Bestuursrecht
Hoofdstuk 1 – Kennismaking met het bestuursrecht
1.1 Het openbaar bestuur treedt in verschillende hoedanigheden en op verschillende manieren op
en behartigt daarbij het algemeen belang. Het algemeen belang is moeilijk te definiëren, maar heeft
te maken met de rol die het algemeen bestuur heeft in de samenleving.
Het openbaar bestuur dient de samenleving zo te besturen dat burgers en organisaties daar op een
fatsoenlijke manier met en naast elkaar kunnen leven, wonen, werken en recreëren.
Het algemeen belang is dus eigenlijk datgene wat in ieders belang zou moeten zijn.
Bestuursrecht heeft betrekking op het juridisch functioneren van het openbaar bestuur en zijn relatie
tot de burger. (Bestuursrecht behoort tot publiekrecht)
Het handelen van het openbaar bestuur gebeurt door een persoon of een groep personen in de
hoedanigheid van een bestuursorgaan.
Bestuursrecht samengevat in 5 rechtsnormen:
1. Hoe is het bestuur georganiseerd? (organisatie)
2. Welke bevoegdheden heeft het bestuur? (bevoegdheden)
3. Aan welke rechtsnormen heeft het bestuur zich te houden? (normering)
4. Hoe kan het bestuur er voor zorgen dat burgers/bedrijven zich aan de
voor hen geldende rechtsnormen houden? (handhaving)
5. Welke juridische bescherming is er voor burgers/bedrijven tegen
beslissingen van het openbaar bestuur? (rechtsbescherming)
In ons rechtssysteem worden rechtsregels onderscheiden tussen:
Publiekrechtelijk relatie overheid – burger staat centraal
Privaatrechtelijk relatie burger – burger staat centraal
Het openbaar bestuur kan stimuleren, faciliteren, reguleren, verbieden of beperken en doet dat op
tal van terreinen als: onderwijs, gezondheidszorg, volkshuisvesting, sociale zekerheid, belasting etc.
1.2 Nederland is een democratische rechtsstaat, waarin alleen organen met regelgevende
bevoegdheid wetten kunnen uitvaardigen. Het openbaar bestuur voert die wetten uit maar is daar
zelf ook aan verbonden.
Het openbaar bestuur mag daarom alleen als openbaar bestuur optreden als dit is vastgelegd in de
wet Legaliteitsbeginsel (mag alleen inbreuk maken op de rechten en vrijheden van burgers als de
wet dit toestaat).
Wetten die worden vastgesteld door de formele wetgever, volksvertegenwoordiger (SG) + regering,
worden wet in formele zin genoemd.
Elke wet die algemeen verbindende voorschriften bevat waaraan iedereen voor wie die wet is
bedoeld verbonden is, wordt wet in materiele zin genoemd.
1
, Tenzij de wet anders bepaalt, moet het openbaar bestuur bij alles wat het doet belangen afwegen.
Als behartiger van het algemeen belang moet het openbaar bestuur dit belang afwegen tegen de
belangen van individuele burgers.
Het specialiteitsbeginsel beperkt de afweging tot het kader van de belangen waarvoor een speciale
wet is bedoeld. Het openbaar bestuur mag in de gevallen waarvoor de wet of regeling is vastgesteld
dus alleen het specifieke belang behartigen waarop die wet of regeling zich richt.
Specialiteitsbeginsel: uitgangspunt dat een bestuursorgaan bij het voorbereiden van een besluit
alleen die belangen mag afwegen die vallen binnen het kader van een bijzondere wet.
Kort samengevat ziet het fundament van het bestuursrecht er dus als volgt uit:
voor het optreden van het openbaar bestuur is een grondslag in de wet nodig (legaliteitsbeginsel) en
bij het afwegen van de belangen moet het openbaar bestuur binnen het kader blijven van de
toepasselijke wet (specialiteitsbeginsel).
1.3 Voor het bestuursrecht zijn 3 rechtsbronnen van belang:
- Wet- en regelgeving en verdragen;
- Jurisprudentie;
- Ongeschreven recht, met name enkele algemene beginselen van behoorlijk bestuur (ABBB)
De wet is een belangrijke rechtsbron van het bestuursrecht.
Hiërarchisch normenstelsel (bestuursrechtelijk normenstelsel)
Verdrag Staat der Nederlanden
Wet en regelgeving:
EU verordening en EU – richtlijn Europees Parlement / Raad / Commissie
Grondwet Formele wetgever
Wet in formele zin Formele Wetgever
Algemene Maatregel van Bestuur Regering
Ministeriële regeling Minister
Provinciale verordening Provinciale staten
Gemeentelijke verordeningen/waterschap verordening Gemeenteraad / waterschapsbestuur
Geen wet en regelgeving:
Beleidsregels en vergunningvoorschriften Op alle niveaus van het openbaar bestuur
Verdragen, EU-verordening en EU-richtlijn
Verdragen zijn afspraken tussen staten. Enkele belangrijke verdragen voor bestuursrecht zijn:
- Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) persoonlijke
vrijheidsrechten voor burgers
- Verdrag van de Europese Unie (EU verdrag) bevatten diverse bepalingen voor het vrije
verkeer van goederen, personen en kapitaal binnen de EU
- Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (EU-werkingsverdrag)
Deze verdragen en Europese verordeningen hebben rechtstreekse werking, dat wil zeggen dat de
daarin opgenomen regels rechtstreeks in Nederland van toepassing zijn. Nederlandse burgers
kunnen zich hier dus direct op beroepen.
2
,Europese richtlijnen zijn gericht tot lidstaten en hebben in beginsel geen rechtstreekse werking. De
Nederlandse of Europese rechter kan echter vaststellen dat een bepaling of richtlijn zo is
geformuleerd dat deze wel rechtstreekse werking heeft.
Grondwet, wet in formele zin en AMvB
De grondwet is de hoogste wet in formele zin die dus net als de andere wetten in formele zin door de
formele wetgever is vastgesteld (regering + SG)
Een Algemene Maatregel van Bestuur is van lagere orde en wordt vastgesteld door de regering. Een
AMvB bevat hoofdzakelijk algemeen verbindende voorschriften voor burgers maar ook voor
overheden, en kennen daarnaast, dikwijls ook bevoegdheden toe aan organen van het openbaar
bestuur.
Verordening/regeling
Ook ministeriële regelingen bevatten hoofdzakelijk algemeen verbindende voorschriften voor
burgers en kunnen daarnaast bevoegdheden toekennen aan bestuursorganen.
Hetzelfde geldt voor provinciale-, gemeentelijke-, en waterschap verordeningen.
De regels in een provinciale verordening gelden alleen voor het grondgebied van die provincie, de
regels van een gemeentelijke verordening alleen binnen de gemeentegrenzen en de waterschap
verordeningen alleen van toepassing op het gebied van waterschap.
(Waterschaps- en gemeentelijke verordeningen hebben dezelfde rang)
Beleidsregels en vergunningsvoorschriften
Naast het hiërarchisch normenstelsel kunnen in alle lagen van het openbaar bestuur ook nog
beleidsregels en vergunningsvoorschriften worden vastgesteld.
Beleidsregels zijn eigen richtlijnen voor het openbaar bestuur (art. 1:3 lid 4 Awb) en gelden alleen
voor het orgaan van het openbaar bestuur dat ze heeft vastgesteld of waarvoor ze zijn bedoeld.
Vergunningsvoorschriften zijn normen die gelden in het individuele geval, namelijk voor degene aan
wie de vergunning is verleend. Deze vergunningen kunnen bestaan uit rechtsnormen afkomstig van
wetten en lagere regelingen en uit regels die het bestuursorgaan dat de vergunning verleent,
voorschrijft.
Gelede normstelling: normen voor een bepaald geval worden (mede) bepaald door normen in
verschillende regelingen die dikwijls in een hiërarchische verhouding tot elkaar staan.
Gelede normstelling komt in het bestuursrecht veel voor en ontstaat door de diverse organen van
het openbaar bestuur die elk op hun eigen niveau normen kunnen of moeten opstellen.
1.4 In het bestuursrecht valt een algemeen en een bijzonder deel te onderscheiden.
Het algemene bestuursrecht bevat regels die op alle terreinen van het bestuurlijk optreden van
toepassing zijn:
- Handhaving van rechtsnormen en besluiten, zorgvuldige voorbereiding voor besluiten, regels
voor de toekenning van bestuursbevoegdheden aan bestuursorganen
Het bijzonder bestuursrecht bevat regels die speciaal zijn opgesteld voor de bijzondere gebieden
waarop het openbaar bestuur actief is:
- Politie, defensie, waterstaat, milieubeheer, ruimtelijke ordening, economische ordening
3
, Coördinatiewet: hierin worden bepalingen die in alle regelingen op een bepaald gebied van het
bestuursrecht voorkomen bij elkaar gebracht. Bijvoorbeeld:
Sociale zekerheid
Belastingen
Omgevingsvergunning
Fysieke leefomgeving
De coördinatiewetgeving blijft echter beperkt tot één bijzonder gebied van het bestuursrecht. Veel
algemene regels die voorheen in de bijzondere bestuursrechtelijke wetten stonden, zijn vanwege
hun overeenkomst in de loop der tijd overgezet naar de Algemene wet bestuursrecht.
1.5 In de Awb zijn algemene regels opgenomen die van toepassing zijn op het hele bestuursrecht en
in beginsel op elke bestuurstaak. De basis voor de Awb is gelegen in art. 107 lid 2 GW, dat aan de
werkgever de opdracht geeft om een wet te maken met algemene regels van het bestuursrecht met
als doel:
- Het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving;
- De vereenvoudiging van bestuursrechtelijke wetgeving;
- Het opnemen in de wet van ontwikkelingen in de bestuursrechtelijke rechtspraak;
- Het treffen van algemene voorzieningen voor onderwerpen die zich niet lenen voor regeling
in een bijzondere wet.
Zoals je in de Awb kan zien heeft het bestuursrecht een gelaagde structuur, dit is ook één van haar
belangrijkste kenmerken. Daarmee wordt bedoeld dat de wet is opgebouwd uit verschillende lagen,
waarbij telkens eerst de algemene bepalingen worden genoemd en daarna de bepalingen voor de
meer bijzondere gevallen.
Bij het lezen en toepassen van de Awb moeten we deze gelaagde opbouw altijd goed in de gaten
houden. Bij het lezen van de bijzondere bepalingen moeten we telkens ook teruggrijpen naar de
daaraan voorafgaande algemene bepalingen. Pas in die onderlinge samenhang kunnen we de Awb
hanteren.
De regels van het algemeen bestuursrecht zijn in beginsel steeds van toepassing op die van het
bijzonder bestuursrecht.
De algemene regel voor de zorgvuldige voorbereiding van besluiten (art. 3:2 Awb) geldt voor alle
besluiten in het bijzonder bestuursrecht, bijvoorbeeld:
Besluit om een uitkering te verlenen (bijstandsuitkering)
Opleggen van belasting aanslag
Verlenen van subsidie op grond van provinciale subsidieverordening
Indien de regel in de bijzondere wet afwijkt van die in de Awb, dan gaat de regel in de bijzondere wet
voor, tenzij de afwijking onnodig is.
Het is belangrijk om de regels van het algemeen bestuursrecht altijd in samenhang te bestuderen met
die van bijzonder bestuursrecht.
4
Hoofdstuk 1 – Kennismaking met het bestuursrecht
1.1 Het openbaar bestuur treedt in verschillende hoedanigheden en op verschillende manieren op
en behartigt daarbij het algemeen belang. Het algemeen belang is moeilijk te definiëren, maar heeft
te maken met de rol die het algemeen bestuur heeft in de samenleving.
Het openbaar bestuur dient de samenleving zo te besturen dat burgers en organisaties daar op een
fatsoenlijke manier met en naast elkaar kunnen leven, wonen, werken en recreëren.
Het algemeen belang is dus eigenlijk datgene wat in ieders belang zou moeten zijn.
Bestuursrecht heeft betrekking op het juridisch functioneren van het openbaar bestuur en zijn relatie
tot de burger. (Bestuursrecht behoort tot publiekrecht)
Het handelen van het openbaar bestuur gebeurt door een persoon of een groep personen in de
hoedanigheid van een bestuursorgaan.
Bestuursrecht samengevat in 5 rechtsnormen:
1. Hoe is het bestuur georganiseerd? (organisatie)
2. Welke bevoegdheden heeft het bestuur? (bevoegdheden)
3. Aan welke rechtsnormen heeft het bestuur zich te houden? (normering)
4. Hoe kan het bestuur er voor zorgen dat burgers/bedrijven zich aan de
voor hen geldende rechtsnormen houden? (handhaving)
5. Welke juridische bescherming is er voor burgers/bedrijven tegen
beslissingen van het openbaar bestuur? (rechtsbescherming)
In ons rechtssysteem worden rechtsregels onderscheiden tussen:
Publiekrechtelijk relatie overheid – burger staat centraal
Privaatrechtelijk relatie burger – burger staat centraal
Het openbaar bestuur kan stimuleren, faciliteren, reguleren, verbieden of beperken en doet dat op
tal van terreinen als: onderwijs, gezondheidszorg, volkshuisvesting, sociale zekerheid, belasting etc.
1.2 Nederland is een democratische rechtsstaat, waarin alleen organen met regelgevende
bevoegdheid wetten kunnen uitvaardigen. Het openbaar bestuur voert die wetten uit maar is daar
zelf ook aan verbonden.
Het openbaar bestuur mag daarom alleen als openbaar bestuur optreden als dit is vastgelegd in de
wet Legaliteitsbeginsel (mag alleen inbreuk maken op de rechten en vrijheden van burgers als de
wet dit toestaat).
Wetten die worden vastgesteld door de formele wetgever, volksvertegenwoordiger (SG) + regering,
worden wet in formele zin genoemd.
Elke wet die algemeen verbindende voorschriften bevat waaraan iedereen voor wie die wet is
bedoeld verbonden is, wordt wet in materiele zin genoemd.
1
, Tenzij de wet anders bepaalt, moet het openbaar bestuur bij alles wat het doet belangen afwegen.
Als behartiger van het algemeen belang moet het openbaar bestuur dit belang afwegen tegen de
belangen van individuele burgers.
Het specialiteitsbeginsel beperkt de afweging tot het kader van de belangen waarvoor een speciale
wet is bedoeld. Het openbaar bestuur mag in de gevallen waarvoor de wet of regeling is vastgesteld
dus alleen het specifieke belang behartigen waarop die wet of regeling zich richt.
Specialiteitsbeginsel: uitgangspunt dat een bestuursorgaan bij het voorbereiden van een besluit
alleen die belangen mag afwegen die vallen binnen het kader van een bijzondere wet.
Kort samengevat ziet het fundament van het bestuursrecht er dus als volgt uit:
voor het optreden van het openbaar bestuur is een grondslag in de wet nodig (legaliteitsbeginsel) en
bij het afwegen van de belangen moet het openbaar bestuur binnen het kader blijven van de
toepasselijke wet (specialiteitsbeginsel).
1.3 Voor het bestuursrecht zijn 3 rechtsbronnen van belang:
- Wet- en regelgeving en verdragen;
- Jurisprudentie;
- Ongeschreven recht, met name enkele algemene beginselen van behoorlijk bestuur (ABBB)
De wet is een belangrijke rechtsbron van het bestuursrecht.
Hiërarchisch normenstelsel (bestuursrechtelijk normenstelsel)
Verdrag Staat der Nederlanden
Wet en regelgeving:
EU verordening en EU – richtlijn Europees Parlement / Raad / Commissie
Grondwet Formele wetgever
Wet in formele zin Formele Wetgever
Algemene Maatregel van Bestuur Regering
Ministeriële regeling Minister
Provinciale verordening Provinciale staten
Gemeentelijke verordeningen/waterschap verordening Gemeenteraad / waterschapsbestuur
Geen wet en regelgeving:
Beleidsregels en vergunningvoorschriften Op alle niveaus van het openbaar bestuur
Verdragen, EU-verordening en EU-richtlijn
Verdragen zijn afspraken tussen staten. Enkele belangrijke verdragen voor bestuursrecht zijn:
- Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) persoonlijke
vrijheidsrechten voor burgers
- Verdrag van de Europese Unie (EU verdrag) bevatten diverse bepalingen voor het vrije
verkeer van goederen, personen en kapitaal binnen de EU
- Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (EU-werkingsverdrag)
Deze verdragen en Europese verordeningen hebben rechtstreekse werking, dat wil zeggen dat de
daarin opgenomen regels rechtstreeks in Nederland van toepassing zijn. Nederlandse burgers
kunnen zich hier dus direct op beroepen.
2
,Europese richtlijnen zijn gericht tot lidstaten en hebben in beginsel geen rechtstreekse werking. De
Nederlandse of Europese rechter kan echter vaststellen dat een bepaling of richtlijn zo is
geformuleerd dat deze wel rechtstreekse werking heeft.
Grondwet, wet in formele zin en AMvB
De grondwet is de hoogste wet in formele zin die dus net als de andere wetten in formele zin door de
formele wetgever is vastgesteld (regering + SG)
Een Algemene Maatregel van Bestuur is van lagere orde en wordt vastgesteld door de regering. Een
AMvB bevat hoofdzakelijk algemeen verbindende voorschriften voor burgers maar ook voor
overheden, en kennen daarnaast, dikwijls ook bevoegdheden toe aan organen van het openbaar
bestuur.
Verordening/regeling
Ook ministeriële regelingen bevatten hoofdzakelijk algemeen verbindende voorschriften voor
burgers en kunnen daarnaast bevoegdheden toekennen aan bestuursorganen.
Hetzelfde geldt voor provinciale-, gemeentelijke-, en waterschap verordeningen.
De regels in een provinciale verordening gelden alleen voor het grondgebied van die provincie, de
regels van een gemeentelijke verordening alleen binnen de gemeentegrenzen en de waterschap
verordeningen alleen van toepassing op het gebied van waterschap.
(Waterschaps- en gemeentelijke verordeningen hebben dezelfde rang)
Beleidsregels en vergunningsvoorschriften
Naast het hiërarchisch normenstelsel kunnen in alle lagen van het openbaar bestuur ook nog
beleidsregels en vergunningsvoorschriften worden vastgesteld.
Beleidsregels zijn eigen richtlijnen voor het openbaar bestuur (art. 1:3 lid 4 Awb) en gelden alleen
voor het orgaan van het openbaar bestuur dat ze heeft vastgesteld of waarvoor ze zijn bedoeld.
Vergunningsvoorschriften zijn normen die gelden in het individuele geval, namelijk voor degene aan
wie de vergunning is verleend. Deze vergunningen kunnen bestaan uit rechtsnormen afkomstig van
wetten en lagere regelingen en uit regels die het bestuursorgaan dat de vergunning verleent,
voorschrijft.
Gelede normstelling: normen voor een bepaald geval worden (mede) bepaald door normen in
verschillende regelingen die dikwijls in een hiërarchische verhouding tot elkaar staan.
Gelede normstelling komt in het bestuursrecht veel voor en ontstaat door de diverse organen van
het openbaar bestuur die elk op hun eigen niveau normen kunnen of moeten opstellen.
1.4 In het bestuursrecht valt een algemeen en een bijzonder deel te onderscheiden.
Het algemene bestuursrecht bevat regels die op alle terreinen van het bestuurlijk optreden van
toepassing zijn:
- Handhaving van rechtsnormen en besluiten, zorgvuldige voorbereiding voor besluiten, regels
voor de toekenning van bestuursbevoegdheden aan bestuursorganen
Het bijzonder bestuursrecht bevat regels die speciaal zijn opgesteld voor de bijzondere gebieden
waarop het openbaar bestuur actief is:
- Politie, defensie, waterstaat, milieubeheer, ruimtelijke ordening, economische ordening
3
, Coördinatiewet: hierin worden bepalingen die in alle regelingen op een bepaald gebied van het
bestuursrecht voorkomen bij elkaar gebracht. Bijvoorbeeld:
Sociale zekerheid
Belastingen
Omgevingsvergunning
Fysieke leefomgeving
De coördinatiewetgeving blijft echter beperkt tot één bijzonder gebied van het bestuursrecht. Veel
algemene regels die voorheen in de bijzondere bestuursrechtelijke wetten stonden, zijn vanwege
hun overeenkomst in de loop der tijd overgezet naar de Algemene wet bestuursrecht.
1.5 In de Awb zijn algemene regels opgenomen die van toepassing zijn op het hele bestuursrecht en
in beginsel op elke bestuurstaak. De basis voor de Awb is gelegen in art. 107 lid 2 GW, dat aan de
werkgever de opdracht geeft om een wet te maken met algemene regels van het bestuursrecht met
als doel:
- Het bevorderen van eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving;
- De vereenvoudiging van bestuursrechtelijke wetgeving;
- Het opnemen in de wet van ontwikkelingen in de bestuursrechtelijke rechtspraak;
- Het treffen van algemene voorzieningen voor onderwerpen die zich niet lenen voor regeling
in een bijzondere wet.
Zoals je in de Awb kan zien heeft het bestuursrecht een gelaagde structuur, dit is ook één van haar
belangrijkste kenmerken. Daarmee wordt bedoeld dat de wet is opgebouwd uit verschillende lagen,
waarbij telkens eerst de algemene bepalingen worden genoemd en daarna de bepalingen voor de
meer bijzondere gevallen.
Bij het lezen en toepassen van de Awb moeten we deze gelaagde opbouw altijd goed in de gaten
houden. Bij het lezen van de bijzondere bepalingen moeten we telkens ook teruggrijpen naar de
daaraan voorafgaande algemene bepalingen. Pas in die onderlinge samenhang kunnen we de Awb
hanteren.
De regels van het algemeen bestuursrecht zijn in beginsel steeds van toepassing op die van het
bijzonder bestuursrecht.
De algemene regel voor de zorgvuldige voorbereiding van besluiten (art. 3:2 Awb) geldt voor alle
besluiten in het bijzonder bestuursrecht, bijvoorbeeld:
Besluit om een uitkering te verlenen (bijstandsuitkering)
Opleggen van belasting aanslag
Verlenen van subsidie op grond van provinciale subsidieverordening
Indien de regel in de bijzondere wet afwijkt van die in de Awb, dan gaat de regel in de bijzondere wet
voor, tenzij de afwijking onnodig is.
Het is belangrijk om de regels van het algemeen bestuursrecht altijd in samenhang te bestuderen met
die van bijzonder bestuursrecht.
4
