H7: Gedeelde wetgevingsverantwoordelijkheid: medewetgeven, implementeren en effectueren
7.1 Wetgeven in de EU
Het Verdrag van Lissabon gaf de EU een wetgevende macht (een EU-wetgever).
Art. 294 (lid 3) VWEU = EU-wetgevingshandelingen kunnen via de ‘’gewone wetgevingsprocedure’’ tot stand komen. De
EU functioneert daarmee als wetgever op haar bevoegdheidsterrein.
Of iets een wetgevingshandeling is, hangt af van de procedure, niet van de inhoud.
Art. 289 lid 2 en 3 VWEU = In uitzonderingsgevallen kunnen EU-wetgevingshandelingen ook via de ‘’bijzondere
wetgevingsprocedure’’ tot stand komen.
EU-wetgeving = De verzamelnaam voor EU-wetgevingshandelingen.
EU-wetgeving (dus EU-wetgevingshandelingen) kent 3 dimensies voor NL:
1. Medewetgeverschap;
2. Uitvoering via implementatie, waaronder begrepen: omzetting en uitvoering (incl. inkadering);
3. Binding, alsmede de effectuering ervan.
Deze drie dimensies worden in dit hoofdstuk besproken.
Pag. 1 van 18
,7.2 Medewetgeverschap
7.2.1 De gewone wetgevingsprocedure
Artt. 289 jo. 294 VWEU =
NL is als EU-lidstaat rechtstreeks betrokken bij de totstandkoming van EU-wetgeving. Dit omdat NL via haar ministers
deel uitmaakt van de Raad.
De Raad en het Europees Parlement stellen op voorstel van de Europese Commissie samen EU-wetgeving vast.
De gewone wetgevingsprocedure (art. 294 VWEU) verloopt als volgt:
1. De Europese Commissie dient een wetsvoorstel in bij de Raad en het Europees Parlement. Zij is daartoe
exclusief bevoegd (dus als enige bevoegd).
EU-burgers kunnen vis de procedure van burgerinitiatief en het Europees Parlement via de
wetgevingsresolutie de Europese Commissie wel verzoeken een wetvoorstel in te dienen.
2. Eerste lezing: De Raad bespreekt het wetsvoorstel.
3. Tweede lezing: Het Europees Parlement bespreekt het standpunt van de Raad
4. Derde lezing (conciliatie/bemiddeling): Als de Raad en het Europees Parlement geen akkoord bereiken na de
tweede lezing wordt een bemiddelingscomité bijeengeroepen in tot een compromis te komen.
Het compromisvoorstel kan door de Raad en het Europees Parlement slechts worden aangenomen of
verworpen, niet geamendeerd.
De gewone wetgevingsprocedure lijkt ingewikkeld, maar zorgt juist voor een zorgvuldig en democratisch debat over
wetsvoorstellen. Er is daarom kritiek op de zogeheten ‘’trilogen’’: informele overleggen tussen Raad, Europese
Commissie en Europees Parlement waarin zij in één ronde/lezing tot een akkoord proberen te komen. Deze snelle
aanpak is populair – ongeveer 70 van de EU-wetgeving komt zo tot stand -, maar leidt vaak tot minder openheid en
minder grondige bespreking. Vooral voorzitters van de Raad gebruiken trilogen graag om tijdens hun korte termijn snel
resulteren te behalen.
7.2.2 Procedures voor het vaststellen van gedelegeerde handelingen en uitvoeringsvoorwaarden
Art. 290 VWEU = De Europese Commissie kan in een richtlijn of verordening de bevoegdheid overgedragen krijgen ( =
delegatie) om niet-essentiële onderdelen van EU-regelgeving verder uit te werken in een ‘’gedelegeerde richtlijn’’ of
‘’gedelegeerde verordening’’. Dit zijn niet-wetgevingshandelingen, omdat ze niet via de gewone wetgevingsprocedure
van art. 294 VWEU worden vastgesteld.
In de gedelegeerde richtlijn/verordening kunnen voorwaarden aan de delegatie worden gesteld.
Voorbeeld:
Art. 290 lid 2 onder a VWEU = Zo kan worden bepaald dat de delegatie tijdelijk is en dat de Raad of het
Europees Parlement, ieder eenzijdig, kunnen besluiten een delegatie in te trekken.
Art. 290 lid 2 onder b VWEU = Dat de gedelegeerde richtlijn/verordening pas in werking treedt indien het
Europees Parlement of de Raad binnen een gestelde termijn van terinzagelegging géén bezwaar hebben
aangetekend.
Art. 291 (lid 2) VWEU = Voor ‘’het vaststellen van uniforme uitvoeringsvoorwaarden’’ door de Europese Commissie
geldt een andere/apart procedure. De regels daarvoor zijn geregeld in Verordening (EU) nr. 182/2011. Die procedure
staat toe dat EU-lidstaten en het Europees Parlement daarbij kunnen adviseren.
Schengen-grenscontrole-arrest: Het HvJ heeft geoordeeld dat de EU-instellingen via art. 291 VWEU een vastgestelde
uitvoeringsverordening of-richtlijn niet mogen gebruiken om de delegatievoorwaarden van art. 290 VWEU te ontwijken.
Biociden-arrest: Het HvJ EU heeft geoordeeld dat art. 290 VWEU (delegatie) en art. 291 VWEU (comitologie) elk hun
eigen werkingssfeer. De EU-wetgever mag echter zelf kiezen welke van de twee procedure passend is. De rechterlijke
toetsing op dit punt beperkt zich tot signaleren en corrigeren van kennelijke fouten.
Pag. 2 van 18
, In NL heeft de ICER in 2013 een handleiding opgesteld die helpen te kiezen tussen delegatie (art. 290 VWEU) en
comitologie (art. 291 VWEU).
7.2.3 Nederlandse betrokkenheid bij vaststellen van wetgevingshandelingen
7.2.3.1 Voorbereiding commissievoorstellen
NL kan op verschillende momenten en wijzen betrokken zijn bij het voorbereiden en vaststellen van EU-
wetgevingshandelingen.
Voorbeeld: Via expertwerkgroepen
De Europese Commissie werkt anders dan NL: zij consulteert veel externe experts en belangengroepen en publiceert
vaak groen- of witboeken om reacties te verzamelen voordat zij een voorstel doet.
Belangengroeperingen en lobbyorganisaties kunnen ook invloed uitoefenen op voorstellen. Grote lobbyorganisaties
hebben meer middelen, wat risico’s op oneerlijke beïnvloeding van het voorstel geeft. Om dit risico te beperken
bestaan er een transparantieregister en gedragscode.
Nederlandse lobby richting het Europees Parlement is beperkt; Nederlandse Europarlementariërs ervaren weinig
ondersteuning vanuit NL.
7.2.3.2 Onderhandelen in de Raad over een voorstel – raadwerkgroepen en fiches
Een commissievoorstel voor en richtlijn of verordening wordt formeel gestart zodra het is gepubliceerd en naar de
Raad en het Europees Parlement is gestuurd.
In NL gaat het commissievoorstel naar de werkgroep BNC. Deze bekijkt het commissievoorstel en probeert te bepalen
wat de consequenties van de richtlijn of verordening zijn voor de NLse rechtsorde, financiën en coördinatie. Daarbij
kijken zowel ministeries als decentrale overheden mee.
De werkgroep BNC wijst voor de behandeling van de richtlijn of verordening een eerstverantwoordelijk ministerie aan.
Die ministerie vult vervolgens een fiche in. Het doel van dergelijke fiche is dat het NLse parlement over het
commissievoorstel wordt geïnformeerd en dat op basis daarvan een debat tussen de regering en het parlement kan
plaats vinden over de positie die NL in de Raad in gaat nemen over een bepaald commissievoorstel.
O.b.v. de fiche-instructies wordt over commissievoorstellen onderhandeld, eerst in Raadswerkgroepen door NLse
ambtenaren en indien nodig daarna in Coreper. Als er voldoende overeenstemming is, wordt het commissievoorstel
geagendeerd voor de vergadering van de Raad van Ministers als A-stuk (= hamerstuk).
7.2.3.3 De rol van het Nederlands Parlement
De regering heeft bij het onderhandelen over EU-wetgevingsvoorstellen een grote voorsprong op het parlement Zodra
er al onderhandelingsresultaten zijn, kan het parlement moeilijk bijsturen waardoor er maatregelen zijn genomen om
nationale parlementaire invloed bij EU-wetgevingsvoorstellen te vergroten (zoals het protocol bij het Verdrag van
Amsterdam en later het Verdrag van Lissabon).
Behandelvoorbehoud
Om de greep op de eigen regering te vergroten hebben EU-lidstaten gekozen voor een procedure die het mogelijk
maakt een behandelvoorbehoud te plaatsen: dat houdt in dat de nationale regering pas over een wetgevingsdossier
kan onderhandelen als daarover eerst met het eigen, nationale parlement is gesproken.
Vaste commissies
Pag. 3 van 18
7.1 Wetgeven in de EU
Het Verdrag van Lissabon gaf de EU een wetgevende macht (een EU-wetgever).
Art. 294 (lid 3) VWEU = EU-wetgevingshandelingen kunnen via de ‘’gewone wetgevingsprocedure’’ tot stand komen. De
EU functioneert daarmee als wetgever op haar bevoegdheidsterrein.
Of iets een wetgevingshandeling is, hangt af van de procedure, niet van de inhoud.
Art. 289 lid 2 en 3 VWEU = In uitzonderingsgevallen kunnen EU-wetgevingshandelingen ook via de ‘’bijzondere
wetgevingsprocedure’’ tot stand komen.
EU-wetgeving = De verzamelnaam voor EU-wetgevingshandelingen.
EU-wetgeving (dus EU-wetgevingshandelingen) kent 3 dimensies voor NL:
1. Medewetgeverschap;
2. Uitvoering via implementatie, waaronder begrepen: omzetting en uitvoering (incl. inkadering);
3. Binding, alsmede de effectuering ervan.
Deze drie dimensies worden in dit hoofdstuk besproken.
Pag. 1 van 18
,7.2 Medewetgeverschap
7.2.1 De gewone wetgevingsprocedure
Artt. 289 jo. 294 VWEU =
NL is als EU-lidstaat rechtstreeks betrokken bij de totstandkoming van EU-wetgeving. Dit omdat NL via haar ministers
deel uitmaakt van de Raad.
De Raad en het Europees Parlement stellen op voorstel van de Europese Commissie samen EU-wetgeving vast.
De gewone wetgevingsprocedure (art. 294 VWEU) verloopt als volgt:
1. De Europese Commissie dient een wetsvoorstel in bij de Raad en het Europees Parlement. Zij is daartoe
exclusief bevoegd (dus als enige bevoegd).
EU-burgers kunnen vis de procedure van burgerinitiatief en het Europees Parlement via de
wetgevingsresolutie de Europese Commissie wel verzoeken een wetvoorstel in te dienen.
2. Eerste lezing: De Raad bespreekt het wetsvoorstel.
3. Tweede lezing: Het Europees Parlement bespreekt het standpunt van de Raad
4. Derde lezing (conciliatie/bemiddeling): Als de Raad en het Europees Parlement geen akkoord bereiken na de
tweede lezing wordt een bemiddelingscomité bijeengeroepen in tot een compromis te komen.
Het compromisvoorstel kan door de Raad en het Europees Parlement slechts worden aangenomen of
verworpen, niet geamendeerd.
De gewone wetgevingsprocedure lijkt ingewikkeld, maar zorgt juist voor een zorgvuldig en democratisch debat over
wetsvoorstellen. Er is daarom kritiek op de zogeheten ‘’trilogen’’: informele overleggen tussen Raad, Europese
Commissie en Europees Parlement waarin zij in één ronde/lezing tot een akkoord proberen te komen. Deze snelle
aanpak is populair – ongeveer 70 van de EU-wetgeving komt zo tot stand -, maar leidt vaak tot minder openheid en
minder grondige bespreking. Vooral voorzitters van de Raad gebruiken trilogen graag om tijdens hun korte termijn snel
resulteren te behalen.
7.2.2 Procedures voor het vaststellen van gedelegeerde handelingen en uitvoeringsvoorwaarden
Art. 290 VWEU = De Europese Commissie kan in een richtlijn of verordening de bevoegdheid overgedragen krijgen ( =
delegatie) om niet-essentiële onderdelen van EU-regelgeving verder uit te werken in een ‘’gedelegeerde richtlijn’’ of
‘’gedelegeerde verordening’’. Dit zijn niet-wetgevingshandelingen, omdat ze niet via de gewone wetgevingsprocedure
van art. 294 VWEU worden vastgesteld.
In de gedelegeerde richtlijn/verordening kunnen voorwaarden aan de delegatie worden gesteld.
Voorbeeld:
Art. 290 lid 2 onder a VWEU = Zo kan worden bepaald dat de delegatie tijdelijk is en dat de Raad of het
Europees Parlement, ieder eenzijdig, kunnen besluiten een delegatie in te trekken.
Art. 290 lid 2 onder b VWEU = Dat de gedelegeerde richtlijn/verordening pas in werking treedt indien het
Europees Parlement of de Raad binnen een gestelde termijn van terinzagelegging géén bezwaar hebben
aangetekend.
Art. 291 (lid 2) VWEU = Voor ‘’het vaststellen van uniforme uitvoeringsvoorwaarden’’ door de Europese Commissie
geldt een andere/apart procedure. De regels daarvoor zijn geregeld in Verordening (EU) nr. 182/2011. Die procedure
staat toe dat EU-lidstaten en het Europees Parlement daarbij kunnen adviseren.
Schengen-grenscontrole-arrest: Het HvJ heeft geoordeeld dat de EU-instellingen via art. 291 VWEU een vastgestelde
uitvoeringsverordening of-richtlijn niet mogen gebruiken om de delegatievoorwaarden van art. 290 VWEU te ontwijken.
Biociden-arrest: Het HvJ EU heeft geoordeeld dat art. 290 VWEU (delegatie) en art. 291 VWEU (comitologie) elk hun
eigen werkingssfeer. De EU-wetgever mag echter zelf kiezen welke van de twee procedure passend is. De rechterlijke
toetsing op dit punt beperkt zich tot signaleren en corrigeren van kennelijke fouten.
Pag. 2 van 18
, In NL heeft de ICER in 2013 een handleiding opgesteld die helpen te kiezen tussen delegatie (art. 290 VWEU) en
comitologie (art. 291 VWEU).
7.2.3 Nederlandse betrokkenheid bij vaststellen van wetgevingshandelingen
7.2.3.1 Voorbereiding commissievoorstellen
NL kan op verschillende momenten en wijzen betrokken zijn bij het voorbereiden en vaststellen van EU-
wetgevingshandelingen.
Voorbeeld: Via expertwerkgroepen
De Europese Commissie werkt anders dan NL: zij consulteert veel externe experts en belangengroepen en publiceert
vaak groen- of witboeken om reacties te verzamelen voordat zij een voorstel doet.
Belangengroeperingen en lobbyorganisaties kunnen ook invloed uitoefenen op voorstellen. Grote lobbyorganisaties
hebben meer middelen, wat risico’s op oneerlijke beïnvloeding van het voorstel geeft. Om dit risico te beperken
bestaan er een transparantieregister en gedragscode.
Nederlandse lobby richting het Europees Parlement is beperkt; Nederlandse Europarlementariërs ervaren weinig
ondersteuning vanuit NL.
7.2.3.2 Onderhandelen in de Raad over een voorstel – raadwerkgroepen en fiches
Een commissievoorstel voor en richtlijn of verordening wordt formeel gestart zodra het is gepubliceerd en naar de
Raad en het Europees Parlement is gestuurd.
In NL gaat het commissievoorstel naar de werkgroep BNC. Deze bekijkt het commissievoorstel en probeert te bepalen
wat de consequenties van de richtlijn of verordening zijn voor de NLse rechtsorde, financiën en coördinatie. Daarbij
kijken zowel ministeries als decentrale overheden mee.
De werkgroep BNC wijst voor de behandeling van de richtlijn of verordening een eerstverantwoordelijk ministerie aan.
Die ministerie vult vervolgens een fiche in. Het doel van dergelijke fiche is dat het NLse parlement over het
commissievoorstel wordt geïnformeerd en dat op basis daarvan een debat tussen de regering en het parlement kan
plaats vinden over de positie die NL in de Raad in gaat nemen over een bepaald commissievoorstel.
O.b.v. de fiche-instructies wordt over commissievoorstellen onderhandeld, eerst in Raadswerkgroepen door NLse
ambtenaren en indien nodig daarna in Coreper. Als er voldoende overeenstemming is, wordt het commissievoorstel
geagendeerd voor de vergadering van de Raad van Ministers als A-stuk (= hamerstuk).
7.2.3.3 De rol van het Nederlands Parlement
De regering heeft bij het onderhandelen over EU-wetgevingsvoorstellen een grote voorsprong op het parlement Zodra
er al onderhandelingsresultaten zijn, kan het parlement moeilijk bijsturen waardoor er maatregelen zijn genomen om
nationale parlementaire invloed bij EU-wetgevingsvoorstellen te vergroten (zoals het protocol bij het Verdrag van
Amsterdam en later het Verdrag van Lissabon).
Behandelvoorbehoud
Om de greep op de eigen regering te vergroten hebben EU-lidstaten gekozen voor een procedure die het mogelijk
maakt een behandelvoorbehoud te plaatsen: dat houdt in dat de nationale regering pas over een wetgevingsdossier
kan onderhandelen als daarover eerst met het eigen, nationale parlement is gesproken.
Vaste commissies
Pag. 3 van 18
