanks het blijvende
maatschappelijke belang.
,4. Sfeerovergang, sfeercumulatie en Europese implicaties
Sfeerovergang betekent het verschuiven van een zaak tussen rechtsdomeinen, bijvoorbeeld als
een bestuursrechtelijke overtreding ook strafrechtelijk wordt vervolgd. Dit kan gevolgen hebben
voor de rechtspositie van de burger: verschillende waarborgen, procedures en sanctietypes
kunnen gelijktijdig of achtereenvolgens op dezelfde overtreding van toepassing zijn
Sfeercumulatie houdt in dat meerdere rechtsdomeinen (bestuursrecht, strafrecht, privaatrecht)
tegelijkertijd op dezelfde feiten of procespartijen handhaven. Dit kan bijdragen aan effectiviteit,
maar ook dubbele bestraffing of onduidelijkheid voor de burger veroorzaken
Implicaties voor de burger en EU-normen
Vanuit Europees recht geldt het ne bis in idem-beginsel en het vereiste van voldoende rechtswaarborgen.
Dit betekent dat als een sfeercumulatie optreedt, het individu tegen dubbele bestraffing en onevenredige
handhaving beschermd moet worden. Het artikel benadrukt de noodzaak van transparantie rond de
gekozen handhaving en goede waarborgen, juist als handhaving over verschillende domeinen wordt
gespreid.
5. Conclusie
Dit artikel legt uit dat handhaving in Nederland domeinoverstijgend plaatsvindt: verschillende routes en
instrumenten zijn beschikbaar, die selectief of simultaan kunnen worden ingezet. De student moet bij het
adviseren van het passende domein letten op de aard van de norm, effectiviteit, rechtswaarborgen en de
kans op sfeerovergang of sfeercumulatie, mede gezien de eisen van het Europees recht.
Kabinetsnota uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel
1. Inzet en uitgangspunten
Centrale vraag: wanneer strafrecht, wanneer bestuursrecht?
Focus op punitieve handhaving (niet op reparatoire of preventieve maatregelen)
Effectiviteit staat voorop:
o Capaciteit en deskundigheid (welk orgaan kan toezicht en sanctionering het beste
verzorgen)
o Incasseren van boetes en rechtsbescherming bij bezwaar/verzet
NB: bestuurlijke handhaving moet geïntensiveerd worden, maar met terughoudendheid met
het opstellen van dwingende regelgeving
Nota is richtinggevend voor toekomstig beleid, geen herziening van bestaande wetgeving
2. Ontwikkelingen
Bestuurlijke boete (sinds jaren ’90): ingevoerd vanwege handhavingstekort, snelle afdoening
lichte feiten, specialistische kennis bij bestuursorganen
Twee modellen:
o Model A: boete vervangt strafrecht (alleen bij ernstiger feit toch strafrecht)
o Model B: feiten zijn én bestuurlijk beboetbaar én strafbaar (duaal handhavingssysteem)
Strafrecht: uitbreiding economische delicten, transactiebevoegdheid, oprichting Functioneel
Parket en CVOM; nieuw: OM-strafbeschikking
3. Noodzaak tot verheldering
Handhaving moet voldoen aan: doeltreffendheid, doelmatigheid, rechtmatigheid,
onafhankelijkheid, deskundigheid, rechtsgelijkheid
Er is ruimte voor maatwerk, maar verschillen tussen stelsels moeten functioneel en uitlegbaar
zijn gaat ten koste van de effectiviteit van handhaving
, 4. Besloten context
Specifieke rechtsbetrekking overheid-burger/bedrijf (bijv. belastingplichtige, vergunninghouder)
o Het bestaan van een gespecialiseerd bestuursorgaan dat met de uitvoering van zekere
wetten is belast, en uit dien hoofde te maken heeft met een afgebakende doelgroep
o Dat tussen dat orgaan en de doelgroep verbindingen zijn (vaak is er ook communicatie
tussen beide) ter uitvoering van de wet of t.b.v. het toezicht op de naleving van wettelijke
bepalingen
NB: indien niet aan beide is voldaan open context
Overheid kent doelgroep gericht toezicht
Voorkeur: bestuursrechtelijke sanctionering (bestuurlijke boete), maar ook reparatoire sancties,
zoals last onder dwangsom en last onder bestuursdwang
Ook bij zwaardere boetes mogelijk, mits professionaliteit/deskundigheid aanwezig is bij het
bestuursorgaan (wel harde grens)
Grens: vrijheidsbeneming en ernstige inbreuken dan strafrecht
Randvoorwaarden: professionaliteit, incasso, bezwaarafhandeling
5. Open context
Algemene regels voor iedereen (bijv. geweld, diefstal, verkeer, milieu, overlast)
Geen specifieke relatie tussen burger en bestuursorgaan
Uitgangspunt: strafrechtelijke handhaving (politie, OM, strafrechter)
Soms in het belang van de effectiviteit toch ruimte voor bestuurlijke beboeting:
o Mededingingsrecht (NMa)
o Gemeentelijke overlastboetes (APV; gemeenten krijgen keuzevrijheid)
6. Bestuurlijke strafbeschikking vs. bestuurlijke boete
Bestuurlijke boete: bestuursorgaan zelf volledig verantwoordelijk voor het handhavingsbeleid
Bestuurlijke strafbeschikking: bestuursorgaan legt strafrechtelijke boete op; bij verzet OM en
rechter nemen het over
Heldere rolverdeling nodig: bestuursorgaan verantwoordelijk voor toezicht en sancties, OM toetst
slechts bij verzet (sepot alleen bij juridische redenen)
7. Het samenbrengen van systemen
Duale handhaving houdt in dat er in wetgeving is gekozen voor het sanctioneren van een
gedraging zowel met een bestuurlijke boete als met een strafrechtelijke sanctie kan ook
onduidelijkheid scheppen omtrent de reikwijdte
Door het maken van beleidsregels kan dit nader worden gereguleerd
Dualiteit kan aan de orde zijn indien:
o Onder één wettelijke norm een grote verscheidenheid aan gedragingen valt die vaak als
‘licht’ zijn te betitelen, maar die soms een ernstiger feit vormen in termen van de
aangerichte schade (bijv. financiële fraude of milieuwetten)
o Om het mogelijk te maken over te stappen naar het strafrecht indien sprake is van
recidive
o Bij de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte: gemeente kan bestuurlijke
boete invoeren en bij escalatie (geweld) kan worden teruggevallen op de politie
8. Kern
Bestuurlijke boete: effectief bij lichte, eenvoudig vast te stellen overtredingen, vooral in besloten
context
Strafrecht: noodzakelijk bij ernstige feiten, vrijheidsbeneming, open context of waar zwaardere
dwangmiddelen nodig zijn
Effectiviteit (toezicht, capaciteit, deskundigheid, incasso)
