Week 1 Bestuursrecht
Hoorcollege
Aard van het bestuursrecht
1. Wat is bestuursrecht?
2. Functies van het bestuursrecht
3. Gelede normstelling
4. Verhouding algemeen en bijzonder deel
Wat is bestuursrecht?
Er zijn 3B’s
- Bestuursorgaan
- Belanghebbende
- Besluit
Een overheidsbesluit is bestuursrecht.
Een woningtekort is bestuursrecht (er is namelijk een overheidsbeleid)
Er is geen enkel maatschappelijk probleem zonder dat de overheid er tussen zit!
Ongekend onrecht (2020)
De commissie constateert dat bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag grondbeginselen van de rechtsstaat
zijn geschonden. Dit verwijt treft niet alleen de uitvoering – specifiek de Belastingdienst/toeslagen – maar ook
de wetgever en de rechtspraak.
‘Alles of niets’-benaming -> als je als ouder een stukje niet kon verantwoorden, dan moest je ALLES
terugbetalen aan de belasting. Dit is totaal niet evenredig! Dus stel, je hebt 10k gekregen en je kan die 400 niet
betalen, want je had niet genoeg, dan moest je als ouder die gehele 10k betalen!
Blind voor mens en recht (februari 2024) -> Toeslagenaffaire
● Staatsmachten zijn ernstig en langdurig tekortgeschoten in het bieden van rechtsbescherming -> als je
een foutje maakte, werd je gelijk bestempeld als ‘fraudeur’.
● Grondrechten op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en gelijke behandeling zijn
geschonden bij het gebruik van gegevens voor fraudebestrijding
● En: “Het kan morgen weer gebeuren”
Toeslagenaffaire raakte alle 3 de machten; de wetgever heeft de regel gemaakt, en de rechter heeft het
bestuurshandelen goedgekeurd.
Toeslagenaffaire heeft ervoor gezorgd dat het kabinet van Rutte uiteindelijk is gevallen.
Reactie: burgerperspectief en responsief bestuursrecht
1. Afdeling is indringender gaan toetsen (zie HC 5)
2. Bestuursorganen richten hun werkprocessen anders in
3. Wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb (zie HC 4 en 5)
Aard van het bestuursrecht (vervolg)
- Functies van het bestuursrecht
- Gelede normstelling
- Verhouding algemeen en bijzonder deel
,Functies van het bestuursrecht
- Instrumentele functie → bestuursrecht is een instrument om het beleid van de overheid in te vullen.
- Legitimerende functie → wetgever geeft de overheid de bevoegdheid om veel dingen in te roepen.
- Waarborgfunctie → burger wordt beschermd door handelen van de overheid. Denk aan rechten die
aan de burgers toekomen, denk aan de algemene beginselen van bestuur.
Extra aantekening:
- Overheid was vroeger altijd alleen op de achtergrond; we deden vooral alles zelf. Pas als het openbare
geding in het spel was, kwam de overheid in beeld. Daar waar de overheid niks deed, ging de burger
zelf voorzien in sociale voorzieningen (Vondelpark is gesticht door Van Egen, etc.).
- Na de Tweede Wereldoorlog ging de overheid zelf initiatief nemen. Met bestuursrecht kan je ervoor
zorgen dat er controle wordt uitgevoerd, daarom is het heel nuttig om in te voeren, dit t.o.v. het
privaatrecht en het strafrecht.
- Tijdens corona was er een strijd tussen de legitimerende functie en de waarborgfunctie.
- Altijd is er een strijd tussen die legitimerende en die waarborgfunctie.
Gelede normstelling
● Wet (in formele zin)
● Algemene maatregelen van bestuur
● Ministeriële regelingen
● Decentrale verordeningen
● Beschikkingen van de centrale en decentrale overheid
Om je rechtspositie te kennen, dien je een gelaagde structuur van het bestuur te kennen. Je kunt niet in 1 wet
kijken om je positie te kennen; er zijn verschillende regels die gelden en die je moet toepassen.
Nadelen alle regels;
- Overheid heeft vrijheid gekregen, maar moet zich aan bepaalde normen houden.
- Zooitje van alle wettelijke regels. Als je in bezwaar wilde gaan, had je in verschillende rechtsgebieden
verschillende termijnen.
- Algemene wet bestuursrecht geïntroduceerd
Verhouding van algemeen naar bijzonder
In het bijzonder deel zitten de verboden, verplichtingen en aanspraken van de burgers en de bevoegdheden
van bestuursorganen.
→ die regels staan NIET in de Algemene wet bestuursrecht
Maar het algemeen deel speelt altijd een rol
→ bovenlaag boven al die bijzondere regels heen. Ze staan in de Algemene wet bestuursrecht, denk aan de
rechtsbescherming (bestuursrecht procedure).
,Partijen in het bestuursrecht I: bestuursorgaan (art. 1:1 Awb)
Algemeen bekend:
- Art. 1:1 lid 1 Awb: a-organen en b-organen.
A-orgaan: een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, […]
- Organen van openbare lichamen, bijv. ministers, regering, College van B en W, burgemeester, etc.
- Organen van ‘rechtspersonen sui generis’, bijvoorbeeld het bestuur van de Dienst Wegverkeer (art. 4a
Wegenverkeerswet: Er is een Dienst Wegverkeer, in het maatschappelijk verkeer aangeduid als RDW.
De dienst bezit rechtspersoonlijkheid en is gevestigd te Zoetermeer.
Artikel 1:1 lid 1 Awb
Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. […] = publiekrechtelijke rechtspersoon op grond van 2:1 BW
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed = privaatrechtelijke rechtspersoon
met publiekrechtelijke bevoegdheid op grond van 2:3 BW.
i. Wat is openbaar gezag? -> de bevoegdheid om andermans rechtspositie eenzijdig te kunnen
wijzigen. De bevoegdheid om publiekrechtelijke handelingen te verrichten.
Kenmerken:
Privaatrechtelijke rechtspersonen of natuurlijke personen
Openbaar gezag: de bevoegdheid publiekrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. Geen besluit in de AWB
en is dus niet schriftelijk.
B-organen: twee manieren van verkrijging van openbaar gezag
a. Krachtens wettelijk voorschrift (met basis in wet), bijv.
i. AFM en DNB → privaatrechtelijke rechtspersoon. Heeft o.g.v. de wet de bevoegdheid om in
te grijpen als er niet aan de financiële verplichtingen wordt voldaan, voert dan openbaar
gezag uit en handelt als een bestuursorgaan.
ii. APK-keuringsstation → > garagehouder die APK-keuring verleent, garagehouder kan jouw
rechtspositie eenzijdig wijzigen, voert openbaar gezag uit en handelt in die zin als een
bestuursorgaan.
iii. Hoofd van de school (Leerplichtwet) → neemt de beslissing om verzuim los van de
schoolvakanties te verlenen. Hoofd van die school handelt in de zin van de Awb als
bestuursorgaan, want zij mogen beslissingen nemen.
b. Buitenwettelijk: ABRvS 30-11-1995, ECLI:NL:RVS:1995:ZF1850 (Stichting Silicose)
i. Geen bevoegdheid o.g.v. de wet, maar toch krijgt de private rechtspersoon de bevoegdheid
om als bestuursorgaan te kwalificeren.
Ad b. Buitenwettelijk (ABRS Stichting Silicose):
3 vereisten waarbij een buitenwettelijke private persoon toch als bestuursorgaan mag handelen;
1. Het gaat om uitkeringen of andere op geld waardeerbare rechten;
2. De overheid bepaalt de criteria volgens welke de op geld waardeerbare rechten worden verdeeld in
beslissende mate (het ‘inhoudelijke vereiste’)
3. De overheid verschaft het geld waarmee de rechtspersoon de op geld waardeerbare rechten in
overwegende mate, in beginsel voor ten minste twee derden (het ‘financieel vereiste’)
, Het arrest:
Privaatrechtelijke rechtspersoon, ja of nee?
- A-orgaan? NEE
- B-orgaan? NEE, er is nergens een wet waar staat dat de stichting die uitkering kan geven
Rechtsbescherming door de rechter ingezet, aan alle vereisten was voldaan, waardoor de stichting, ook al is die
buitenwettelijk geen rechtspersoon, toch openbaar gezag kreeg en alsnog als bestuursorgaan mocht handelen.
B-organen: “voor zover”
A-organen moeten zich in beginsel altijd aan bestuursrechtelijke normen houden
- Algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zie o.a. Hoofdstuk 3 Awb)
- Ook bij privaatrechtelijk handelen (art. 3:1 lid 2 Awb en art. 3:14 BW)
B-organen hoeven zich slechts aan bestuursrechtelijke normen te houden voor zover zij handelen als
bestuursorgaan
3. Partijen in het bestuursrecht II: belanghebbenden (art. 1:2 Awb)
● Belanghebbende algemeen (al bekend)
● Statutair-belanghebbende I: algemeen
● Statutair-belanghebbenden II: vereisten
● Statutair-belanghebbenden III: rechtspersoonlijkheid
● Statutair-belanghebbenden IV: overige eisen
Alleen belanghebbenden kunnen procederen bij de bestuursrechter.
Belanghebbende begrip voor zowel rechtsbescherming als voor besluiten in belang!
Al bekend:
Adressaat van een besluit is altijd belanghebbende. Als ik een vergunning heb gekregen, dan ben je per
definitie een belanghebbende, want jij bent de adressant en daarom altijd een belanghebbende o.g.v. art. 1:2
BW. Geldt ook voor rechtspersonen 1:2 lid 1 Awb of lid 3!
Overige personen/entiteiten (‘derde-belanghebbenden’):
● Objectief bepaalbaar -> belang dat niet in de subjectieve wereld bestaat, moet echt objectief zijn.
Speciale herinnering aan iets? Is subjectieve belevenis en dat is niet objectief bepaalbaar.
● Persoonlijk -> je moet je onderscheiden van willekeurige anderen. Is er een weg afgesloten, dan is
alleen de persoon die daarin woont belanghebbende, want die is daar gevestigd en kan zich
onderscheiden van anderen.
● Eigen -> je moet voor jezelf opkomen en niet voor anderen. Kan iemand anders opkomen, maar je
moet dan gevolmachtigd zijn.
● Rechtstreeks -> belang mag niet afgeleid zijn. Voorbeeld; Sinterklaasvereniging heeft een
evenementenvergunning gevraagd voor de intocht, maar heeft voor toneel Sinterklaas gehuurd.
Vergunning geweigerd. Vraag is: is degene die Sinterklaas moet spelen belanghebbende? Nee, want
alleen degene die een vergunning zou moeten krijgen is belanghebbende.
● Actueel -> mag niet gaan om een onzekere toekomstige gebeurtenis.
= OPERA-criteria!
Hoorcollege
Aard van het bestuursrecht
1. Wat is bestuursrecht?
2. Functies van het bestuursrecht
3. Gelede normstelling
4. Verhouding algemeen en bijzonder deel
Wat is bestuursrecht?
Er zijn 3B’s
- Bestuursorgaan
- Belanghebbende
- Besluit
Een overheidsbesluit is bestuursrecht.
Een woningtekort is bestuursrecht (er is namelijk een overheidsbeleid)
Er is geen enkel maatschappelijk probleem zonder dat de overheid er tussen zit!
Ongekend onrecht (2020)
De commissie constateert dat bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag grondbeginselen van de rechtsstaat
zijn geschonden. Dit verwijt treft niet alleen de uitvoering – specifiek de Belastingdienst/toeslagen – maar ook
de wetgever en de rechtspraak.
‘Alles of niets’-benaming -> als je als ouder een stukje niet kon verantwoorden, dan moest je ALLES
terugbetalen aan de belasting. Dit is totaal niet evenredig! Dus stel, je hebt 10k gekregen en je kan die 400 niet
betalen, want je had niet genoeg, dan moest je als ouder die gehele 10k betalen!
Blind voor mens en recht (februari 2024) -> Toeslagenaffaire
● Staatsmachten zijn ernstig en langdurig tekortgeschoten in het bieden van rechtsbescherming -> als je
een foutje maakte, werd je gelijk bestempeld als ‘fraudeur’.
● Grondrechten op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en gelijke behandeling zijn
geschonden bij het gebruik van gegevens voor fraudebestrijding
● En: “Het kan morgen weer gebeuren”
Toeslagenaffaire raakte alle 3 de machten; de wetgever heeft de regel gemaakt, en de rechter heeft het
bestuurshandelen goedgekeurd.
Toeslagenaffaire heeft ervoor gezorgd dat het kabinet van Rutte uiteindelijk is gevallen.
Reactie: burgerperspectief en responsief bestuursrecht
1. Afdeling is indringender gaan toetsen (zie HC 5)
2. Bestuursorganen richten hun werkprocessen anders in
3. Wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb (zie HC 4 en 5)
Aard van het bestuursrecht (vervolg)
- Functies van het bestuursrecht
- Gelede normstelling
- Verhouding algemeen en bijzonder deel
,Functies van het bestuursrecht
- Instrumentele functie → bestuursrecht is een instrument om het beleid van de overheid in te vullen.
- Legitimerende functie → wetgever geeft de overheid de bevoegdheid om veel dingen in te roepen.
- Waarborgfunctie → burger wordt beschermd door handelen van de overheid. Denk aan rechten die
aan de burgers toekomen, denk aan de algemene beginselen van bestuur.
Extra aantekening:
- Overheid was vroeger altijd alleen op de achtergrond; we deden vooral alles zelf. Pas als het openbare
geding in het spel was, kwam de overheid in beeld. Daar waar de overheid niks deed, ging de burger
zelf voorzien in sociale voorzieningen (Vondelpark is gesticht door Van Egen, etc.).
- Na de Tweede Wereldoorlog ging de overheid zelf initiatief nemen. Met bestuursrecht kan je ervoor
zorgen dat er controle wordt uitgevoerd, daarom is het heel nuttig om in te voeren, dit t.o.v. het
privaatrecht en het strafrecht.
- Tijdens corona was er een strijd tussen de legitimerende functie en de waarborgfunctie.
- Altijd is er een strijd tussen die legitimerende en die waarborgfunctie.
Gelede normstelling
● Wet (in formele zin)
● Algemene maatregelen van bestuur
● Ministeriële regelingen
● Decentrale verordeningen
● Beschikkingen van de centrale en decentrale overheid
Om je rechtspositie te kennen, dien je een gelaagde structuur van het bestuur te kennen. Je kunt niet in 1 wet
kijken om je positie te kennen; er zijn verschillende regels die gelden en die je moet toepassen.
Nadelen alle regels;
- Overheid heeft vrijheid gekregen, maar moet zich aan bepaalde normen houden.
- Zooitje van alle wettelijke regels. Als je in bezwaar wilde gaan, had je in verschillende rechtsgebieden
verschillende termijnen.
- Algemene wet bestuursrecht geïntroduceerd
Verhouding van algemeen naar bijzonder
In het bijzonder deel zitten de verboden, verplichtingen en aanspraken van de burgers en de bevoegdheden
van bestuursorganen.
→ die regels staan NIET in de Algemene wet bestuursrecht
Maar het algemeen deel speelt altijd een rol
→ bovenlaag boven al die bijzondere regels heen. Ze staan in de Algemene wet bestuursrecht, denk aan de
rechtsbescherming (bestuursrecht procedure).
,Partijen in het bestuursrecht I: bestuursorgaan (art. 1:1 Awb)
Algemeen bekend:
- Art. 1:1 lid 1 Awb: a-organen en b-organen.
A-orgaan: een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, […]
- Organen van openbare lichamen, bijv. ministers, regering, College van B en W, burgemeester, etc.
- Organen van ‘rechtspersonen sui generis’, bijvoorbeeld het bestuur van de Dienst Wegverkeer (art. 4a
Wegenverkeerswet: Er is een Dienst Wegverkeer, in het maatschappelijk verkeer aangeduid als RDW.
De dienst bezit rechtspersoonlijkheid en is gevestigd te Zoetermeer.
Artikel 1:1 lid 1 Awb
Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. […] = publiekrechtelijke rechtspersoon op grond van 2:1 BW
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed = privaatrechtelijke rechtspersoon
met publiekrechtelijke bevoegdheid op grond van 2:3 BW.
i. Wat is openbaar gezag? -> de bevoegdheid om andermans rechtspositie eenzijdig te kunnen
wijzigen. De bevoegdheid om publiekrechtelijke handelingen te verrichten.
Kenmerken:
Privaatrechtelijke rechtspersonen of natuurlijke personen
Openbaar gezag: de bevoegdheid publiekrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. Geen besluit in de AWB
en is dus niet schriftelijk.
B-organen: twee manieren van verkrijging van openbaar gezag
a. Krachtens wettelijk voorschrift (met basis in wet), bijv.
i. AFM en DNB → privaatrechtelijke rechtspersoon. Heeft o.g.v. de wet de bevoegdheid om in
te grijpen als er niet aan de financiële verplichtingen wordt voldaan, voert dan openbaar
gezag uit en handelt als een bestuursorgaan.
ii. APK-keuringsstation → > garagehouder die APK-keuring verleent, garagehouder kan jouw
rechtspositie eenzijdig wijzigen, voert openbaar gezag uit en handelt in die zin als een
bestuursorgaan.
iii. Hoofd van de school (Leerplichtwet) → neemt de beslissing om verzuim los van de
schoolvakanties te verlenen. Hoofd van die school handelt in de zin van de Awb als
bestuursorgaan, want zij mogen beslissingen nemen.
b. Buitenwettelijk: ABRvS 30-11-1995, ECLI:NL:RVS:1995:ZF1850 (Stichting Silicose)
i. Geen bevoegdheid o.g.v. de wet, maar toch krijgt de private rechtspersoon de bevoegdheid
om als bestuursorgaan te kwalificeren.
Ad b. Buitenwettelijk (ABRS Stichting Silicose):
3 vereisten waarbij een buitenwettelijke private persoon toch als bestuursorgaan mag handelen;
1. Het gaat om uitkeringen of andere op geld waardeerbare rechten;
2. De overheid bepaalt de criteria volgens welke de op geld waardeerbare rechten worden verdeeld in
beslissende mate (het ‘inhoudelijke vereiste’)
3. De overheid verschaft het geld waarmee de rechtspersoon de op geld waardeerbare rechten in
overwegende mate, in beginsel voor ten minste twee derden (het ‘financieel vereiste’)
, Het arrest:
Privaatrechtelijke rechtspersoon, ja of nee?
- A-orgaan? NEE
- B-orgaan? NEE, er is nergens een wet waar staat dat de stichting die uitkering kan geven
Rechtsbescherming door de rechter ingezet, aan alle vereisten was voldaan, waardoor de stichting, ook al is die
buitenwettelijk geen rechtspersoon, toch openbaar gezag kreeg en alsnog als bestuursorgaan mocht handelen.
B-organen: “voor zover”
A-organen moeten zich in beginsel altijd aan bestuursrechtelijke normen houden
- Algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zie o.a. Hoofdstuk 3 Awb)
- Ook bij privaatrechtelijk handelen (art. 3:1 lid 2 Awb en art. 3:14 BW)
B-organen hoeven zich slechts aan bestuursrechtelijke normen te houden voor zover zij handelen als
bestuursorgaan
3. Partijen in het bestuursrecht II: belanghebbenden (art. 1:2 Awb)
● Belanghebbende algemeen (al bekend)
● Statutair-belanghebbende I: algemeen
● Statutair-belanghebbenden II: vereisten
● Statutair-belanghebbenden III: rechtspersoonlijkheid
● Statutair-belanghebbenden IV: overige eisen
Alleen belanghebbenden kunnen procederen bij de bestuursrechter.
Belanghebbende begrip voor zowel rechtsbescherming als voor besluiten in belang!
Al bekend:
Adressaat van een besluit is altijd belanghebbende. Als ik een vergunning heb gekregen, dan ben je per
definitie een belanghebbende, want jij bent de adressant en daarom altijd een belanghebbende o.g.v. art. 1:2
BW. Geldt ook voor rechtspersonen 1:2 lid 1 Awb of lid 3!
Overige personen/entiteiten (‘derde-belanghebbenden’):
● Objectief bepaalbaar -> belang dat niet in de subjectieve wereld bestaat, moet echt objectief zijn.
Speciale herinnering aan iets? Is subjectieve belevenis en dat is niet objectief bepaalbaar.
● Persoonlijk -> je moet je onderscheiden van willekeurige anderen. Is er een weg afgesloten, dan is
alleen de persoon die daarin woont belanghebbende, want die is daar gevestigd en kan zich
onderscheiden van anderen.
● Eigen -> je moet voor jezelf opkomen en niet voor anderen. Kan iemand anders opkomen, maar je
moet dan gevolmachtigd zijn.
● Rechtstreeks -> belang mag niet afgeleid zijn. Voorbeeld; Sinterklaasvereniging heeft een
evenementenvergunning gevraagd voor de intocht, maar heeft voor toneel Sinterklaas gehuurd.
Vergunning geweigerd. Vraag is: is degene die Sinterklaas moet spelen belanghebbende? Nee, want
alleen degene die een vergunning zou moeten krijgen is belanghebbende.
● Actueel -> mag niet gaan om een onzekere toekomstige gebeurtenis.
= OPERA-criteria!
