1. Introduction: Managing the policy process
Boek draait om onderzoeken welke voorwaarden en omstandigheden zorgen voor effectief
beleid, en wat er nodig is om deze factoren te institutionaliseren.
Why is managing the policy process important?
Effectief beleid is noodzakelijk omdat er steeds grotere problemen in de wereld zijn die
opgelost moeten worden. Deze problemen zijn te groot voor individuen of groepen om op te
lossen, alleen overheden hebben daarvoor de middelen.
Voor goed beleid is het noodzakelijk dat ook de beleidsprocessen goed functioneren, dat er
instituties worden opgesteld die veelvoorkomende fouten vermijden en dat er
omstandigheden worden gecreëerd die leiden tot succes. Goed beleid moet dus
institutioneel ondersteund worden.
The challenges of governance
Beleidsproblemen zijn steeds meer “wicked”, want het is steeds moeilijker te voorspellen
welke gevolgen bepaald beleid zal hebben. Dit komt doordat 1) problemen steeds meer met
elkaar verbonden zijn, 2) er steeds meer actoren en belangen bij beleidsvorming betrokken
zijn, 3) besluitvorming steeds sneller moet gebeuren, en 4) instituties die beleid maken
steeds gefragmenteerder zijn. Dit leidt tot het ontstaan van “super-wicked” problemen en de
daaruit volgende uitdagingen:
● Politieke uitdagingen: politieke dynamieken die het beleidsproces ondermijnen.
Bijvoorbeeld het bestaan van verschillende belangen of gebruik van beleid om
stemmen te winnen. Dit kan verklaren waarom soms beleid wordt aangenomen dat
helemaal niet nuttig is.
Soms wordt beleid ook gebruikt door politieke actoren om steun te krijgen van
machtige belangengroepen, ten koste van langetermijndoelen. Denk bijv. aan
machtige lobbygroepen. Of beleid is vooral ideologisch/symbolisch en wordt
doorgevoerd om steun bij het volk te creëren.
Beleidsmakers moeten zich bewust zijn van de politieke implicaties en context
waarin zij beleid maken: de betrokken actoren, hun belangen en ideeën, en bronnen
van macht.
Beleid wordt gevormd in een context van voortdurende (in)formele politieke
compromissen → beleidsmakers moeten zich hiervan bewust zijn om te zorgen dat
hun beleid succesvol is, en moeten ook compromissen kunnen sluiten. Gefaald
, beleid is vaak het gevolg van dat de belangen van bepaalde actoren niet mee zijn
genomen.
○ Onenigheden tussen verschillende bestuursniveaus: kan leiden tot
tegenstrijdig beleid.
○ Onenigheden binnen één bestuursniveau: verschillende overheidsinstanties
kunnen verschillende doelen hebben en daardoor beleid in de weg zitten.
(Bijv.: ene ministerie wil meer geld in de zorg steken, andere ministerie wil
juist overheidsuitgaven terugdringen.)
● Technische uitdagingen: gebrek aan middelen, expertise en informatie voor het
opstellen van effectief beleid.
● Operationele uitdagingen: bij het opstellen van beleid zijn vaak heel veel
verschillende actoren betrokken, dit kan leiden tot problemen als deze hun
handelingen niet goed op elkaar afstemmen en te individualistisch werken.
Policy functions and processes: Design and management of effective policies
De enige manier om te zorgen dat er consistent goed beleid wordt geproduceerd, is door te
zorgen dat er de juiste instituties en processen bestaan.
Tekortkomingen in het proces van besluitvorming zijn de grootste beperking op de capaciteit
vd overheid om problemen op te lossen.
Understanding the policy process
Fases van het proces van beleidsvorming:
● Agenda-setting: welke issues uit de samenleving worden daadwerkelijk omgezet in
een beleidskwestie? Dit is vaak maar een fractie van wat er daadwerkelijk in de
samenleving leeft.
Niet alleen beleidsactoren spelen hierin een rol, ook niet-statelijke actoren kunnen
hierin een rol spelen (media, think tanks, etc).
● Formulering: het ontwikkelen van alternatieve paden voor de overheid mbt
problemen op de agenda. Policy actors moeten hierbij ook nadenken over mogelijke
problemen op de lange termijn, wat beleidsmakers vaak niet kunnen door een gebrek
aan tijd.
● Besluitvorming: het bepalen van de richting/inhoud van het beleid. Vaak gedaan door
mensen met een senior positie in de overheid, al vragen zij wel vaak advies van
andere actoren die daardoor ook invloed hebben (bv lobbyisten, belangengroepen,
policy managers).
, ● Implementatie: het daadwerkelijk uitvoeren van beleid on the ground. Beleid wordt
vaak nog niet uitgevoerd zoals het bij de beleidsvorming werd bedacht, oa doordat
het beleid soms te vaag is geformuleerd in de politiek.
● Evaluatie: het beoordelen of beleid tot de gewenste gevolgen heeft geleid, en zo niet,
waarom dan niet. Gebeurt soms nog niet genoeg omdat public managers
bijvoorbeeld bang zijn voor negatieve evaluaties of omdat er niet genoeg technische
expertise is.
Actors in the policy process
Bij het proces van beleidsvorming zijn niet alleen de formele overheidsinstanties betrokken,
maar ook talloze andere actoren, het is een grootschalig collectief proces. Ook private
actoren zijn betrokken.
Daarom spreken onderzoekers vaak over “communities” of “netwerken” van actoren: het idee
dat beleid wordt gemaakt door groepjes sector/issue-specifieke actoren, zowel statelijk als
niet-statelijk, die samen een “policy community/issue network” vormen. Het zijn een soort
subgroepjes binnen de grotere (non)statelijke/internationale actoren.
● Governmental actors: De permanente spelers in het policy proces, de mensen die
beleid ontwikkelen en implementeren. Daardoor hebben zij vaak de ultieme autoriteit,
ze zijn het centrum van het beleidsproces.
Vaak heeft alleen de overheid de juridische autoriteit om beleid te maken, al wordt
deze autoriteit in de praktijk vaak wel gedeeld met non-gouvernementele actoren.
Governmental actors zijn zowel (electoraal) verkozen als benoemde actoren. In de
praktijk hebben benoemde actoren vaak een veel grotere invloed op de
daadwerkelijke inhoud van beleid, omdat zij gewoon heel veel ervaring hebben.
Maar: de hedendaagse problemen zijn zo groot dat gouvernementele actoren die niet
alleen kunnen oplossen → steeds vaker gebruik van actoren buiten de overheid →
new modes of governance: steeds meer “co-production/co-design/co-management”
van beleid. Dit leidt tot nieuwe uitdagingen, kansen, en actoren.
● Societal actors: actoren uit de maatschappij.
Proberen bv beleid op de agenda te zetten of via publieke en juridische acties beleid
te beïnvloeden.
Vaak zijn maatschappelijke actoren ook onderdeel van policy communities. Bv
belangengroepen, think tanks, vakbonden.
Maatschappelijke actoren hebben verschillende resources, die bepalen in hoeverre ze
beleid kunnen beïnvloeden.
, ○ “Het publiek” speelt vaak weinig rol in beleidsvorming: het zijn niet burgers
zelf die hun belangen vertegenwoordigen, maar hun vertegenwoordigers.
Burgers krijgen indirect via verkiezingen invloed op beleid, doordat partijen bij
verkiezingen vaak beleidsvoorstellen doen → deze beleidsvoorstellen worden
dan vaak meegenomen als partijen daadwerkelijk gaan besturen (denk aan
doorrekening CPB).
○ Andere belangrijke maatschappelijke actoren: onderzoekers/experts die een
soort pakketjes van ideeën/instrumenten bedenken die zo door
beleidsmakers kunnen worden ingevoerd. Ze stellen bv praktische
oplossingen voor of zoeken bewijs voor bepaalde standpunten/plannen.
Hierbij verschillen academische onderzoekers van think tanks: think tanks zijn
vaker bevoordeeld en proberen bewijs te zoeken voor 1 soort beleid of plan,
academici zijn neutraal.
○ Media kunnen een rol spelen. In agenda setting, door kritiek te geven op
beleid, of bijvoorbeeld om de publieke opinie te vormen.
● International actors: Actoren uit de internationale sfeer. Kunnen individuen of
groepen zijn. Vaak in sectoren waar ook internationale wetgeving/verdragen over
bestaat. Het zijn vaak machtige actoren omdat ze internationale praktische en
technische expertise bezitten, waardoor overheden van hen afhankelijk zijn.
Internationale organisaties hebben vaak ook veel financiële resources → invloed.
Eigenschappen van policy communities:
1. Ze zijn gericht op een functionele sector. Leden moeten hun organisatie
vertegenwoordigen, niet hun eigen belangen.
2. De relaties tussen publieke en private actoren zijn vaak informeel, rollen en
verantwoordelijkheden zijn meestal niet formeel vastgelegd.
3. Relatie tussen leden is niet hiërarchisch maar horizontaal.
4. Leden zijn verbonden door gedeelde kernwaarden.
5. De relaties binnen een community zijn duurzaam, ze blijven bestaan ook nadat een
probleem is opgelost.
6. Ieder lid heeft resources die waardevol zijn voor anderen → hierdoor mogelijkheid tot
onderhandeling en uitwisseling.
De effectiviteit van een policy community is afhankelijk van hoe goed de leden samenwerken
en bij elkaar aansluiten.
Boek draait om onderzoeken welke voorwaarden en omstandigheden zorgen voor effectief
beleid, en wat er nodig is om deze factoren te institutionaliseren.
Why is managing the policy process important?
Effectief beleid is noodzakelijk omdat er steeds grotere problemen in de wereld zijn die
opgelost moeten worden. Deze problemen zijn te groot voor individuen of groepen om op te
lossen, alleen overheden hebben daarvoor de middelen.
Voor goed beleid is het noodzakelijk dat ook de beleidsprocessen goed functioneren, dat er
instituties worden opgesteld die veelvoorkomende fouten vermijden en dat er
omstandigheden worden gecreëerd die leiden tot succes. Goed beleid moet dus
institutioneel ondersteund worden.
The challenges of governance
Beleidsproblemen zijn steeds meer “wicked”, want het is steeds moeilijker te voorspellen
welke gevolgen bepaald beleid zal hebben. Dit komt doordat 1) problemen steeds meer met
elkaar verbonden zijn, 2) er steeds meer actoren en belangen bij beleidsvorming betrokken
zijn, 3) besluitvorming steeds sneller moet gebeuren, en 4) instituties die beleid maken
steeds gefragmenteerder zijn. Dit leidt tot het ontstaan van “super-wicked” problemen en de
daaruit volgende uitdagingen:
● Politieke uitdagingen: politieke dynamieken die het beleidsproces ondermijnen.
Bijvoorbeeld het bestaan van verschillende belangen of gebruik van beleid om
stemmen te winnen. Dit kan verklaren waarom soms beleid wordt aangenomen dat
helemaal niet nuttig is.
Soms wordt beleid ook gebruikt door politieke actoren om steun te krijgen van
machtige belangengroepen, ten koste van langetermijndoelen. Denk bijv. aan
machtige lobbygroepen. Of beleid is vooral ideologisch/symbolisch en wordt
doorgevoerd om steun bij het volk te creëren.
Beleidsmakers moeten zich bewust zijn van de politieke implicaties en context
waarin zij beleid maken: de betrokken actoren, hun belangen en ideeën, en bronnen
van macht.
Beleid wordt gevormd in een context van voortdurende (in)formele politieke
compromissen → beleidsmakers moeten zich hiervan bewust zijn om te zorgen dat
hun beleid succesvol is, en moeten ook compromissen kunnen sluiten. Gefaald
, beleid is vaak het gevolg van dat de belangen van bepaalde actoren niet mee zijn
genomen.
○ Onenigheden tussen verschillende bestuursniveaus: kan leiden tot
tegenstrijdig beleid.
○ Onenigheden binnen één bestuursniveau: verschillende overheidsinstanties
kunnen verschillende doelen hebben en daardoor beleid in de weg zitten.
(Bijv.: ene ministerie wil meer geld in de zorg steken, andere ministerie wil
juist overheidsuitgaven terugdringen.)
● Technische uitdagingen: gebrek aan middelen, expertise en informatie voor het
opstellen van effectief beleid.
● Operationele uitdagingen: bij het opstellen van beleid zijn vaak heel veel
verschillende actoren betrokken, dit kan leiden tot problemen als deze hun
handelingen niet goed op elkaar afstemmen en te individualistisch werken.
Policy functions and processes: Design and management of effective policies
De enige manier om te zorgen dat er consistent goed beleid wordt geproduceerd, is door te
zorgen dat er de juiste instituties en processen bestaan.
Tekortkomingen in het proces van besluitvorming zijn de grootste beperking op de capaciteit
vd overheid om problemen op te lossen.
Understanding the policy process
Fases van het proces van beleidsvorming:
● Agenda-setting: welke issues uit de samenleving worden daadwerkelijk omgezet in
een beleidskwestie? Dit is vaak maar een fractie van wat er daadwerkelijk in de
samenleving leeft.
Niet alleen beleidsactoren spelen hierin een rol, ook niet-statelijke actoren kunnen
hierin een rol spelen (media, think tanks, etc).
● Formulering: het ontwikkelen van alternatieve paden voor de overheid mbt
problemen op de agenda. Policy actors moeten hierbij ook nadenken over mogelijke
problemen op de lange termijn, wat beleidsmakers vaak niet kunnen door een gebrek
aan tijd.
● Besluitvorming: het bepalen van de richting/inhoud van het beleid. Vaak gedaan door
mensen met een senior positie in de overheid, al vragen zij wel vaak advies van
andere actoren die daardoor ook invloed hebben (bv lobbyisten, belangengroepen,
policy managers).
, ● Implementatie: het daadwerkelijk uitvoeren van beleid on the ground. Beleid wordt
vaak nog niet uitgevoerd zoals het bij de beleidsvorming werd bedacht, oa doordat
het beleid soms te vaag is geformuleerd in de politiek.
● Evaluatie: het beoordelen of beleid tot de gewenste gevolgen heeft geleid, en zo niet,
waarom dan niet. Gebeurt soms nog niet genoeg omdat public managers
bijvoorbeeld bang zijn voor negatieve evaluaties of omdat er niet genoeg technische
expertise is.
Actors in the policy process
Bij het proces van beleidsvorming zijn niet alleen de formele overheidsinstanties betrokken,
maar ook talloze andere actoren, het is een grootschalig collectief proces. Ook private
actoren zijn betrokken.
Daarom spreken onderzoekers vaak over “communities” of “netwerken” van actoren: het idee
dat beleid wordt gemaakt door groepjes sector/issue-specifieke actoren, zowel statelijk als
niet-statelijk, die samen een “policy community/issue network” vormen. Het zijn een soort
subgroepjes binnen de grotere (non)statelijke/internationale actoren.
● Governmental actors: De permanente spelers in het policy proces, de mensen die
beleid ontwikkelen en implementeren. Daardoor hebben zij vaak de ultieme autoriteit,
ze zijn het centrum van het beleidsproces.
Vaak heeft alleen de overheid de juridische autoriteit om beleid te maken, al wordt
deze autoriteit in de praktijk vaak wel gedeeld met non-gouvernementele actoren.
Governmental actors zijn zowel (electoraal) verkozen als benoemde actoren. In de
praktijk hebben benoemde actoren vaak een veel grotere invloed op de
daadwerkelijke inhoud van beleid, omdat zij gewoon heel veel ervaring hebben.
Maar: de hedendaagse problemen zijn zo groot dat gouvernementele actoren die niet
alleen kunnen oplossen → steeds vaker gebruik van actoren buiten de overheid →
new modes of governance: steeds meer “co-production/co-design/co-management”
van beleid. Dit leidt tot nieuwe uitdagingen, kansen, en actoren.
● Societal actors: actoren uit de maatschappij.
Proberen bv beleid op de agenda te zetten of via publieke en juridische acties beleid
te beïnvloeden.
Vaak zijn maatschappelijke actoren ook onderdeel van policy communities. Bv
belangengroepen, think tanks, vakbonden.
Maatschappelijke actoren hebben verschillende resources, die bepalen in hoeverre ze
beleid kunnen beïnvloeden.
, ○ “Het publiek” speelt vaak weinig rol in beleidsvorming: het zijn niet burgers
zelf die hun belangen vertegenwoordigen, maar hun vertegenwoordigers.
Burgers krijgen indirect via verkiezingen invloed op beleid, doordat partijen bij
verkiezingen vaak beleidsvoorstellen doen → deze beleidsvoorstellen worden
dan vaak meegenomen als partijen daadwerkelijk gaan besturen (denk aan
doorrekening CPB).
○ Andere belangrijke maatschappelijke actoren: onderzoekers/experts die een
soort pakketjes van ideeën/instrumenten bedenken die zo door
beleidsmakers kunnen worden ingevoerd. Ze stellen bv praktische
oplossingen voor of zoeken bewijs voor bepaalde standpunten/plannen.
Hierbij verschillen academische onderzoekers van think tanks: think tanks zijn
vaker bevoordeeld en proberen bewijs te zoeken voor 1 soort beleid of plan,
academici zijn neutraal.
○ Media kunnen een rol spelen. In agenda setting, door kritiek te geven op
beleid, of bijvoorbeeld om de publieke opinie te vormen.
● International actors: Actoren uit de internationale sfeer. Kunnen individuen of
groepen zijn. Vaak in sectoren waar ook internationale wetgeving/verdragen over
bestaat. Het zijn vaak machtige actoren omdat ze internationale praktische en
technische expertise bezitten, waardoor overheden van hen afhankelijk zijn.
Internationale organisaties hebben vaak ook veel financiële resources → invloed.
Eigenschappen van policy communities:
1. Ze zijn gericht op een functionele sector. Leden moeten hun organisatie
vertegenwoordigen, niet hun eigen belangen.
2. De relaties tussen publieke en private actoren zijn vaak informeel, rollen en
verantwoordelijkheden zijn meestal niet formeel vastgelegd.
3. Relatie tussen leden is niet hiërarchisch maar horizontaal.
4. Leden zijn verbonden door gedeelde kernwaarden.
5. De relaties binnen een community zijn duurzaam, ze blijven bestaan ook nadat een
probleem is opgelost.
6. Ieder lid heeft resources die waardevol zijn voor anderen → hierdoor mogelijkheid tot
onderhandeling en uitwisseling.
De effectiviteit van een policy community is afhankelijk van hoe goed de leden samenwerken
en bij elkaar aansluiten.
