SAMENVATTING BESTUURSRECHT
WEEK 1: BESTUURSORGAAN
Bestuursrecht gaat over de verticale relatie tussen overheid en burger; over alles wat direct
betrekking heeft op ons leven. De overheid beschikt over eenzijdige rechtshandelingen en mag dus
de rechtspositie van burgers vaststellen.
Het bestuursrecht was vroeger bijzonder bestuursrecht en was versnippert te vinden in de wet. Sinds
1994 zijn al deze wetten bij elkaar gebracht in de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb). De Awb bevat
regels voor de overheid en wordt ook wel beschouwd als een aanbouwwet, omdat het niet in één
geheel tot stand komt, maar in delen (tranches). De Awb kent daarnaast ook een gelaagde opbouw,
waarin de hoofdstukken zijn opgebouwd van algemeen naar bijzonder. In het algemene deel staan
meer definities van begrippen en in het bijzondere deel staan regels voor specifieke gevallen.
De overheid bestaat uit bestuursorganen. Door het bestuursrecht krijgt deze overheid bevoegdheden
(instrument) om het algemeen belang te behartigen en zijn publieke taak te vervullen. Met andere
woorden: het bestuursrecht is het recht van, voor, en tegen het bestuur.
Van het bestuur: instrumentele functie. Gaat over waar het bestuur zijn bevoegdheden
vandaan kan halen. We willen namelijk niet dat de overheid zelf regels verzint, maar dat daar
een grondslag voor is.
Voor het bestuur: normerende functie. We willen dat de overheid zorgvuldig handelt en
iedereen gelijk behandelt.
Tegen het bestuur: waarborgfunctie. Gaat over de rechtsbescherming, dus dat je ergens
naartoe kan als je het niet eens bent met hoe je bent behandeld.
Doelen van het de Awb:
Bevorderen van de eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving
Systematiseren van de bestuursrechtelijke wetgeving en waar mogelijk te vereenvoudigen
Codificeren van ontwikkelingen in de bestuursrechtelijke jurisprudentie
Treffen van voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die niet goed passen in de
bijzondere wetgeving.
We vinden verschillende soorten regels in de Awb:
Dwingend recht: je bent verplicht om het zo te doen en afwijking van de Awb is niet
mogelijk. Afwijkingen staan anders in bijzondere wetten genoemd. Geen signaalwoord, maar
meer stellend, denk aan art. 4:2 Awb, art. 3:3 Awb of art. 4:46 lid 2 Awb.
Regelend recht: Awb stelt de hoofdregel, maar afwijking staat nadrukkelijk benoemt. Is te
herkennen aan het woord ‘’tenzij’’, denk aan art. 4:1 Awb.
Aanvullend recht: soms is het niet goed mogelijk om een algemeen geldende regel te
formuleren, maar is het wel wenselijk om een restbepaling te hebben wanneer er in de
bijzondere wet niks staat. De Awb is dus een soort opvangplek en is te herkennen aan de
woorden ‘’bij wettelijk voorschrift bepaald’’, denk aan art. 4:13 lid 1 Awb.
Facultatief recht: optioneel recht; geldt alleen als de lagere wetgever dit wil. Is te herkennen
aan het woord ‘’indien’’, denk aan art. 3:10 lid 1 Awb, afdeling 3.4 Awb, afdeling 4.2.8 Awb of
afdeling 9.1.3 Awb.
Bestuursorganen (art. 1:1 Awb) nemen besluiten en de Awb regelt het handelen van deze
bestuursorganen. Geen bestuursorgaan betekent geen besluit en geen besluit betekent geen
bestuursrechtelijke rechtsbescherming (art. 1:3 Awb).
,A-orgaan: bestuursorgaan die met al zijn handelen gebonden is aan de Awb, dus ook
privaatrechtelijk en feitelijk. Om een A-orgaan te zijn moet je dus een orgaan zijn van een
rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Het betekent dat de publiekrechtelijke
rechtspersoon, ofwel het openbare lichaam, de huls is en de onderdelen van die rechtspersoon die
taken uitvoeren zijn de organen. VB:
Organen van de Staat: ministers en staatssecretarissen
Organen van gemeenten: college van B&W, gemeenteraad, burgemeester
Organen van provincies: gedeputeerde staten, provinciale staten, Commissaris van de Koning
Organen van waterschappen: dagelijks bestuur, algemeen bestuur en dijkgraaf
Verschillende bestuursorganen zorgen dus voor een verdeling van overheidstaken. Voordeel:
nastreven van optimale efficiëntie, gemakkelijk uitwisselen van informatie, snel beslissingen nemen
en opletten of de beslissingen worden nageleefd en zo nodig maatregelen te treffen. Nadeel:
democratische controle kan een probleem worden, omdat besluiten effecten kunnen uitoefenen die
buiten het territorium van de betrokken decentrale overheid invloed hebben.
Alle openbare lichamen hebben rechtspersoonlijkheid, wat betekent dat ze kunnen deelnemen aan
het privaatrechtelijke rechtsverkeer dus contracten mogen sluiten en een vermogen mogen bezitten
(art. 2:1 BW). Rechtspersonen die krachtens publiekrechtelijke wetten zijn ingesteld heten
publiekrechtelijke rechtspersonen (wetten zoals art. 2:1 lid 1 BW of bijzondere wetten zoals art. 7.1
Mediawet 2008). Rechtspersonen die krachtens privaatrechtelijke wetten zijn ingesteld heten
privaatrechtelijke rechtspersonen. Hun rechtspersoonlijkheid is verkregen door een
privaatrechtelijke oprichtingshandelingen van burgers (art. 2:3 BW, bijv. vennootschappen of
verenigingen).
Onderscheid tussen rechtspersonen en bestuursorganen:
De rechtspersoon is het privaatrechtelijk aanspreekpunt. Het kan overeenkomsten sluiten en
andere privaatrechtelijke rechtshandelingen uitvoeren. De rechtspersoon kan ook worden
gedagvaard, en dus niet de organen of individuele gezagdragers.
Het bestuursorgaan is het publiekrechtelijk aanspreekpunt: neemt besluiten, zoals het
verlenen van vergunningen en subsidies.
VB: Universiteit Leiden heeft rechtspersoonlijkheid volgens art. 1:8 van de Wet op het hoger
onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Deze uni is dus wel een A-orgaan en dus een
publiekrechtelijk rechtspersoon. De VU is een B-orgaan. De organen staan in H9 van deze wet. Wij als
studenten kunnen dus deelnemen aan een A-orgaan.
B-organen zijn alleen aan de Awb gebonden voor zover zij publiekrechtelijke bevoegdheden
uitoefenen. Het zijn dus privaatrechtelijke instanties (particulieren), waaraan een deel van de
overheidstaak is opgedragen. Er moet sprake zijn van ''Een ander persoon of college, met enig
openbaar gezag bekleed''. ''Met enig openbaar gezag bekleed'' betekent dat zij jou rechten kunnen
verlenen en opleggen. De privaatrechtelijke rechtspersonen zijn in art. 2:3 BW opgesomd en zijn op
het eerste ogenblik niet als ‘’overheid’’ te herkennen. Toch zijn het bestuursorganen, omdat ze door
de wetgever met ‘’openbaar gezag’’ zijn belast. Deze bevoegdheden moeten wel in de wet zijn
vastgelegd. VB: Nederlandsche Bank en de VU Amsterdam.
Er zijn twee manieren om openbaar gezag te verkrijgen:
Wettelijk openbaar gezag: op basis van een wettelijk voorschrift. VB: de APK-keuring door
een garage.
Buitenwettelijk openbaar gezag. Wanneer een wettelijk voorschrift ontbreekt, dan is een
orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon geen bestuursorgaan. Dit komt door het
, legaliteitsbeginsel: een bevoegdheid moet in de grondwet zijn vastgelegd. Uitzonderingen:
organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldzaken aan derden verstrekken (bv
subsidies), kunnen buitenwettelijk als B-orgaan worden gekwalificeerd. Deze kwalificatie
geldt alleen onder twee cumulatieve vereisten:
o Inhoudelijke vereiste: de criteria voor geldverstrekking moeten door één of meer A-
organen worden bepaald.
o Financieel vereiste: de financiering van de stichting moet in overwegende mate (2/3e of
meer) afkomstig zijn van één of meer A-organen.
VB: Schiphol (AAJ): stichting is opgericht door provincie Noord-Holland (publiekrechtelijke
rechtspersoon) en de NV Luchthaven Schiphol (privaatrechtelijke rechtspersoon; A-orgaan). Beiden
geven geld aan het bestuur van de stichting. Een man vond dat hij hinder ondervond, maar het
bestuur wees de aanvraag van de man om een uitkering af. Man stapt naar de bestuursrechter toe
(zonder advocaat of brief), maar mag dit eigenlijk niet doen. Er is niet voldaan aan het financiële
vereiste; het bestuur is geen bestuursorgaan omdat er niet in overwegende mate geld wordt
gegeven (allebei 50%). De afwijzing komt dus niet van een bestuursorgaan, dus de man kan niet naar
de bestuursrechter. Alleen rechtspersonen kunnen geld geven, organen niet.
VB: Een garagehouder is een B-orgaan. Enerzijds is hij gebonden aan de Awb door de APK-keuringen,
maar anderzijds is hij niet bezig met overheid zijn als hij winterbanden verkoopt. Als je het niet eens
bent met de verkoopprijs van de winterbanden, kun je dus ook niet naar de bestuursrechter gaan.
VB: De ANWB is een vereniging. Omdat de ANWB kan beslissen over internationale rijbewijzen is zij
een B-orgaan. Maar op het moment dat zij iets verkopen zijn zij niet bezig met overheid zijn en kun je
dus ook niet naar de bestuursrechter gaan.
Stappenplan:
Stap 1: Is sprake van een A-orgaan?
1a: Is sprake van een publiekrechtelijke rechtspersoon? (art. 1:1 lid 1 sub a Awb jo. art. 2:1 BW)
1b: Is sprake van een orgaan? (art. 1:1 lid 1 sub a Awb)
Stap 2: Is sprake van een B-orgaan? (art. 1:1 lid 1 sub b Awb)
2a: Is sprake van wettelijk openbaar gezag?
2b: Is sprake van buitenwettelijk openbaar gezag?
2b1: Wordt voldaan aan het inhoudelijke vereiste?
2b2: Wordt voldaan aan het financiële vereiste?
Stap 3: Uitzondering van toepassing?
WEEK 1: BESTUURSORGAAN
Bestuursrecht gaat over de verticale relatie tussen overheid en burger; over alles wat direct
betrekking heeft op ons leven. De overheid beschikt over eenzijdige rechtshandelingen en mag dus
de rechtspositie van burgers vaststellen.
Het bestuursrecht was vroeger bijzonder bestuursrecht en was versnippert te vinden in de wet. Sinds
1994 zijn al deze wetten bij elkaar gebracht in de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb). De Awb bevat
regels voor de overheid en wordt ook wel beschouwd als een aanbouwwet, omdat het niet in één
geheel tot stand komt, maar in delen (tranches). De Awb kent daarnaast ook een gelaagde opbouw,
waarin de hoofdstukken zijn opgebouwd van algemeen naar bijzonder. In het algemene deel staan
meer definities van begrippen en in het bijzondere deel staan regels voor specifieke gevallen.
De overheid bestaat uit bestuursorganen. Door het bestuursrecht krijgt deze overheid bevoegdheden
(instrument) om het algemeen belang te behartigen en zijn publieke taak te vervullen. Met andere
woorden: het bestuursrecht is het recht van, voor, en tegen het bestuur.
Van het bestuur: instrumentele functie. Gaat over waar het bestuur zijn bevoegdheden
vandaan kan halen. We willen namelijk niet dat de overheid zelf regels verzint, maar dat daar
een grondslag voor is.
Voor het bestuur: normerende functie. We willen dat de overheid zorgvuldig handelt en
iedereen gelijk behandelt.
Tegen het bestuur: waarborgfunctie. Gaat over de rechtsbescherming, dus dat je ergens
naartoe kan als je het niet eens bent met hoe je bent behandeld.
Doelen van het de Awb:
Bevorderen van de eenheid binnen de bestuursrechtelijke wetgeving
Systematiseren van de bestuursrechtelijke wetgeving en waar mogelijk te vereenvoudigen
Codificeren van ontwikkelingen in de bestuursrechtelijke jurisprudentie
Treffen van voorzieningen ten aanzien van onderwerpen die niet goed passen in de
bijzondere wetgeving.
We vinden verschillende soorten regels in de Awb:
Dwingend recht: je bent verplicht om het zo te doen en afwijking van de Awb is niet
mogelijk. Afwijkingen staan anders in bijzondere wetten genoemd. Geen signaalwoord, maar
meer stellend, denk aan art. 4:2 Awb, art. 3:3 Awb of art. 4:46 lid 2 Awb.
Regelend recht: Awb stelt de hoofdregel, maar afwijking staat nadrukkelijk benoemt. Is te
herkennen aan het woord ‘’tenzij’’, denk aan art. 4:1 Awb.
Aanvullend recht: soms is het niet goed mogelijk om een algemeen geldende regel te
formuleren, maar is het wel wenselijk om een restbepaling te hebben wanneer er in de
bijzondere wet niks staat. De Awb is dus een soort opvangplek en is te herkennen aan de
woorden ‘’bij wettelijk voorschrift bepaald’’, denk aan art. 4:13 lid 1 Awb.
Facultatief recht: optioneel recht; geldt alleen als de lagere wetgever dit wil. Is te herkennen
aan het woord ‘’indien’’, denk aan art. 3:10 lid 1 Awb, afdeling 3.4 Awb, afdeling 4.2.8 Awb of
afdeling 9.1.3 Awb.
Bestuursorganen (art. 1:1 Awb) nemen besluiten en de Awb regelt het handelen van deze
bestuursorganen. Geen bestuursorgaan betekent geen besluit en geen besluit betekent geen
bestuursrechtelijke rechtsbescherming (art. 1:3 Awb).
,A-orgaan: bestuursorgaan die met al zijn handelen gebonden is aan de Awb, dus ook
privaatrechtelijk en feitelijk. Om een A-orgaan te zijn moet je dus een orgaan zijn van een
rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Het betekent dat de publiekrechtelijke
rechtspersoon, ofwel het openbare lichaam, de huls is en de onderdelen van die rechtspersoon die
taken uitvoeren zijn de organen. VB:
Organen van de Staat: ministers en staatssecretarissen
Organen van gemeenten: college van B&W, gemeenteraad, burgemeester
Organen van provincies: gedeputeerde staten, provinciale staten, Commissaris van de Koning
Organen van waterschappen: dagelijks bestuur, algemeen bestuur en dijkgraaf
Verschillende bestuursorganen zorgen dus voor een verdeling van overheidstaken. Voordeel:
nastreven van optimale efficiëntie, gemakkelijk uitwisselen van informatie, snel beslissingen nemen
en opletten of de beslissingen worden nageleefd en zo nodig maatregelen te treffen. Nadeel:
democratische controle kan een probleem worden, omdat besluiten effecten kunnen uitoefenen die
buiten het territorium van de betrokken decentrale overheid invloed hebben.
Alle openbare lichamen hebben rechtspersoonlijkheid, wat betekent dat ze kunnen deelnemen aan
het privaatrechtelijke rechtsverkeer dus contracten mogen sluiten en een vermogen mogen bezitten
(art. 2:1 BW). Rechtspersonen die krachtens publiekrechtelijke wetten zijn ingesteld heten
publiekrechtelijke rechtspersonen (wetten zoals art. 2:1 lid 1 BW of bijzondere wetten zoals art. 7.1
Mediawet 2008). Rechtspersonen die krachtens privaatrechtelijke wetten zijn ingesteld heten
privaatrechtelijke rechtspersonen. Hun rechtspersoonlijkheid is verkregen door een
privaatrechtelijke oprichtingshandelingen van burgers (art. 2:3 BW, bijv. vennootschappen of
verenigingen).
Onderscheid tussen rechtspersonen en bestuursorganen:
De rechtspersoon is het privaatrechtelijk aanspreekpunt. Het kan overeenkomsten sluiten en
andere privaatrechtelijke rechtshandelingen uitvoeren. De rechtspersoon kan ook worden
gedagvaard, en dus niet de organen of individuele gezagdragers.
Het bestuursorgaan is het publiekrechtelijk aanspreekpunt: neemt besluiten, zoals het
verlenen van vergunningen en subsidies.
VB: Universiteit Leiden heeft rechtspersoonlijkheid volgens art. 1:8 van de Wet op het hoger
onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. Deze uni is dus wel een A-orgaan en dus een
publiekrechtelijk rechtspersoon. De VU is een B-orgaan. De organen staan in H9 van deze wet. Wij als
studenten kunnen dus deelnemen aan een A-orgaan.
B-organen zijn alleen aan de Awb gebonden voor zover zij publiekrechtelijke bevoegdheden
uitoefenen. Het zijn dus privaatrechtelijke instanties (particulieren), waaraan een deel van de
overheidstaak is opgedragen. Er moet sprake zijn van ''Een ander persoon of college, met enig
openbaar gezag bekleed''. ''Met enig openbaar gezag bekleed'' betekent dat zij jou rechten kunnen
verlenen en opleggen. De privaatrechtelijke rechtspersonen zijn in art. 2:3 BW opgesomd en zijn op
het eerste ogenblik niet als ‘’overheid’’ te herkennen. Toch zijn het bestuursorganen, omdat ze door
de wetgever met ‘’openbaar gezag’’ zijn belast. Deze bevoegdheden moeten wel in de wet zijn
vastgelegd. VB: Nederlandsche Bank en de VU Amsterdam.
Er zijn twee manieren om openbaar gezag te verkrijgen:
Wettelijk openbaar gezag: op basis van een wettelijk voorschrift. VB: de APK-keuring door
een garage.
Buitenwettelijk openbaar gezag. Wanneer een wettelijk voorschrift ontbreekt, dan is een
orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon geen bestuursorgaan. Dit komt door het
, legaliteitsbeginsel: een bevoegdheid moet in de grondwet zijn vastgelegd. Uitzonderingen:
organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldzaken aan derden verstrekken (bv
subsidies), kunnen buitenwettelijk als B-orgaan worden gekwalificeerd. Deze kwalificatie
geldt alleen onder twee cumulatieve vereisten:
o Inhoudelijke vereiste: de criteria voor geldverstrekking moeten door één of meer A-
organen worden bepaald.
o Financieel vereiste: de financiering van de stichting moet in overwegende mate (2/3e of
meer) afkomstig zijn van één of meer A-organen.
VB: Schiphol (AAJ): stichting is opgericht door provincie Noord-Holland (publiekrechtelijke
rechtspersoon) en de NV Luchthaven Schiphol (privaatrechtelijke rechtspersoon; A-orgaan). Beiden
geven geld aan het bestuur van de stichting. Een man vond dat hij hinder ondervond, maar het
bestuur wees de aanvraag van de man om een uitkering af. Man stapt naar de bestuursrechter toe
(zonder advocaat of brief), maar mag dit eigenlijk niet doen. Er is niet voldaan aan het financiële
vereiste; het bestuur is geen bestuursorgaan omdat er niet in overwegende mate geld wordt
gegeven (allebei 50%). De afwijzing komt dus niet van een bestuursorgaan, dus de man kan niet naar
de bestuursrechter. Alleen rechtspersonen kunnen geld geven, organen niet.
VB: Een garagehouder is een B-orgaan. Enerzijds is hij gebonden aan de Awb door de APK-keuringen,
maar anderzijds is hij niet bezig met overheid zijn als hij winterbanden verkoopt. Als je het niet eens
bent met de verkoopprijs van de winterbanden, kun je dus ook niet naar de bestuursrechter gaan.
VB: De ANWB is een vereniging. Omdat de ANWB kan beslissen over internationale rijbewijzen is zij
een B-orgaan. Maar op het moment dat zij iets verkopen zijn zij niet bezig met overheid zijn en kun je
dus ook niet naar de bestuursrechter gaan.
Stappenplan:
Stap 1: Is sprake van een A-orgaan?
1a: Is sprake van een publiekrechtelijke rechtspersoon? (art. 1:1 lid 1 sub a Awb jo. art. 2:1 BW)
1b: Is sprake van een orgaan? (art. 1:1 lid 1 sub a Awb)
Stap 2: Is sprake van een B-orgaan? (art. 1:1 lid 1 sub b Awb)
2a: Is sprake van wettelijk openbaar gezag?
2b: Is sprake van buitenwettelijk openbaar gezag?
2b1: Wordt voldaan aan het inhoudelijke vereiste?
2b2: Wordt voldaan aan het financiële vereiste?
Stap 3: Uitzondering van toepassing?
