Aantekeningen blok 3 van Publiek
Management
H1, Publiek Management en Publieke managers Vanaf pagina:
2
H2, Politiek-ambtelijke verhoudingen
6
H3, Publieke verantwoording
10
H4, Financieel Management
14
H5, Strategisch Management
22
H6, Crisismanagement
26
H7, Netwerksamenwerking en
30
netwerkmanagement
H8, Belangenvertegenwoordiging
38
H9, Burgerparticipatie
41
H10, Interactie tussen overheid en burger
46
H11, Digitalisering
54
H12, Organisatie structuur
61
H13, Verandermanagement
68
H14, Prestatie-informatie en
72
prestatiemanagement
H15, Human Resource Management
79
H16, Diversiteit en inclusie
86
H17, Integriteit en sociale veiligheid
92
H18, Publiek management tussen bestuur en
97
organisatie
Hoofdstuk 1 t/m 6 naar boven
Hoofdstuk 7 t/m 11 naar buiten
Hoofdstuk 12 t/m 18 naar binnen
1
,Hoofdstuk 1, Publiek Management en publieke managers
Waar de overheid vroeger een baken van rust, loyaliteit en anonimiteit was, staan
ambtenaren en publieke managers tegenwoordig volop in de (soms negatieve)
schijnwerpers. Dit boek richt zich specifiek op publiek management, een vakgebied dat
een eigen context en set vaardigheden vereist die wezenlijk verschillen van de private
sector.
Publiek management: Alle activiteiten van leidinggevenden van publieke organisaties
om die
organisaties te beheersen, sturen en veranderen, met het oog op het optimaliseren van
de prestaties van de organisatie. Bewegen tussen bestuur en organisatie
Verschil managers en leiders:
Managers: zijn functionarissen die zorgen dat de processen in een organisatie goed
geregeld zijn en de zaken goed lopen; zij zijn de beheerders van de organisatie
Leiders: dragen een visie uit en geven richting aan de organisatie; zij zijn de inspirators
van de organisatie
In het algemeen zijn beide componenten nodig voor goed management van een publieke
organisatie
Publieke manager (formele leider): een medewerker met formele bevoegdheid om de
inzet van mensen en/of middelen in een publieke organisatie te sturen en te beheren, die
tevens de verantwoordelijkheid draagt voor de resultaten. Ze leggen verantwoording af
en dragen personeelsverantwoordelijkheid.
Zij moeten ervoor zorgen dat hun organisatie maatschappelijke problemen oplost en
daarmee bijdraagt aan allerlei zaken die wij in de samenleving collectief belangrijk vinden
Overige functies:
- Medewerker: een persoon (veelal in samenwerking met anderen) die bijdraagt aan
het bereiken van de doelen van een publieke organisatie. Dit zijn vrijwel altijd
werknemers van de organisatie
- Ambtenaar: een medewerkers die werkzaam is voor een overheid (rijksoverheid,
provincie, gemeente of waterschap)
o Beleidsambtenaar: houden zich bezig met de vorming en evaluatie van
beleid. Staan vaak niet dagelijks en direct in contact met de burgers of
bedrijven waarop beleid van toepassing is (UWV).
o Uitvoerend ambtenaren: staan bij de implementatie van beleid of het
verlenen van publieke diensten in contact met burgers of bedrijven
- Publieke professional: een medewerker die werkzaam is in een uitvoerende rol bij
een overheidsorganisatie of (semi)publieke instelling, wiens werk van grote
maatschappelijke meerwaarde is en gekenmerkt wordt door specialistische kennis en
vaardigheden
Wat typeert een publieke organisatie?
Publieke organisaties zijn instellingen zonder winstoogmerk die een publieke taak
vervullen. Ze onderscheiden zich van private bedrijven door hun unieke fundament en
maatschappelijke verantwoordelijkheid.
De kernkenmerken
- Financiering: Ze werken met publieke middelen (belastinggeld).
- Geen marktkeuze: Ze kunnen hun 'klanten' of werkgebied niet zelf kiezen (zoals
een gemeente die voor iedere inwoner moet werken).
- Politieke sturing: Ze moeten responsief zijn naar de wensen van het politieke
bestuur.
2
, - Belangenafweging: Ze balanceren voortdurend tussen tegenstrijdige
maatschappelijke belangen.
- Verantwoording: Er geldt een strikte plicht tot publieke verantwoording over
handelen en uitgaven.
- Doelstelling: Het einddoel is altijd het algemeen belang.
Rechtsgrondslag
Een belangrijke benadering stelt dat publieke en private organisaties fundamenteel
verschillen vanwege hun juridische basis.
Begrip Betekenis Voorbeeld
Publiekrechtelijke Het bestaan van de De Gemeentewet bepaalt dat
grondslag organisatie is wettelijk gemeenten bestaan en welke
vastgelegd. organen zij moeten hebben.
Publiekrechtelijke De macht om besluiten te Het recht van een gemeente om
bevoegdheden nemen is direct paspoorten uit te geven of boetes
gebaseerd op de wet. op te leggen.
Het Fundamentele Onderscheid
Bij het bepalen van het type organisatie kijk je naar de juridische basis (de
'geboorteakte') en het doel:
- Publiek: Opgericht bij wet (bijv. Ministerie, Gemeente) met als doel het
algemeen belang.
- Privaat: Opgericht door burgers/ondernemers (BV, Stichting). Een BV richt zich op
winst, een vereniging op haar leden.
De Drie Graadmeters
Hoe "publiek" een organisatie is, meet je langs deze drie assen:
Kenmerk Publiek (Overheid) Privaat (Markt/Sociaal)
Financieri Belastinggeld en premies. Verkoop, contributies of
ng donaties.
Controle Politiek (Ministers, Kamer, Aandeelhouders of eigen
Raad). bestuur.
Vrijheid Lage autonomie (strikte Hoge autonomie (eigen koers
regels). bepalen).
Het "Grijze Gebied": Hybride Organisaties
Veel Nederlandse organisaties vallen tussen wal en schip: het maatschappelijk
middenveld.
- De vorm: Vaak een private rechtsvorm (stichting), maar met een publieke taak.
- Voorbeelden: Woningcorporaties, ziekenhuizen, scholen.
- De spagaat: De manager moet een dubbelrol spelen: een gezonde
bedrijfsvoering runnen (privaat) én verantwoording afleggen aan de politiek en
maatschappij (publiek).
Definities: De Overheid in kaart
Om verwarring te voorkomen, maken we onderscheid tussen de smalle en brede definitie:
- Overheid in enge zin (Kernoverheid): Dit zijn de organisaties die direct
onderdeel zijn van de staat en rechtstreeks onder politieke controle staan.
o Voorbeelden: Ministeries, provincies en gemeenten.
- Overheid in brede zin (Publieke sector): Dit omvat de kernoverheid plus alle
organisaties die publieke middelen gebruiken of een wettelijke taak uitvoeren,
maar op afstand van de politiek staan.
o Voorbeelden: De politie, UWV, maar ook de hybride organisaties zoals
scholen en ziekenhuizen.
De Drie Richtingen van Publiek Management
Een publieke manager moet constant schakelen tussen drie verschillende werelden. Dit
wordt vaak het "3-D model van managementgedrag" genoemd.
1. Naar Boven: Management van de organisatie
Dit is het contact met de 'bazen' en de buitenwacht die de regels bepaalt.
3
, - Focus: De institutionele omgeving (politiek, toezichthouders, media).
- Doel: Het verkrijgen van legitimiteit en politieke steun. De manager zorgt dat de
politiek vertrouwen heeft in de organisatie.
2. Naar Buiten: Management rond de organisatie
Dit gaat over samenwerking in de keten. Geen enkele publieke organisatie werkt immers
alleen.
- Focus: De taakomgeving (burgers, belanghebbenden, partnerorganisaties).
- Doel: Verbinding, kennisdeling en afstemming. Samen zorgen dat een
maatschappelijk probleem echt wordt opgelost.
3. Naar Binnen: Management in de organisatie
Dit is het klassieke managen: zorgen dat de 'machine' draait.
- Focus: De interne organisatie (structuren, systemen, personeel).
- Doel: Het opbouwen van operationele capaciteit. Ervoor zorgen dat de
medewerkers de middelen en structuren hebben om de missie waar te maken.
De Drie Governance Paradigma's
Een paradigma is een 'bril' waar de overheid door kijkt om te bepalen hoe zij gestuurd
moet worden en welke waarden het belangrijkst zijn.
1. Klassiek Paradigma (Bureaucratie)
- Kernwaarde: Rechtsgelijkheid en betrouwbaarheid.
- Organisatie: Strikte hiërarchie, regels en neutraliteit.
- Rolverdeling: De politiek besluit, de loyale ambtenaar voert (onzichtbaar) uit.
- Focus: Input & Proces (Worden de regels gevolgd? Is het geld volgens de wet
uitgegeven?).
2. New Public Management (NPM)
- Kernwaarde: Efficiëntie en bedrijfsmatigheid (de "3 E's": Effective, Efficient,
Economy).
- Aanpak: Marktwerking, privatisering en sturen op cijfers. De overheid moet "meer
doen met minder".
- Rolverdeling: De ambtenaar is een manager met algemene
managementvaardigheden.
- Focus: Output (Wat zijn de resultaten? Hoeveel paspoorten zijn er gedrukt tegen
welke prijs?).
3. New Public Governance (NPG)
- Kernwaarde: Maatschappelijke meerwaarde en adaptiviteit.
- Aanpak: Samenwerken in netwerken met burgers en andere organisaties.
Flexibiliteit en veerkracht staan centraal.
- Rolverdeling: De ambtenaar is een 'verbinder' die over grenzen heen kan
werken.
- Focus: Outcome (Wat is de echte publieke waarde? Is de wijk veiliger geworden
door onze inzet?).
BELANGRIJK!!!
De Paradox van Publiek
Management
4
,Hoewel de drie paradigma's (Klassiek, NPM, NPG) uit verschillende tijden stammen, zijn
ze vandaag de dag allemaal tegelijkertijd relevant. Dit zorgt voor twee soorten
spanningen:
1. Spanning tussen de paradigma's
Waarden uit het ene model botsen met die van het andere.
- Betrouwbaarheid vs. Snelheid: Het klassieke model wil dat alles volgens de
regels gaat (traag maar eerlijk), terwijl NPM vraagt om efficiëntie en NPG om
snelle aanpassing (adaptiviteit).
- De kritiek: Een bureaucratie is eerlijk, maar wordt vaak traag gevonden (gebrek
aan NPM-efficiëntie) of star (gebrek aan NPG-flexibiliteit).
2. Spanning binnen de paradigma's
Zelfs binnen één denkstijl kunnen doelen met elkaar botsen.
Type Spanning De Botsing Uitleg
Gelijkheid vs. Striktheid vs. Moet iedereen exact hetzelfde behandeld
Eerlijkheid Maatwerk worden (Gelijkheid), of kijken we naar de
specifieke situatie (Eerlijkheid/Maatwerk)?
Doelmatigheid Zuinigheid vs. Als je te veel focust op kosten besparen
vs. Resultaat (Efficiency), haal je misschien je uiteindelijke
Doeltreffendheid doel niet meer (Effectiviteit).
Flexibiliteit vs. Aanpassen vs. Een organisatie moet meebewegen met de
Veerkracht Standhouden omgeving (Flexibel), maar mag haar
kernwaarden en stabiliteit niet verliezen onder
druk (Veerkracht).
5
,Hoofdstuk 2, Politiek-ambtelijke verhoudingen
De Dynamiek tussen Politiek en Ambtenarij
Overheidsbeleid ontstaat in de wisselwerking tussen gekozen politici en benoemde
professionals. Ze zijn tot elkaar veroordeeld: de politicus heeft de kennis van de
ambtenaar nodig, en de ambtenaar heeft de handtekening van de politicus nodig.
Er zijn 4 Verschillende Beelden van de Rolverdeling tussen Politici en
Ambtenaren:
Beeld 1: Het Klassieke Beeld (De Dichotomie)
Dit model gaat uit van een strikte scheiding tussen de wereld van de politiek en de
wereld van de uitvoering.
- De Kerngedachte: Politici beslissen (beleidsvorming), ambtenaren voeren uit
(beleidsuitvoering).
- De Structuur: Een duidelijke hiërarchie. De politicus is de baas; de ambtenaar is
de loyale, neutrale dienaar.
Twee visies op dezelfde scheiding
Hoewel Max Weber en Woodrow Wilson allebei voorstander waren van deze scheiding,
deden ze dat vanuit een heel andere angst:
Persoon Bescherme Waarom?
n van...
Max De Hij was bang dat de bureaucratie (met al haar kennis) te
Weber Democratie machtig zou worden en de politiek zou gaan overheersen.
Woodrow De Hij wilde voorkomen dat politici de uitvoering zouden
Wilson Bureaucratie verpesten met vriendjespolitiek of willekeur. Hij koos voor
professionaliteit en efficiëntie.
Beeld 2: van Feiten & Belangen
- De kern: Politici gaan over de "waarom" (belangen en waarden), ambtenaren
over de "hoe" (feiten en techniek).
- Expertise: Ambtenaren zijn hier belangrijker dan in het klassieke beeld. Zij
leveren de "neutrale kennis" aan waarop beleid gebaseerd wordt.
- Term: Evidence-based policy making (beleid gebaseerd op onderzoek in plaats
van alleen een politiek gevoel).
Beeld 3: van Energie & Evenwicht
- De kern: Zowel politici als ambtenaren behartigen belangen, maar op een andere
manier.
- De botsing:
6
, o Politici: Hebben de energie (idealisme, grote plannen, focus op brede
maatschappelijke zorgen).
o Ambtenaren: Zorgen voor het evenwicht (pragmatisme, realisme, focus
op belangen van bedrijven en instellingen).
- Nuance: In de praktijk is het vaak andersom: politici durven soms niet (angst voor
stemverlies) en ambtenaren pushen juist voor grote hervormingen.
Beeld 4: Pure Hybride (Gepolitiseerde Ambtenarij)
- De kern: Het onderscheid is volledig verdwenen. De ambtenaar wordt een
"politiek dier".
- Kenmerken:
o Politieke sensitiviteit: De ambtenaar kijkt niet alleen naar wat werkt,
maar ook naar wat politiek handig is in het debat.
o Loyaliteit: Benoemingen gebeuren soms op basis van politieke kleur.
o De "Bontkragen": Een informele cirkel van adviseurs en ambtenaren die
als een schild om de bestuurder heen staan om diens reputatie te
beschermen.
Twee Perspectieven op de Relatie tussen Politici en Ambtenaren
1. De Principaal-Agentbenadering (Economisch & Rationeel)
Dit perspectief komt uit de economie en vormt de basis van New Public Management.
Men gaat ervan uit dat mensen primair door eigenbelang worden gedreven.
- Rollen: De politicus is de Principaal (opdrachtgever), de ambtenaar is de Agent
(opdrachtnemer).
- Het Probleem:
o Informatieasymmetrie: De ambtenaar weet meer dan de politicus
(vakkennis).
o Tegenstrijdige belangen: De politicus wil resultaat, de ambtenaar wil
misschien een makkelijk leven of meer budget voor zijn eigen afdeling.
- Gevolg: Er is veel behoefte aan hiërarchie, controle en prestatiemetingen.
De Ambtelijke Driehoek (Toepassing)
Binnen grote organisaties zie je dit model terug in een splitsing van rollen om de grip te
vergroten:
1. Opdrachtgever [OG]: Maakt het beleid (wil effect).
2. Opdrachtnemer [ON]: Voert het uit (bijv. Belastingdienst).
3. Eigenaar [EIG]: Bewaakt de continuïteit en de middelen (bijv. de Secretaris-
Generaal).
2. De Stewardship-benadering (Sociaal & Psychologisch)
Dit perspectief gaat uit van vertrouwen. De ambtenaar wordt gezien als een Steward
(rentmeester of hoeder).
- Rollen: De politicus en ambtenaar zijn partners. De ambtenaar is een professional
die het algemeen belang dient.
- De Theorie: De steward is intrinsiek gemotiveerd. Hij gebruikt zijn
informatievoorsprong niet om de politicus te misleiden, maar om hem te helpen.
- Gevolg: De relatie is horizontaal. Er is meer autonomie, minder controle en de
focus ligt op samenwerking en ethische normen.
Vergelijkingstabel
Kenmerk Principaal-Agent Stewardship
Mensbeel Rationeel eigenbelang Intrinsieke motivatie (Social
d (Economic Man) Man)
Relatie Hiërarchisch (Contract) Horizontaal (Partnerschap)
Sleutelwo Controle Vertrouwen
7
, ord
Informatie Bron van machtsmisbruik Bron van deskundig advies
Paradigma New Public Management (NPM) New Public Governance
(NPG)
Het Ambtelijk Dilemma
Een dilemma ontstaat wanneer de vier belangrijkste normen van een ambtenaar met
elkaar botsen:
1. Politieke responsiviteit: Doen wat de baas (de minister) vraagt.
2. Professionele standaarden: Werken volgens vakkennis en expertise.
3. Rechtmatigheid: De wet strikt naleven.
4. Waarachtigheid: Eerlijk zijn over de feiten.
De kern van het dilemma: Wat doe je als een politicus iets vraagt (norm 1) wat
onrechtvaardig is voor de burger (norm 3) of feitelijk niet klopt (norm 4)?
Vormen van Tegenspraak en Weerstand
Als een ambtenaar het niet eens is met de koers, zijn er verschillende strategieën.
1. De Klassieke Reacties (Hirschman)
Het meest bekende model over gedrag bij onvrede:
- Loyalty: Je bent het er niet mee eens, maar je voert het trouw uit.
- Voice: Je trekt intern aan de bel en probeert het beleid te verbeteren.
- Exit: Je trekt het niet meer en neemt ontslag.
2. Werkhouding in de uitvoering (Brehm & Gates)
- Work: Gewoon je werk doen.
- Shirk: "Lummelen" of de kantjes eroverheen lopen uit desinteresse of stille
weerstand.
- Sabotage: Actief de boel tegenwerken zodat een plan mislukt.
3. De "Guerilla" en het Lekken (O'Leary)
- Guerilla-bureaucratie: Achter de schermen subtiel vertragen (bijv. "oeps,
dossier kwijt" of extra regels aanhalen) omdat je het beleid moreel onjuist vindt.
- Lekken: Informatie doorspelen aan de pers om via de publieke opinie een einde
te maken aan een misstand.
4. Interne Tegenspraak
Dit is de meest "nette" en professionele manier om een ander geluid te laten horen.
- Definitie: Het uiten van zorgen, kritiek of alternatieve visies binnen de formele
structuren van de organisatie.
- Kenmerken:
o Kanaal: Direct naar leidinggevenden of via officiële overlegorganen.
o Doel: Het verbeteren van besluitvorming en het voorkomen van fouten of
onbedoelde gevolgen.
- Focus: Constructieve verbetering van binnenuit. Het is tegenspraak met de
bedoeling om de organisatie te helpen.
5. Lekken (naar de media)
Wanneer de interne weg niet werkt of niet veilig voelt, kiezen ambtenaren soms voor de
"vlucht naar voren".
- Definitie: Het ongeoorloofd delen van vertrouwelijke informatie met de pers om
maatschappelijke of politieke druk uit te oefenen.
- Kenmerken:
o Doel: Aandacht vestigen op zaken die de ambtenaar als onethisch of
problematisch beschouwt.
o Risico: Zeer schadelijk voor het onderlinge vertrouwen; kan leiden tot
juridische of disciplinaire straffen (ontslag).
- Focus: Externe druk forceren via de publieke opinie.
6. Klokkenluiden
Dit is de "nucleaire optie". Het wordt vaak pas gedaan als alle andere opties (Voice,
Interne tegenspraak) zijn uitgeput.
8
, - Definitie: Het officieel melden van misstanden, fraude of illegale activiteiten aan
toezichthouders of externe autoriteiten.
- Kenmerken:
o Motivatie: Het morele kompas en de wet staan boven de loyaliteit aan de
eigen baas of organisatie.
o Bescherming: Er is wettelijke bescherming, maar in de praktijk is het
risico op uitsluiting of een "carrièreknik" groot.
- Focus: Het stoppen van ernstige (vermeende) misstanden.
De twee randvoorwaarden voor kritisch advies
Kritisch adviseren gebeurt niet zomaar. De tekst noemt twee cruciale factoren:
1. Psychologische Veiligheid: Ambtenaren moeten de ruimte voelen om
afwijkende standpunten in te nemen zonder bang te zijn voor hun carrière. Als de
"bontkraag" (de inner circle rond een minister) te gesloten is, durven ambtenaren
hun vinger niet op te steken.
2. Deskundigheid (Weber): Hoe meer specialistische kennis de ambtenaar heeft,
hoe krachtiger het advies. Expertise is het belangrijkste 'wapen' van de ambtenaar
in de discussie met de politicus.
De Rol van de Publieke Manager
De relatie tussen politiek en ambtenarij is niet statisch; de publieke manager is de
architect die deze relatie vormgeeft. Dit is essentieel voor het presteren van de gehele
publieke sector.
1. De "Bestuurlijke Reflex" doorbreken
In de praktijk zie je vaak een vicieuze cirkel:
- De Reflex: Door NPM-denken (Principaal-Agent) ligt de nadruk op controle. Als er
iets misgaat (zoals een schandaal), reageert de politiek met nóg meer monitoring
en regels.
- Het Gevaar: Deze reflex is contra-effectief. Te veel controle verstikt de
expertise van ambtenaren en vermindert het werkplezier en de effectiviteit.
2. Van Controle naar Ruimte en Vertrouwen
Voor complexe maatschappelijke problemen is controle alleen niet genoeg. De manager
heeft een cruciale taak:
- Benutten van expertise: Ambtenaren moeten de ruimte krijgen om hun
vakkennis in te brengen in de politieke arena.
- Creëren van vertrouwen: In plaats van alleen te sturen op cijfers (Output), moet
de manager een omgeving creëren waarin Stewardship kan bloeien.
3. De Manager als "Relatiebeheerder"
Publieke managers zitten precies op het snijvlak. Zij moeten:
- Invloed claimen: De ruimte bewaken waarin zij en hun team invloed kunnen
uitoefenen op de politieke agenda.
- Grenzen stellen: De ambtelijke organisatie beschermen tegen onrealistische
politieke eisen, terwijl ze wel responsief blijven naar de minister of wethouder.
Oude Reflex (NPM) Nieuwe Noodzaak
(NPG/Stewardship)
Focus op Controle Focus op Vertrouwen
Ambtenaar als Ambtenaar als Expert
Uitvoerder
Reactie op fouten: Meer Reactie op fouten: Leren &
regels Dialoog
9
, Hoofdstuk 3, Publieke Verantwoording
De Formele Definitie van Verantwoording
Verantwoording is volgens de tekst een sociaal mechanisme. Om van "verantwoording"
te kunnen spreken, moet er aan vier strikte voorwaarden worden voldaan:
1. De Relatie (Actor & Forum): Er moet een relatie zijn tussen iemand die handelt
(de Actor, bijv. een minister) en een instantie die beoordeelt (het Forum, bijv. de
Tweede Kamer).
2. Toezicht: Het Forum heeft de specifieke taak of bevoegdheid om toe te zien op
het handelen van de Actor.
3. Informatieplicht: De Actor is verplicht om informatie te verstrekken over wat hij
heeft gedaan en waarom (uitleg en rechtvaardiging).
4. Sanctiebevoegdheid: Het Forum moet de mogelijkheid hebben om de Actor te
straffen of te belonen (bijv. een motie van wantrouwen of een boete).
De Richtingen van Verantwoording
Een actor (zoals een manager of organisatie) staat in een web van relaties. De tekst
onderscheidt drie hoofdlijnen:
1. Verticale Verantwoording (De Hiërarchie)
Dit volgt de klassieke democratische lijn van "hoog naar laag".
- Hoe het werkt: De ondergeschikte legt verantwoording af aan de baas.
- Voorbeeld: Een uitvoeringsorganisatie (zoals het UWV) legt verantwoording af
aan het Ministerie van SZW, en de Minister weer aan de Tweede Kamer.
- Basis: Democratische legitimering.
2. Diagonale Verantwoording (De Toezichthouders)
Dit zijn specifieke "waakhonden" die buiten de directe hiërarchie staan, maar wel een
wettelijke taak hebben.
- Hoe het werkt: Een onafhankelijk instituut controleert of de regels worden
nageleefd.
10
Management
H1, Publiek Management en Publieke managers Vanaf pagina:
2
H2, Politiek-ambtelijke verhoudingen
6
H3, Publieke verantwoording
10
H4, Financieel Management
14
H5, Strategisch Management
22
H6, Crisismanagement
26
H7, Netwerksamenwerking en
30
netwerkmanagement
H8, Belangenvertegenwoordiging
38
H9, Burgerparticipatie
41
H10, Interactie tussen overheid en burger
46
H11, Digitalisering
54
H12, Organisatie structuur
61
H13, Verandermanagement
68
H14, Prestatie-informatie en
72
prestatiemanagement
H15, Human Resource Management
79
H16, Diversiteit en inclusie
86
H17, Integriteit en sociale veiligheid
92
H18, Publiek management tussen bestuur en
97
organisatie
Hoofdstuk 1 t/m 6 naar boven
Hoofdstuk 7 t/m 11 naar buiten
Hoofdstuk 12 t/m 18 naar binnen
1
,Hoofdstuk 1, Publiek Management en publieke managers
Waar de overheid vroeger een baken van rust, loyaliteit en anonimiteit was, staan
ambtenaren en publieke managers tegenwoordig volop in de (soms negatieve)
schijnwerpers. Dit boek richt zich specifiek op publiek management, een vakgebied dat
een eigen context en set vaardigheden vereist die wezenlijk verschillen van de private
sector.
Publiek management: Alle activiteiten van leidinggevenden van publieke organisaties
om die
organisaties te beheersen, sturen en veranderen, met het oog op het optimaliseren van
de prestaties van de organisatie. Bewegen tussen bestuur en organisatie
Verschil managers en leiders:
Managers: zijn functionarissen die zorgen dat de processen in een organisatie goed
geregeld zijn en de zaken goed lopen; zij zijn de beheerders van de organisatie
Leiders: dragen een visie uit en geven richting aan de organisatie; zij zijn de inspirators
van de organisatie
In het algemeen zijn beide componenten nodig voor goed management van een publieke
organisatie
Publieke manager (formele leider): een medewerker met formele bevoegdheid om de
inzet van mensen en/of middelen in een publieke organisatie te sturen en te beheren, die
tevens de verantwoordelijkheid draagt voor de resultaten. Ze leggen verantwoording af
en dragen personeelsverantwoordelijkheid.
Zij moeten ervoor zorgen dat hun organisatie maatschappelijke problemen oplost en
daarmee bijdraagt aan allerlei zaken die wij in de samenleving collectief belangrijk vinden
Overige functies:
- Medewerker: een persoon (veelal in samenwerking met anderen) die bijdraagt aan
het bereiken van de doelen van een publieke organisatie. Dit zijn vrijwel altijd
werknemers van de organisatie
- Ambtenaar: een medewerkers die werkzaam is voor een overheid (rijksoverheid,
provincie, gemeente of waterschap)
o Beleidsambtenaar: houden zich bezig met de vorming en evaluatie van
beleid. Staan vaak niet dagelijks en direct in contact met de burgers of
bedrijven waarop beleid van toepassing is (UWV).
o Uitvoerend ambtenaren: staan bij de implementatie van beleid of het
verlenen van publieke diensten in contact met burgers of bedrijven
- Publieke professional: een medewerker die werkzaam is in een uitvoerende rol bij
een overheidsorganisatie of (semi)publieke instelling, wiens werk van grote
maatschappelijke meerwaarde is en gekenmerkt wordt door specialistische kennis en
vaardigheden
Wat typeert een publieke organisatie?
Publieke organisaties zijn instellingen zonder winstoogmerk die een publieke taak
vervullen. Ze onderscheiden zich van private bedrijven door hun unieke fundament en
maatschappelijke verantwoordelijkheid.
De kernkenmerken
- Financiering: Ze werken met publieke middelen (belastinggeld).
- Geen marktkeuze: Ze kunnen hun 'klanten' of werkgebied niet zelf kiezen (zoals
een gemeente die voor iedere inwoner moet werken).
- Politieke sturing: Ze moeten responsief zijn naar de wensen van het politieke
bestuur.
2
, - Belangenafweging: Ze balanceren voortdurend tussen tegenstrijdige
maatschappelijke belangen.
- Verantwoording: Er geldt een strikte plicht tot publieke verantwoording over
handelen en uitgaven.
- Doelstelling: Het einddoel is altijd het algemeen belang.
Rechtsgrondslag
Een belangrijke benadering stelt dat publieke en private organisaties fundamenteel
verschillen vanwege hun juridische basis.
Begrip Betekenis Voorbeeld
Publiekrechtelijke Het bestaan van de De Gemeentewet bepaalt dat
grondslag organisatie is wettelijk gemeenten bestaan en welke
vastgelegd. organen zij moeten hebben.
Publiekrechtelijke De macht om besluiten te Het recht van een gemeente om
bevoegdheden nemen is direct paspoorten uit te geven of boetes
gebaseerd op de wet. op te leggen.
Het Fundamentele Onderscheid
Bij het bepalen van het type organisatie kijk je naar de juridische basis (de
'geboorteakte') en het doel:
- Publiek: Opgericht bij wet (bijv. Ministerie, Gemeente) met als doel het
algemeen belang.
- Privaat: Opgericht door burgers/ondernemers (BV, Stichting). Een BV richt zich op
winst, een vereniging op haar leden.
De Drie Graadmeters
Hoe "publiek" een organisatie is, meet je langs deze drie assen:
Kenmerk Publiek (Overheid) Privaat (Markt/Sociaal)
Financieri Belastinggeld en premies. Verkoop, contributies of
ng donaties.
Controle Politiek (Ministers, Kamer, Aandeelhouders of eigen
Raad). bestuur.
Vrijheid Lage autonomie (strikte Hoge autonomie (eigen koers
regels). bepalen).
Het "Grijze Gebied": Hybride Organisaties
Veel Nederlandse organisaties vallen tussen wal en schip: het maatschappelijk
middenveld.
- De vorm: Vaak een private rechtsvorm (stichting), maar met een publieke taak.
- Voorbeelden: Woningcorporaties, ziekenhuizen, scholen.
- De spagaat: De manager moet een dubbelrol spelen: een gezonde
bedrijfsvoering runnen (privaat) én verantwoording afleggen aan de politiek en
maatschappij (publiek).
Definities: De Overheid in kaart
Om verwarring te voorkomen, maken we onderscheid tussen de smalle en brede definitie:
- Overheid in enge zin (Kernoverheid): Dit zijn de organisaties die direct
onderdeel zijn van de staat en rechtstreeks onder politieke controle staan.
o Voorbeelden: Ministeries, provincies en gemeenten.
- Overheid in brede zin (Publieke sector): Dit omvat de kernoverheid plus alle
organisaties die publieke middelen gebruiken of een wettelijke taak uitvoeren,
maar op afstand van de politiek staan.
o Voorbeelden: De politie, UWV, maar ook de hybride organisaties zoals
scholen en ziekenhuizen.
De Drie Richtingen van Publiek Management
Een publieke manager moet constant schakelen tussen drie verschillende werelden. Dit
wordt vaak het "3-D model van managementgedrag" genoemd.
1. Naar Boven: Management van de organisatie
Dit is het contact met de 'bazen' en de buitenwacht die de regels bepaalt.
3
, - Focus: De institutionele omgeving (politiek, toezichthouders, media).
- Doel: Het verkrijgen van legitimiteit en politieke steun. De manager zorgt dat de
politiek vertrouwen heeft in de organisatie.
2. Naar Buiten: Management rond de organisatie
Dit gaat over samenwerking in de keten. Geen enkele publieke organisatie werkt immers
alleen.
- Focus: De taakomgeving (burgers, belanghebbenden, partnerorganisaties).
- Doel: Verbinding, kennisdeling en afstemming. Samen zorgen dat een
maatschappelijk probleem echt wordt opgelost.
3. Naar Binnen: Management in de organisatie
Dit is het klassieke managen: zorgen dat de 'machine' draait.
- Focus: De interne organisatie (structuren, systemen, personeel).
- Doel: Het opbouwen van operationele capaciteit. Ervoor zorgen dat de
medewerkers de middelen en structuren hebben om de missie waar te maken.
De Drie Governance Paradigma's
Een paradigma is een 'bril' waar de overheid door kijkt om te bepalen hoe zij gestuurd
moet worden en welke waarden het belangrijkst zijn.
1. Klassiek Paradigma (Bureaucratie)
- Kernwaarde: Rechtsgelijkheid en betrouwbaarheid.
- Organisatie: Strikte hiërarchie, regels en neutraliteit.
- Rolverdeling: De politiek besluit, de loyale ambtenaar voert (onzichtbaar) uit.
- Focus: Input & Proces (Worden de regels gevolgd? Is het geld volgens de wet
uitgegeven?).
2. New Public Management (NPM)
- Kernwaarde: Efficiëntie en bedrijfsmatigheid (de "3 E's": Effective, Efficient,
Economy).
- Aanpak: Marktwerking, privatisering en sturen op cijfers. De overheid moet "meer
doen met minder".
- Rolverdeling: De ambtenaar is een manager met algemene
managementvaardigheden.
- Focus: Output (Wat zijn de resultaten? Hoeveel paspoorten zijn er gedrukt tegen
welke prijs?).
3. New Public Governance (NPG)
- Kernwaarde: Maatschappelijke meerwaarde en adaptiviteit.
- Aanpak: Samenwerken in netwerken met burgers en andere organisaties.
Flexibiliteit en veerkracht staan centraal.
- Rolverdeling: De ambtenaar is een 'verbinder' die over grenzen heen kan
werken.
- Focus: Outcome (Wat is de echte publieke waarde? Is de wijk veiliger geworden
door onze inzet?).
BELANGRIJK!!!
De Paradox van Publiek
Management
4
,Hoewel de drie paradigma's (Klassiek, NPM, NPG) uit verschillende tijden stammen, zijn
ze vandaag de dag allemaal tegelijkertijd relevant. Dit zorgt voor twee soorten
spanningen:
1. Spanning tussen de paradigma's
Waarden uit het ene model botsen met die van het andere.
- Betrouwbaarheid vs. Snelheid: Het klassieke model wil dat alles volgens de
regels gaat (traag maar eerlijk), terwijl NPM vraagt om efficiëntie en NPG om
snelle aanpassing (adaptiviteit).
- De kritiek: Een bureaucratie is eerlijk, maar wordt vaak traag gevonden (gebrek
aan NPM-efficiëntie) of star (gebrek aan NPG-flexibiliteit).
2. Spanning binnen de paradigma's
Zelfs binnen één denkstijl kunnen doelen met elkaar botsen.
Type Spanning De Botsing Uitleg
Gelijkheid vs. Striktheid vs. Moet iedereen exact hetzelfde behandeld
Eerlijkheid Maatwerk worden (Gelijkheid), of kijken we naar de
specifieke situatie (Eerlijkheid/Maatwerk)?
Doelmatigheid Zuinigheid vs. Als je te veel focust op kosten besparen
vs. Resultaat (Efficiency), haal je misschien je uiteindelijke
Doeltreffendheid doel niet meer (Effectiviteit).
Flexibiliteit vs. Aanpassen vs. Een organisatie moet meebewegen met de
Veerkracht Standhouden omgeving (Flexibel), maar mag haar
kernwaarden en stabiliteit niet verliezen onder
druk (Veerkracht).
5
,Hoofdstuk 2, Politiek-ambtelijke verhoudingen
De Dynamiek tussen Politiek en Ambtenarij
Overheidsbeleid ontstaat in de wisselwerking tussen gekozen politici en benoemde
professionals. Ze zijn tot elkaar veroordeeld: de politicus heeft de kennis van de
ambtenaar nodig, en de ambtenaar heeft de handtekening van de politicus nodig.
Er zijn 4 Verschillende Beelden van de Rolverdeling tussen Politici en
Ambtenaren:
Beeld 1: Het Klassieke Beeld (De Dichotomie)
Dit model gaat uit van een strikte scheiding tussen de wereld van de politiek en de
wereld van de uitvoering.
- De Kerngedachte: Politici beslissen (beleidsvorming), ambtenaren voeren uit
(beleidsuitvoering).
- De Structuur: Een duidelijke hiërarchie. De politicus is de baas; de ambtenaar is
de loyale, neutrale dienaar.
Twee visies op dezelfde scheiding
Hoewel Max Weber en Woodrow Wilson allebei voorstander waren van deze scheiding,
deden ze dat vanuit een heel andere angst:
Persoon Bescherme Waarom?
n van...
Max De Hij was bang dat de bureaucratie (met al haar kennis) te
Weber Democratie machtig zou worden en de politiek zou gaan overheersen.
Woodrow De Hij wilde voorkomen dat politici de uitvoering zouden
Wilson Bureaucratie verpesten met vriendjespolitiek of willekeur. Hij koos voor
professionaliteit en efficiëntie.
Beeld 2: van Feiten & Belangen
- De kern: Politici gaan over de "waarom" (belangen en waarden), ambtenaren
over de "hoe" (feiten en techniek).
- Expertise: Ambtenaren zijn hier belangrijker dan in het klassieke beeld. Zij
leveren de "neutrale kennis" aan waarop beleid gebaseerd wordt.
- Term: Evidence-based policy making (beleid gebaseerd op onderzoek in plaats
van alleen een politiek gevoel).
Beeld 3: van Energie & Evenwicht
- De kern: Zowel politici als ambtenaren behartigen belangen, maar op een andere
manier.
- De botsing:
6
, o Politici: Hebben de energie (idealisme, grote plannen, focus op brede
maatschappelijke zorgen).
o Ambtenaren: Zorgen voor het evenwicht (pragmatisme, realisme, focus
op belangen van bedrijven en instellingen).
- Nuance: In de praktijk is het vaak andersom: politici durven soms niet (angst voor
stemverlies) en ambtenaren pushen juist voor grote hervormingen.
Beeld 4: Pure Hybride (Gepolitiseerde Ambtenarij)
- De kern: Het onderscheid is volledig verdwenen. De ambtenaar wordt een
"politiek dier".
- Kenmerken:
o Politieke sensitiviteit: De ambtenaar kijkt niet alleen naar wat werkt,
maar ook naar wat politiek handig is in het debat.
o Loyaliteit: Benoemingen gebeuren soms op basis van politieke kleur.
o De "Bontkragen": Een informele cirkel van adviseurs en ambtenaren die
als een schild om de bestuurder heen staan om diens reputatie te
beschermen.
Twee Perspectieven op de Relatie tussen Politici en Ambtenaren
1. De Principaal-Agentbenadering (Economisch & Rationeel)
Dit perspectief komt uit de economie en vormt de basis van New Public Management.
Men gaat ervan uit dat mensen primair door eigenbelang worden gedreven.
- Rollen: De politicus is de Principaal (opdrachtgever), de ambtenaar is de Agent
(opdrachtnemer).
- Het Probleem:
o Informatieasymmetrie: De ambtenaar weet meer dan de politicus
(vakkennis).
o Tegenstrijdige belangen: De politicus wil resultaat, de ambtenaar wil
misschien een makkelijk leven of meer budget voor zijn eigen afdeling.
- Gevolg: Er is veel behoefte aan hiërarchie, controle en prestatiemetingen.
De Ambtelijke Driehoek (Toepassing)
Binnen grote organisaties zie je dit model terug in een splitsing van rollen om de grip te
vergroten:
1. Opdrachtgever [OG]: Maakt het beleid (wil effect).
2. Opdrachtnemer [ON]: Voert het uit (bijv. Belastingdienst).
3. Eigenaar [EIG]: Bewaakt de continuïteit en de middelen (bijv. de Secretaris-
Generaal).
2. De Stewardship-benadering (Sociaal & Psychologisch)
Dit perspectief gaat uit van vertrouwen. De ambtenaar wordt gezien als een Steward
(rentmeester of hoeder).
- Rollen: De politicus en ambtenaar zijn partners. De ambtenaar is een professional
die het algemeen belang dient.
- De Theorie: De steward is intrinsiek gemotiveerd. Hij gebruikt zijn
informatievoorsprong niet om de politicus te misleiden, maar om hem te helpen.
- Gevolg: De relatie is horizontaal. Er is meer autonomie, minder controle en de
focus ligt op samenwerking en ethische normen.
Vergelijkingstabel
Kenmerk Principaal-Agent Stewardship
Mensbeel Rationeel eigenbelang Intrinsieke motivatie (Social
d (Economic Man) Man)
Relatie Hiërarchisch (Contract) Horizontaal (Partnerschap)
Sleutelwo Controle Vertrouwen
7
, ord
Informatie Bron van machtsmisbruik Bron van deskundig advies
Paradigma New Public Management (NPM) New Public Governance
(NPG)
Het Ambtelijk Dilemma
Een dilemma ontstaat wanneer de vier belangrijkste normen van een ambtenaar met
elkaar botsen:
1. Politieke responsiviteit: Doen wat de baas (de minister) vraagt.
2. Professionele standaarden: Werken volgens vakkennis en expertise.
3. Rechtmatigheid: De wet strikt naleven.
4. Waarachtigheid: Eerlijk zijn over de feiten.
De kern van het dilemma: Wat doe je als een politicus iets vraagt (norm 1) wat
onrechtvaardig is voor de burger (norm 3) of feitelijk niet klopt (norm 4)?
Vormen van Tegenspraak en Weerstand
Als een ambtenaar het niet eens is met de koers, zijn er verschillende strategieën.
1. De Klassieke Reacties (Hirschman)
Het meest bekende model over gedrag bij onvrede:
- Loyalty: Je bent het er niet mee eens, maar je voert het trouw uit.
- Voice: Je trekt intern aan de bel en probeert het beleid te verbeteren.
- Exit: Je trekt het niet meer en neemt ontslag.
2. Werkhouding in de uitvoering (Brehm & Gates)
- Work: Gewoon je werk doen.
- Shirk: "Lummelen" of de kantjes eroverheen lopen uit desinteresse of stille
weerstand.
- Sabotage: Actief de boel tegenwerken zodat een plan mislukt.
3. De "Guerilla" en het Lekken (O'Leary)
- Guerilla-bureaucratie: Achter de schermen subtiel vertragen (bijv. "oeps,
dossier kwijt" of extra regels aanhalen) omdat je het beleid moreel onjuist vindt.
- Lekken: Informatie doorspelen aan de pers om via de publieke opinie een einde
te maken aan een misstand.
4. Interne Tegenspraak
Dit is de meest "nette" en professionele manier om een ander geluid te laten horen.
- Definitie: Het uiten van zorgen, kritiek of alternatieve visies binnen de formele
structuren van de organisatie.
- Kenmerken:
o Kanaal: Direct naar leidinggevenden of via officiële overlegorganen.
o Doel: Het verbeteren van besluitvorming en het voorkomen van fouten of
onbedoelde gevolgen.
- Focus: Constructieve verbetering van binnenuit. Het is tegenspraak met de
bedoeling om de organisatie te helpen.
5. Lekken (naar de media)
Wanneer de interne weg niet werkt of niet veilig voelt, kiezen ambtenaren soms voor de
"vlucht naar voren".
- Definitie: Het ongeoorloofd delen van vertrouwelijke informatie met de pers om
maatschappelijke of politieke druk uit te oefenen.
- Kenmerken:
o Doel: Aandacht vestigen op zaken die de ambtenaar als onethisch of
problematisch beschouwt.
o Risico: Zeer schadelijk voor het onderlinge vertrouwen; kan leiden tot
juridische of disciplinaire straffen (ontslag).
- Focus: Externe druk forceren via de publieke opinie.
6. Klokkenluiden
Dit is de "nucleaire optie". Het wordt vaak pas gedaan als alle andere opties (Voice,
Interne tegenspraak) zijn uitgeput.
8
, - Definitie: Het officieel melden van misstanden, fraude of illegale activiteiten aan
toezichthouders of externe autoriteiten.
- Kenmerken:
o Motivatie: Het morele kompas en de wet staan boven de loyaliteit aan de
eigen baas of organisatie.
o Bescherming: Er is wettelijke bescherming, maar in de praktijk is het
risico op uitsluiting of een "carrièreknik" groot.
- Focus: Het stoppen van ernstige (vermeende) misstanden.
De twee randvoorwaarden voor kritisch advies
Kritisch adviseren gebeurt niet zomaar. De tekst noemt twee cruciale factoren:
1. Psychologische Veiligheid: Ambtenaren moeten de ruimte voelen om
afwijkende standpunten in te nemen zonder bang te zijn voor hun carrière. Als de
"bontkraag" (de inner circle rond een minister) te gesloten is, durven ambtenaren
hun vinger niet op te steken.
2. Deskundigheid (Weber): Hoe meer specialistische kennis de ambtenaar heeft,
hoe krachtiger het advies. Expertise is het belangrijkste 'wapen' van de ambtenaar
in de discussie met de politicus.
De Rol van de Publieke Manager
De relatie tussen politiek en ambtenarij is niet statisch; de publieke manager is de
architect die deze relatie vormgeeft. Dit is essentieel voor het presteren van de gehele
publieke sector.
1. De "Bestuurlijke Reflex" doorbreken
In de praktijk zie je vaak een vicieuze cirkel:
- De Reflex: Door NPM-denken (Principaal-Agent) ligt de nadruk op controle. Als er
iets misgaat (zoals een schandaal), reageert de politiek met nóg meer monitoring
en regels.
- Het Gevaar: Deze reflex is contra-effectief. Te veel controle verstikt de
expertise van ambtenaren en vermindert het werkplezier en de effectiviteit.
2. Van Controle naar Ruimte en Vertrouwen
Voor complexe maatschappelijke problemen is controle alleen niet genoeg. De manager
heeft een cruciale taak:
- Benutten van expertise: Ambtenaren moeten de ruimte krijgen om hun
vakkennis in te brengen in de politieke arena.
- Creëren van vertrouwen: In plaats van alleen te sturen op cijfers (Output), moet
de manager een omgeving creëren waarin Stewardship kan bloeien.
3. De Manager als "Relatiebeheerder"
Publieke managers zitten precies op het snijvlak. Zij moeten:
- Invloed claimen: De ruimte bewaken waarin zij en hun team invloed kunnen
uitoefenen op de politieke agenda.
- Grenzen stellen: De ambtelijke organisatie beschermen tegen onrealistische
politieke eisen, terwijl ze wel responsief blijven naar de minister of wethouder.
Oude Reflex (NPM) Nieuwe Noodzaak
(NPG/Stewardship)
Focus op Controle Focus op Vertrouwen
Ambtenaar als Ambtenaar als Expert
Uitvoerder
Reactie op fouten: Meer Reactie op fouten: Leren &
regels Dialoog
9
, Hoofdstuk 3, Publieke Verantwoording
De Formele Definitie van Verantwoording
Verantwoording is volgens de tekst een sociaal mechanisme. Om van "verantwoording"
te kunnen spreken, moet er aan vier strikte voorwaarden worden voldaan:
1. De Relatie (Actor & Forum): Er moet een relatie zijn tussen iemand die handelt
(de Actor, bijv. een minister) en een instantie die beoordeelt (het Forum, bijv. de
Tweede Kamer).
2. Toezicht: Het Forum heeft de specifieke taak of bevoegdheid om toe te zien op
het handelen van de Actor.
3. Informatieplicht: De Actor is verplicht om informatie te verstrekken over wat hij
heeft gedaan en waarom (uitleg en rechtvaardiging).
4. Sanctiebevoegdheid: Het Forum moet de mogelijkheid hebben om de Actor te
straffen of te belonen (bijv. een motie van wantrouwen of een boete).
De Richtingen van Verantwoording
Een actor (zoals een manager of organisatie) staat in een web van relaties. De tekst
onderscheidt drie hoofdlijnen:
1. Verticale Verantwoording (De Hiërarchie)
Dit volgt de klassieke democratische lijn van "hoog naar laag".
- Hoe het werkt: De ondergeschikte legt verantwoording af aan de baas.
- Voorbeeld: Een uitvoeringsorganisatie (zoals het UWV) legt verantwoording af
aan het Ministerie van SZW, en de Minister weer aan de Tweede Kamer.
- Basis: Democratische legitimering.
2. Diagonale Verantwoording (De Toezichthouders)
Dit zijn specifieke "waakhonden" die buiten de directe hiërarchie staan, maar wel een
wettelijke taak hebben.
- Hoe het werkt: Een onafhankelijk instituut controleert of de regels worden
nageleefd.
10
