Staats en
bestuursrecht I
R.J.N. Schlössels & S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat 1,
Bestuursrecht algemeen, Normering, Uitvoering, Handhaving, Deventer:
Wolters Kluwer 2024 (derde druk)
STUDIE Pre-master Rechtsgeleerdheid Open Universiteit
VAKCODE RS0522-252622S
LEERJAAR: 2025 – 2026
STOF: handboek, kennisclips, hoorcolleges en zelftoetsen
en bijbehorende jurisprudentie
, LEEREENHEID 3 INLEIDINGBESTUURSRECHT
HOOFDSTUK 1 BESTUURSRECHT
1.1 aard en karakterisering van het bestuursrecht
Bestuursrecht is het recht voor, van en tegen het bestuur. Het biedt een juridische grondslag voor
bestuursoptreden (recht voor het bestuur), reguleert de uitoefening van bestuursbevoegdheden en
rechtsvorming (recht van het bestuur) en beschermt burgers tegen de overheid door waarborgen
zoals bezwaar, beroep, beginselen van behoorlijk bestuur, inspraak, openbaarheid en
schadevergoeding (recht tegen het bestuur). De overheid heeft in de democratische rechtsstaat een
bijzondere positie: zij mag uitsluitend het algemeen belang dienen, moet handelen op basis van een
wettelijke grondslag en moet daarbij burgers waarborgen bieden.
Het bestuursrecht vervult drie kernfuncties: een legitimerende functie, een instrumentele functie en
een waarborgfunctie. Bestuur kan worden opgevat als organisatie of als functie. In de trias politica
wordt het bestuur onderscheiden van wetgeving en rechtspraak. Deze scheiding is een denkmodel
en geen exacte beschrijving van de werkelijkheid. Besturen is meer dan louter uitvoering van wetten
en omvat ook beleidsvorming en regelgeving. De Algemene wet bestuursrecht hanteert in beginsel
een negatieve afbakening: bestuur is wat geen wetgeving of rechtspraak is, met uitzonderingen zoals
art. 3:1 lid 1 Awb, art. 8:3 Awb en art. 1:1 lid 3 Awb.
Besturen omvat zowel concrete beslissingen (microniveau) als algemene beleidsvorming en
regelgeving (macroniveau). Wetgevende en uitvoerende functies zijn in de praktijk verweven, evenals
politiek gezag en ambtelijke organisatie, al moeten zij normatief onderscheiden blijven. De overheid
mag uitsluitend het algemeen belang behartigen. Wat daaronder valt, is primair een politieke keuze.
De overheid mag particuliere belangen slechts meenemen voor zover deze onderdeel zijn van een
algemeen belang. De Grondwet en verdragen leggen wel minimale overheidstaken vast, met name
via sociale grondrechten (art. 19–23 Grondwet), evenals andere taken zoals de internationale
rechtsorde (art. 90 Grondwet), defensie (art. 97 Grondwet) en het geldstelsel (art. 106 Grondwet).
bestuur op microniveau maakt concrete beslissingen waarbij belangen van individuele burgers
rechtstreeks betrokken zijn. Bestuur op macroniveau dan bestuurd de overheid de samenleving als
geheel door middel van wet- en regelgeving. Het besturen is het overheidswege behartigen van het
algemeen belang, waar dit naar constitutionele en politiek-democratisch maatstaven noodzakelijk
wordt geacht. Bestuursrecht is het van overheidswege behartigen van het algemeen belang maar
dan met het juridische aspect daarvan. Bestuursrecht ziet op het juridische aspect van alle
bestuursactiviteiten, ongeacht of deze publiekrechtelijk, privaatrechtelijk of feitelijk van aard zijn. Ook
privaatrechtelijk handelen van de overheid blijft onderworpen aan bestuursrechtelijke normen zoals
de beginselen van behoorlijk bestuur
Legitimerende functie: voorziet het bestuur optreden van een juridische grondslag. Herleiden vanuit
de Grondwet, maar daarnaast ook nadere reguleringen in wettelijke voorschriften, plannen en andere
besluiten
Instrumentele functie: het vaststellen en uitvoeren van overheidsbeleid. Het recht wordt gezien als
een middel tot het bereiken van bepaalde doeleinden.
Waarborgfunctie: door de bestuursrechtelijke normering van het bestuur optreden wordt de
rechtspositie van de burger ten opzichte van de overheid gewaarborgd. De Awb verschaft
rechtsregels waarvan het bestuur mag optreden. Daarmee is tevens de rechtspositie van de burger
ten opzichte van het bestuur gewaarborgd
Alle drie de functie kunnen samenhangen met elkaar maar dit kan ook zorgen voor spanningen.
1.2 de democratische rechtstaat
De democratische rechtsstaat is een normatief uitgangspunt voor het gehele bestuursrecht en vormt
het toetsingskader voor wetgeving en bestuurshandelen. De overheid mag uitsluitend handelen ter
verwerkelijking van recht, op basis van en in overeenstemming met het recht. Deze idee is
voorpositief: zij ligt ten grondslag aan het geldende recht, maar maakt er zelf geen deel van uit.
,Gebondenheid aan het recht: de overheid mag handelen ter verwerkelijking van recht op basis van
het recht en in overeenstemming met het recht
De drie dimensies
Het overheidshandelen wordt beoordeeld vanuit drie niet tot elkaar herleidbare dimensies:
democratie, liberale rechtsstaat en sociale rechtsstaat.
1. Dimensie van democratie: De democratische dimensie vereist zeggenschap van
burgers over het overheidshandelen
2. Dimensie van liberale: De liberale rechtsstaat begrenst de macht door vrijheid,
rechtszekerheid en rechtsgelijkheid tegenover overheidshandelen
3. Dimensie van de sociale rechtsstaat: De sociale rechtsstaat geeft richting aan het
positieve doel van de overheid: het realiseren van sociale rechtvaardigheid.
Deze dimensies staan permanent op gespannen voet en functioneren als beginselen die steeds
moeten worden geoptimaliseerd. De beginselen zijn zeggenschap, vrijheid, rechtszekerheid,
rechtsgelijkheid en sociale rechtvaardigheid.
De dimensies zijn voorpositieve uitgangspunten met een tweedelige structuur.
Elke dimensie kent een harde kern die tot het positieve recht behoort; strijd daarmee maakt
overheidshandelen onrechtmatig. Daarnaast bestaat een optimaliseringsplicht: bij ieder
overheidsoptreden moet worden gezocht naar de best mogelijke verwezenlijking van alle beginselen,
zonder de andere onevenredig te beperken. Rechtszekerheid vereist voorspelbaar, niet-willekeurig
bestuur, onder meer via kenbare regelgeving, het verbod van terugwerkende kracht en bescherming
van gerechtvaardigde verwachtingen.
De centrale beginselen worden uitgewerkt in nadere, instrumentele beginselen. Voor democratie
zijn dit onder meer: beslissen door algemeen vertegenwoordigende organen, kiesrecht, politieke
verantwoordelijkheid, decentralisatie, inspraak en openbaarheid. Voor de liberale rechtsstaat gaat het
om: wetmatigheid van bestuur, machtsverdeling, grondrechten, rechterlijke controle en voorlichting.
De sociale rechtsstaat wordt nader ingevuld door effectiviteit en doelmatigheid, omdat de
inhoudelijke invulling van sociale rechtvaardigheid primair politiek is.
Democratie: het beslissen door algemeen vertegenwoordigende organen en andere besluitvorming.
Er is een kiesrecht, politieke verantwoordelijkheid en burgerschapsrechten
Democratische legitimatie vereist niet alleen besluitvorming door gekozen organen, maar ook
participatie van burgers bij concrete besluiten.
- Inspraak - betekent daadwerkelijke beïnvloeding van beleid, hun mening geven in de
rechtsstaat
- Openbaarheid - is essentieel voor zeggenschap en omvat toegang tot documenten,
vergaderingen en besluitvorming. De belangrijkste regeling is de Wet open overheid.
Openbaarheid kent grenzen, onder meer vanwege privacy en bestuurlijke effectiviteit.
Liberale rechtsstaat: Het bestuur moet wetmatig handelen: overheidshandelen moet berusten op
vooraf kenbare, algemene regels om willekeur te voorkomen.
- Machtsverdeling en checks and balances - moeten machtsconcentratie tegengaan, ook
buiten de klassieke trias politica.
- Grondrechten - vereisen terughoudend ingrijpen door de overheid, met inachtneming van
proportionaliteit en subsidiariteit.
- Rechterlijke controle - Een onafhankelijke rechter moet overheidshandelen kunnen toetsen
en burgers beschermen. De harde kern van rechtsbescherming volgt met name uit art. 6
EVRM
- Voorlichting: rechtszekerheid dat het bestuur burgers actief informeert over hun
rechtspositie en dus hun rechten en plichten; wetgeving alleen is daarvoor onvoldoende
Sociale rechtsstaat: De sociale rechtsstaat ziet op het positieve doel van de overheid: het scheppen
van voorwaarden voor een menswaardig bestaan en sociale rechtvaardigheid. De overheid is
verplicht deze rechtvaardigheid voortdurend te bevorderen, binnen de grenzen van democratie en
,liberale rechtsstaat. Het recht kan dit slechts beperkt inhoudelijk sturen; uiteindelijk vergt dit politieke
afweging tussen niet tot elkaar herleidbare beginselen. H
1.3 positie ten opzichte van andere rechtsbeginselen
Bestuursrecht behoort tot het publiekrecht en verschilt principieel van het privaatrecht door de aard
van bevoegdheden. De overheid heeft altijd een wettelijke grondslag nodig en mag nooit als gewone
rechtssubject optreden. Publiek- en privaatrecht beïnvloeden elkaar wel wederzijds. Centraal staan
drie vragen: of het privaatrecht het gemene recht is, of de overheid privaatrechtelijke bevoegdheden
mag gebruiken, en hoe bestuursrechter en burgerlijke rechter zich tot elkaar verhouden. Strafrecht en
bestuursrecht zijn beide publiekrecht en dienen de handhaving van normen. Strafrecht richt zich op
bestraffing, bestuursrecht ook op herstel. De grenzen zijn soms diffuus, vooral bij bestuurlijke boetes
en OM-afdoeningen. Waarborgen in strafrecht en punitief bestuursrecht groeien naar elkaar toe.
Beide rechtsgebieden worden beheerst door legaliteitsbeginsel en rechtsstatelijke uitgangspunten.
Het verschil tussen staatsrecht en bestuursrecht is vooral gradueel. Staatsrecht richt zich op
organisatie van de staat en grondrechten; bestuursrecht op concrete uitoefening van
bestuursbevoegdheden. In de praktijk lopen beide sterk in elkaar over. Internationaal publiekrecht
beïnvloedt het bestuursrecht sterk, maar de verhouding tussen nationaal en internationaal recht
wordt vooral als staatsrechtelijk vraagstuk gezien.
HOOFDSTUK 2 STRUCTUUR EN OPBOUW
2.1 karakterisering van bestuursrecht
Europees bestuursrecht werkt rechtstreeks door in de Nederlandse rechtsorde en vormt de top van
de normenhiërarchie. Door directe werking is het onlosmakelijk verbonden met het nationale
bestuursrecht.
Het onderscheid tussen algemeen en bijzonder bestuursrecht is het meest praktisch relevant. Het
bijzondere deel bevat regels voor specifieke beleidsterreinen. Het algemene deel bevat regels die
voor alle bestuursorganen gelden en is grotendeels vastgelegd in de Awb. Het algemene deel werkt
door in het hele bestuursrecht. Het materiële bestuursrecht regelt rechten en plichten van burgers en
bevoegdheden van bestuursorganen. Het formele bestuursrecht ziet op procedures en valt uiteen in
non-contentieus formeel recht en bestuursprocesrecht. Non-contentieus formeel recht betreft de
voorbereiding en vaststelling van besluiten. Contentieus formeel recht, het bestuursprocesrecht,
regelt bezwaar en beroep. Deze indelingen zijn hulpmiddelen zonder zelfstandige rechtsgevolgen.
2.2 algemeen en bijzonder deel
ONDERSCHEID ALGEMEEN EN BIJZONDER DEEL
Het bestuursrecht bestaat uit een bijzonder en een algemeen deel. Het bijzondere deel regelt
concrete rechten en plichten van burgers en specifieke bevoegdheden van bestuursorganen per
beleidsterrein. Het algemene deel abstraheert en systematiseert gemeenschappelijke leerstukken en
bevat daarnaast autonome onderwerpen zoals rechtsbescherming en algemene beginselen van
behoorlijk bestuur. Historisch ging het bijzondere deel vooraf; met de Awb is het algemene deel sterk
aan betekenis gewonnen.
Bijzonder deel
Het bijzondere deel kan worden benaderd vanuit het algemene deel, vanuit maatschappelijke
sectoren (sectorale benadering), vanuit maatschappelijke activiteiten (functionele benadering) of
vanuit het instrumentele karakter van het bestuursrecht. Het bijzondere bestuursrecht fungeert als
instrument voor beleidsdoelen, maar staat altijd in verbinding met de beginselen van de
democratische rechtsstaat. Het bestuursrecht biedt instrumenten aan de overheid én begrenst het
gebruik daarvan ter bescherming van burgers. De wet bevat vaak algemene normen die door lagere
regelgeving en bestuursorganen worden geconcretiseerd. Deze gelede normstelling maakt maatwerk
mogelijk en verbindt instrumentele sturing met rechtsstatelijke waarborgen en rechtsbescherming.
Het bestuursrecht kan worden geanalyseerd aan de hand van: organisatie, wetgeving, nadere
regelgeving en planning, uitvoering, handhaving en rechtsbescherming. Deze elementen tonen hoe
beleid juridisch wordt gerealiseerd binnen democratische en rechtsstatelijke kaders.
Algemeen deel
,Het algemene deel omvat rechtsfiguren en normen die voor het hele bestuursrecht gelden. De Awb
berust op de grondwettelijke opdracht om algemene regels van bestuursrecht vast te stellen en
vormt de kern van het algemene deel. Art. 107 lid 2 Gw. De Awb heeft vier doelstellingen:
1) Harmonisatie
2) vereenvoudiging en systematisering
3) codificatie van jurisprudentie
4) regeling van onderwerpen die zich niet lenen voor bijzondere wetgeving.
Deze doelen versterken elkaar en dienen gezamenlijk de toegankelijkheid en bruikbaarheid van het
bestuursrecht.
vier gradaties van harmonisatie (KENNEN)
De Awb kent vier typen bepalingen:
1) dwingend recht – gelden voor het gehele bestuursrecht, kan bij wet in formele zin worden
afgeweken
2) regelend recht – voor normale gevallen de beste regeling, tenzij bijzonder anders regelt
3) aanvullend recht – regeling van onderwerpen die niet in de bijzondere wet kunnen worden
geregeld
4) facultatief recht – van toepassing indien dit bij bijzonder wettelijk voorschrift of bij besluit van
het. Betrokken bestuursorgaan is bepaald
Deze bepalen in welke mate bijzondere wetgeving van de Awb kan afwijken. Afwijkingen moeten in
beginsel expliciet worden gemaakt.
De Awb legt uitgekristalliseerde rechtspraak vast, onder meer over algemene beginselen van
behoorlijk bestuur, beleidsregels en mandaat. Codificatie vereist keuzes en kan grote gevolgen
hebben voor de rechtspraktijk. Sommige onderwerpen zijn in de Awb geregeld omdat zij zich niet
lenen voor opname in bijzondere wetgeving, zoals de doorzendplicht en de algemene
geheimhoudingsplicht. De Awb bevat geen bevoegdheidstoekenning, maar algemene regels voor de
uitoefening daarvan. Zij werkt altijd samen met bijzondere wetgeving en kent een gelaagde opbouw
van algemeen naar specifiek. De Awb is geen gesloten codificatie, maar wordt stapsgewijs
uitgebreid. Nieuwe onderwerpen worden toegevoegd zodra zij voldoende zijn uitgekristalliseerd.
Periodiek onderhoud en aanpassing blijven noodzakelijk. Kritiek richt zich op doorgeschoten
harmonisatie, onvoldoende verbetering van de positie van de burger en juridisering. Tegelijkertijd
groeit sinds de Toeslagenaffaire de aandacht voor versterking van rechtsbescherming, menselijke
maat en intensievere rechterlijke toetsing.
1e dimensie: juridisering kan tot uiting komen doordat maatschappelijke verhoudingen door
gedetailleerde rechtsregels worden beheerst.
2e dimensie: burgers en organisaties moeten vaker naar de rechter om problemen op te
lossen
3e dimensie: de rechter toetst indringender
2.3 Nederlands en Europees bestuursrecht
Europees bestuursrecht ziet op de uitvoering van Unierecht door zowel Europese als nationale
bestuursorganen. Deze uitvoering gebeurt in nauwe samenwerking en omvat veel materiële
rechtsgebieden. Het meeste Unierecht wordt door de lidstaten uitgevoerd. Hierdoor ontstaat een
geïntegreerde rechtsorde waarin Europees en nationaal bestuursrecht verweven zijn. Deze
samenwerking wordt aangeduid als gedeeld bestuur (nauwe samenwerking bij de uitvoering en
handhaving van EU-recht tussen de Europese en nationale instellingen). Nationale procedurele regels
blijven van toepassing zolang het Unierecht geen specifieke regels stelt, maar zij worden wel
ingekleurd en begrensd door Unierechtelijke beginselen.
Unierechtelijke normen, beginselen en rechten dringen diep door in het nationale bestuursrecht. Er is
geen strikte scheiding tussen Europees en nationaal bestuursrecht; op veel terreinen is sprake van
versmelting van rechtsnormen. Dit beïnvloedt onder meer besluitvorming, behoorlijk bestuur,
handhaving, bestuursprocesrecht en overheidsaansprakelijkheid.
De term kan ook duiden op gemeenschappelijke kenmerken van nationale bestuursrechtstelsels in
Europa. Via rechtsvergelijking ontstaat een Europees ius commune: een gedeeld geheel van
beginselen, mede gevormd door rechts culturele tradities van lidstaten. Het EVRM beïnvloedt het
,bestuursrecht vooral via bescherming van fundamentele rechten tegen bestuurshandelen. Het
verdrag werkt door in zowel materieel als formeel bestuursrecht en speelt een grote rol bij
rechtsbescherming, fair trial, effectieve en tijdige rechterlijke toetsing en ‘good governance’. Door de
invloed van het EVRM staan bestuursrechtelijke geschillen steeds meer in het teken van concrete
burgerrechten. Procedurele waarborgen zoals zorgvuldige besluitvorming, horen en motivering zijn
hierbij essentieel. Het Unierecht heeft veel bestuursrechtelijke deelgebieden sterk geëuropeaniseerd.
Naast bijzondere delen wordt ook het algemene bestuursrecht beïnvloed. Het Unierecht stelt eisen
aan gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming, wat nationale procesregels
kan beperken.
Primair en secundair unierecht
Het primaire Unierecht bestaat uit verdragen, fundamentele rechten en algemene rechtsbeginselen.
Het secundaire Unierecht omvat verordeningen, richtlijnen en besluiten. Verordeningen zijn
rechtstreeks toepasselijk en gelijk te stellen met wettelijke voorschriften in de zin van de Awb.
Richtlijnen zijn gericht tot lidstaten en moeten worden omgezet in nationaal recht. Zij zijn verbindend
ten aanzien van het te bereiken resultaat. Bij niet-tijdige of onjuiste implementatie kan een
richtlijnbepaling rechtstreekse werking hebben als zij onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is
geformuleerd. Burgers kunnen dan rechtstreeks rechten ontlenen aan die bepaling.
Invloed van unierecht op bestuursrecht
Het Unierecht wijzigt, vult aan of transformeert nationale rechtsbeginselen zoals vertrouwen,
transparantie en evenredigheid. De Awb is in grote lijnen verenigbaar met het Unierecht, maar
sommige bepalingen blijken strijdig. De nationale en Europese rechtsorde zijn geïntegreerd en
veellagig. Kernbeginselen zijn:
- voorrang
- rechtstreekse werking
- supranationaliteit.
Nationaal recht moet wijken bij strijd met Unierecht. Tegelijk zijn samenwerking, loyaliteit en
harmonisatie dragende uitgangspunten.
Lidstaten bepalen in beginsel zelf welke bestuursorganen Unierecht uitvoeren (institutionele
autonomie) en welke procedures gelden (procedurele autonomie). Dit geldt zolang het Unierecht
geen specifieke regels stelt. De uitvoering van Unierecht gebeurt daardoor grotendeels via nationale
bestuursorganen: gedeeld bestuur. Unierechtelijke geschillen worden meestal door nationale rechters
beslecht met toepassing van nationaal procesrecht. Dit procesrecht moet wel voldoen aan de eisen
van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming. De prejudiciële procedure
waarborgt uniforme uitleg van Unierecht. Nationale bestuursorganen handelen zowel als nationaal
orgaan als uitvoerder van Unierecht. Zij zijn verplicht tot loyale samenwerking en moeten rechtstreeks
werkend Unierecht toepassen, zelfs als dit strijdig is met nationaal recht (Costanzo-verplichting). Bij
toepassing van Unierechtelijke verordeningen is vaak sprake van een materiële bevoegdheid uit het
Unierecht en een institutionele bevoegdheid uit nationaal recht. Beide zijn nodig om aan het
legaliteitsvereiste te voldoen.
• institutionele autonomie: zelfstandigheid van organisaties (zoals scholen, universiteiten of
overheden) om hun eigen inrichting, beleid en besluitvorming te bepalen
• procedurele autonomie: beginsel dat EU-lidstaten zelf hun eigen procesrecht en
administratieve procedures bepalen bij de uitvoering van het Europees recht
Spanningen ontstaan wanneer nationaal recht strijdig is met Unierecht, vooral bij richtlijnen.
Bestuursorganen moeten dan Unieconform interpreteren of nationaal recht buiten toepassing laten,
maar mogen burgers geen verplichtingen opleggen op basis van richtlijnen (verbod op omgekeerde
verticale rechtstreekse werking).
Driehoeksverhouding
In bestuursrechtelijke driehoeksverhoudingen kan een derde zich soms beroepen op een
rechtstreeks werkende richtlijn, terwijl de direct-belanghebbende bescherming ontleent aan nationaal
recht. Dit leidt tot spanning tussen rechtstreekse werking en het verbod op omgekeerde verticale
rechtstreekse werking. Het Hof van Justitie heeft dit verbod genuanceerd: als een derde zich beroept
,op een richtlijn en de direct-belanghebbende slechts feitelijke of indirecte nadelen ondervindt, is dat
toegestaan (arrest Wells).
Lidstaten hebben belang bij juiste toepassing van Unierecht, omdat zij aansprakelijk zijn voor
schendingen. Centraal staat echter de rechtszekerheid van burgers: zij moeten weten welke rechten
zij aan het Unierecht kunnen ontlenen en welke verplichtingen hun mogen worden opgelegd.
Doorwerkingsinstrumenten
Door het supranationale karakter van het Unierecht heeft het Hof van Justitie specifieke
doorwerkingsinstrumenten ontwikkeld om effectieve toepassing te waarborgen: rechtstreekse
werking, conforme interpretatie en Francovich-aansprakelijkheid
1) Rechtstreekse werking: belanghebbende voor hun nationale rechter een beroep kunnen
doen op bepalingen van Unierecht die onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurig is
geformuleerd. Dit kan leiden tot het buiten toepassing laten van strijdig nationaal recht.
Richtlijnen kunnen pas rechtstreekse werking hebben na afloop van de implementatietermijn
en alleen jegens de staat, niet jegens andere burgers. Lidstaten zijn aansprakelijk voor
schade die burgers lijden door schending van Unierecht, zoals niet-tijdige of onjuiste
implementatie van richtlijnen.
2) Conforme interpretatie: eist dat de nationale rechter en ook nationale bestuursorganen de
nationale wet zo veel mogelijk uitleggen en toepassen in overeenstemming met het unierecht
3) Francovich-aansprakelijkheid: autonome Europese aansprakelijkheid, waardoor men een
beroep kan doen die zien op situaties waarin belanghebbende schade ondervinden door niet
tijdig of onjuiste omzetting van Europese richtlijnen in nationale wetgeving.
HOOFDSTUK 7 NORMERING IN HET BESTUURSRECHT EN ALGEMEEN
BESLUITVORMINGSRECHT
7.1 Inleiding in het bestuursrecht
Wetten en daarop gebaseerde regels geven bestuursorganen bevoegdheden om maatschappelijke
activiteiten te sturen. Deze bevoegdheden worden inhoudelijk en procedureel door de wet
genormeerd. De wet is bevoegdheid verschaffend en blijft de centrale bron van bestuursrecht, ook
omdat bevoegdheden niet uit ongeschreven recht kunnen worden ontleend.
Het bestuur is niet alleen gebonden aan wetgeving, maar ook aan ongeschreven rechtsnormen, met
name de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die richting geven aan de uitoefening van
bestuursbevoegdheden.
De wetgever heeft een centrale, sturende rol; rechtspraak is in beginsel aanvullend. Het bestuur zelf
is kwantitatief de grootste rechtsvormer. Daardoor heeft de bestuursrechter minder ruimte voor vrije
rechtsvorming dan in het burgerlijk recht.
1. Toch speelt de bestuursrechter een belangrijke rol bij het interpreteren van open normen,
2. Interpretatie van kernbegrippen uit de Awb en bijzondere wetgeving.
3. Vooral in het bestuursprocesrecht is de rechter sterk rechtsvormend, leiddend en recht
vindende rol.
4. Daarnaast corrigeert hij bestuur en wetgever steeds vaker vanwege doorwerking van
Europees recht en verdragsrecht (zoals het EVRM).
Het bestuursrecht kent geen algemene hoogste cassatierechter die de rechtsvorming centraal stuurt.
Dit bemoeilijkt rechtseenheid; alleen in het belastingrecht vervult de Hoge Raad deze rol.
7.2 regels en rechtsbeginselen
Rechtsvorming vindt vooral plaats door de (Europese) wetgever en bestuursorganen, en in mindere
mate door de bestuursrechter.
- De wetgever heeft een open normstellende bevoegdheid;
- bestuursorganen zijn gebonden aan specifieke wettelijke bevoegdheden, maar beschikken
vaak over ruime beslissingsvrijheid.
Bij open wettelijke kaders zijn rechtsbeginselen essentieel voor een rechtmatige uitoefening van
bestuursbevoegdheden. Zij onderscheiden zich van rechtsregels doordat zij richtinggevend en
afwegingsgevoelig zijn, en fungeren als fundament en inspiratiebron voor wetgever, bestuur en
,rechter. Rechtsbeginselen spelen een verbindende rol tussen nationale en Europese rechtsstelsels.
Ondanks verschillen in uitwerking vertonen nationale systemen op beginselniveau grote
overeenkomsten, wat leidt tot een Europees ‘ius commune’.
Goedbestuurbeginselen: verschillende rechtsstatelijke uitgangspunten, fundamentele
rechtsbeginselen en grondrechten.
Beginselen van goed bestuur vormen een samenhangend kader voor normering van
bestuurshandelen. Dit omvat onder meer:
- behoorlijk bestuur
- transparant bestuur
- participatie bestuur
- verantwoord bestuur
- effectief bestuur,
- evenals mensenrechten.
7.3 De rechtsbetrekking tussen bestuur en burger
De bestuursrechtelijke rechtsverhouding tussen bestuur en burger is geen wederkerige
rechtsbetrekking. Het recht beheerst de relatie tussen het bestuur en burgers
De Awb kent wel wettelijke lasten voor burgers, zoals de informatielast bij een aanvraag (art. 4:2 lid 2
Awb). Dit zijn geen afdwingbare rechtsplichten: de burger mag weigeren, maar draagt dan zelf de
nadelige gevolgen. Dit verschilt wezenlijk van rechtens afdwingbare plichten. Het aanvaarden van
ongeschreven, afdwingbare burgerplichten wordt rechtsstatelijk onaanvaardbaar geacht. Plichten van
burgers tegenover de overheid moeten berusten op een duidelijke wettelijke grondslag, vooral
vanwege rechtszekerheid en democratische legitimatie. Geen wederkerigheid bij het
bestuursrecht
Vage zorgvuldigheids- of wederkerigheidsnoties kunnen het legaliteitsvereiste niet vervangen. De wet
blijft het belangrijkste anker van de bestuursrechtelijke rechtsverhouding. Het bestuursrecht is
overwegend objectiefrechtelijk en gericht op de normering van eenzijdige bestuursbevoegdheden.
Het denken in subjectieve rechten of verbintenissen past hier slechts beperkt bij. Centraal staat de
bestuursbevoegdheid: regels scheppen niet alleen bestuurlijke instrumenten, maar beschermen
burgers ook tegen onkenbare machtsuitoefening (waarborgfunctie).
Bestuursorganen moeten het algemeen belang dienen en mogen geen particuliere belangen
nastreven. Afwijking van het wettelijk doel of misbruik van bevoegdheden leidt tot onrechtmatigheid.
Van het bestuur wordt een open, behulpzame en eerlijke houding verwacht. Dit uitgangspunt komt
tot uitdrukking in de beginselen van behoorlijk bestuur en wordt ook Unierechtelijk erkend als het
‘service principle’.Bestuurlijk contact moet toegankelijk blijven, ook bij digitalisering. Niet alle burgers
zijn digitaal vaardig; de overheid moet hier rekening mee houden en haar dienende rol behouden.
Hoorcollege 1.
Art. 1:1 Awb - Bestuursorgaan
Een bestuursorgaan is drager van bestuursbevoegdheid, dit is het uitoefenen van een
publiekrechtelijke bevoegdheid, die alleen toekomt aan een overheidsinstantie (verlenen van
vergunningen, verstrekken van uitkeringen, opleggen belastingaanslag, innen van boete)
A-orgaan: is een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Dat zijn dus
bestuursorganen die onderdeel zijn van een openbaar lichaam, zoals de Staat, provincies,
gemeenten en waterschappen. Alles wat een A-orgaan doet bij de uitoefening van zijn publieke taak
valt onder de Awb. Dat geldt niet alleen voor het nemen van besluiten, maar ook voor alles wat direct
samenhangt met de voorbereiding van besluiten (bijvoorbeeld horen, adviseren, onderzoek doen).
B-orgaan: is geen publiekrechtelijk ingesteld orgaan, maar een ander persoon of orgaan
(bijvoorbeeld een stichting, vereniging of natuurlijke persoon) dat met openbaar gezag is bekleed.
Zo’n orgaan valt alleen onder de Awb voor zover het die bestuursbevoegdheid uitoefent. Doet
,datzelfde orgaan iets anders (bijvoorbeeld privaatrechtelijk handelen of interne organisatie), dan is de
Awb daarop niet van toepassing.
A- en B-organen en bestuursbevoegdheden moet je niet verwarren met openbare lichamen. Een
openbaar lichaam: (zoals de Staat, een provincie of een gemeente) is een publiekrechtelijke
rechtspersoon. Die rechtspersoonlijkheid betekent dat het openbaar lichaam zelfstandig rechten en
plichten heeft en dus ook rechtshandelingen naar burgerlijk recht kan verrichten, zoals het sluiten van
contracten, het kopen van grond of het aannemen van personeel. De verwarring ontstaat vaak omdat
bestuursorganen onderdeel zijn van een openbaar lichaam, maar niet hetzelfde zijn als dat openbaar
lichaam.
Art. 1:2 Awb – Belanghebbende
art. 1:2 lid 1 Awb à Een belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is
betrokken, Dat is eigenlijk de kern van deze bepaling. Je bent een belanghebbende als je degene
bent wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Als je de aanvrager bent van een
beschikking (je vraagt om een uitkering of beschikking of vergunning) of de ontvanger bent van een
beschikking dan ben je direct belanghebbende. Derden mogen alleen meedoen voor zover zij
belanghebbende zijn. En dat wordt steeds opnieuw getoetst. Bij natuurlijke personen en
rechtspersonen wordt daarvoor een zestal criteria gehanteerd. Die criteria zijn:
- Een feitelijk belang (ook wel procesbelang: heb je daadwerkelijk iets te winnen?)
- Een eigen belang (niet het belang van een ander)
- Een persoonlijk belang (onderscheidend ten opzichte van willekeurige anderen)
- Een objectief bepaalbaar belang
- Een actueel belang
- Een rechtstreeks betrokken belang (geen afgeleid belang)
Alleen als aan al deze voorwaarden is voldaan, kan iemand als derde-belanghebbende worden
aangemerkt en dus bezwaar, beroep instellen, of deelnemen aan de voorbereiding van het besluit.
Het belanghebbende begrip werkt niet alleen door in bezwaar en beroep, maar ook in de voorfase,
zoals het indienen van zienswijzen en deelname aan inspraakprocedure
Art. 1:2 lid 2 Awb à bepaalt dat bij bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun
belangen worden beschouwd. De vraag is dus: wanneer kan een bestuursorgaan zelf
belanghebbende zijn? Dat komt steeds vaker voor. Denk aan conflicten tussen: een gemeente en een
provincie, twee gemeenten, een bestuursorgaan en een andere overheid
Als een bestuursorgaan opkomt voor een belang dat binnen zijn wettelijke taak valt, kan het als
belanghebbende optreden in een procedure. Dat geldt ook als de wederpartij een ander
bestuursorgaan is. Overheden procederen dus niet “als burger”, maar vanuit hun publieke taak.
Art. 1:2 lid 3 Awb à rechtspersonen die algemene of collectieve belangen behartigen. Voor deze
rechtspersonen geldt dat zij alleen belanghebbende zijn als: het statutaire doel ziet op het betrokken
belang of zij dat belang feitelijk en actief behartigen. Het gaat hier om milieuorganisaties,
bewonersverenigingen, actiegroepen. Zij spelen een cruciale rol bij:
Bezwaar en beroep, maar óók bij inspraak en zienswijzen
Een afgeleid belang is géén rechtstreeks betrokken belang. Wie alleen via een ander wordt geraakt
(bijvoorbeeld een huurder die last heeft van een besluit gericht aan de verhuurder), is in beginsel geen
belanghebbende. Dat sluit aan bij het criterium “rechtstreeks”.
Oefenvragen hoorcollege
Is in de onderstaande gevallen sprake van een bestuursorgaan, een a-orgaan of b-orgaan of
een uitgezonderd orgaan, persoon of college in de zin van art. 1:1 lid 1 en 2 Awb.
Vraag 1: Het college van burgermeester en wethouders van de gemeente Renswoude is:
a) Een a-orgaan
b) Een uitgezonderd bestuursorgaan
c) Een b-orgaan
d) Geen bestuursorgaan
, De burgemeester, het college en de raad zijn A-organen omdat zij bestuursorganen zijn van een
publiekrechtelijk ingestelde rechtspersoon (de gemeente), met een grondwettelijke en wettelijke basis.
De vraag “waar zie ik dat dan terug?” beantwoord je terecht door terug te gaan naar de wettelijke
grondslag.
1. Stap 1: is er sprake van een orgaan?
Ja. Burgemeester, college en raad zijn bestuursorganen met eigen bevoegdheden.
2. Stap 2: behoort dat orgaan tot een rechtspersoon?
Ja. Zij maken onderdeel uit van het openbaar lichaam gemeente. De gemeente is een
publiekrechtelijke rechtspersoon art. 125 lid 2 Gw jo. Art. 6 Gemw jo. 123 lid 1 Gw
3. Stap 3: is die rechtspersoon krachtens publiekrecht ingesteld?
Ja. De gemeente ontleent haar bestaan rechtstreeks aan de Grondwet en de Gemeentewet.
Vraag 2: een ouder die als verkeersregelaar voor de plaatselijke basisschool de verkeerstromen in de
goede banen leidt. Een verkeersregelaar:
a) Een a-orgaan
b) Een uitgezonderd bestuursorgaan
c) Een b-orgaan
d) Geen bestuursorgaan
Een ouder die als verkeersregelaar optreedt bij een basisschool is geen A-orgaan. Hij of zij is namelijk
geen orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. De ouder maakt geen
onderdeel uit van een gemeente, provincie of ander openbaar lichaam.
Het is ook geen uitgezonderd bestuursorgaan. De uitzonderingen van artikel 1:1 lid 2 Awb (zoals de
Staten-Generaal of de rechterlijke macht) zijn hier niet aan de orde. De kern zit in artikel 1:1 lid 1 onder
b Awb: “een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed”.
Hier is sprake van openbaar gezag, uitoefenen van een bestuursbevoegdheid. Een verkeersregelaar
mag weggebruikers bindende aanwijzingen geven waaraan zij zich moeten houden. Dat is een
publiekrechtelijke bevoegdheid met eenzijdige rechtsgevolgen art.12 Wegenverkeerswet 1994 jo.
Regeling verkeersregelaars 2009.
Vraag 3: Een examinator van de faculteit Rechtswetenschappen (open universiteit) die het resultaat
van een tentamen vaststelt. De examinator is:
a) Een a-orgaan
b) Een uitgezonderd bestuursorgaan
c) Een b-orgaan
d) Geen bestuursorgaan
De organen van de Open Universiteit zijn A-organen in de zin van artikel 1:1 lid 1 onder a Awb, omdat
zij organen zijn van een publiekrechtelijke rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. De
Open Universiteit is ingesteld bij een wet in formele zin, namelijk de Wet op de Open Universiteit. Dat
maakt haar uniek: zij is de enige universiteit in Nederland die een eigen instellingswet heeft. Daarmee
is direct voldaan aan de definitie van artikel 1:1 lid 1 onder a Awb: “een orgaan van een rechtspersoon
die krachtens publiekrecht is ingesteld”.
1. Ten eerste is de Open Universiteit een publiekrechtelijke rechtspersoon. Zij beschikt over
rechtspersoonlijkheid en kan dus zelfstandig rechtshandelingen naar burgerlijk recht
verrichten (bijvoorbeeld contracten sluiten of personeel aannemen).
2. Ten tweede is zij krachtens publiekrecht ingesteld. Die publiekrechtelijke oorsprong volgt uit:
de Wet op de Open Universiteit jo. De Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek (WHW), met name artikel 7.12c WHW in samenhang met de instellingswet.
3. Ten derde zijn de organen van de Open Universiteit (zoals het College van Bestuur,
examencommissies en examinatoren) organen van die publiekrechtelijke rechtspersoon.
Daarmee kwalificeren die organen als A-organen.
Het klopt dat handelingen zoals het vaststellen van tentamenresultaten of het toekennen van
diploma’s het uitoefenen van openbaar gezag zijn. Maar dat is hier niet doorslaggevend. Dat criterium
bestuursrecht I
R.J.N. Schlössels & S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat 1,
Bestuursrecht algemeen, Normering, Uitvoering, Handhaving, Deventer:
Wolters Kluwer 2024 (derde druk)
STUDIE Pre-master Rechtsgeleerdheid Open Universiteit
VAKCODE RS0522-252622S
LEERJAAR: 2025 – 2026
STOF: handboek, kennisclips, hoorcolleges en zelftoetsen
en bijbehorende jurisprudentie
, LEEREENHEID 3 INLEIDINGBESTUURSRECHT
HOOFDSTUK 1 BESTUURSRECHT
1.1 aard en karakterisering van het bestuursrecht
Bestuursrecht is het recht voor, van en tegen het bestuur. Het biedt een juridische grondslag voor
bestuursoptreden (recht voor het bestuur), reguleert de uitoefening van bestuursbevoegdheden en
rechtsvorming (recht van het bestuur) en beschermt burgers tegen de overheid door waarborgen
zoals bezwaar, beroep, beginselen van behoorlijk bestuur, inspraak, openbaarheid en
schadevergoeding (recht tegen het bestuur). De overheid heeft in de democratische rechtsstaat een
bijzondere positie: zij mag uitsluitend het algemeen belang dienen, moet handelen op basis van een
wettelijke grondslag en moet daarbij burgers waarborgen bieden.
Het bestuursrecht vervult drie kernfuncties: een legitimerende functie, een instrumentele functie en
een waarborgfunctie. Bestuur kan worden opgevat als organisatie of als functie. In de trias politica
wordt het bestuur onderscheiden van wetgeving en rechtspraak. Deze scheiding is een denkmodel
en geen exacte beschrijving van de werkelijkheid. Besturen is meer dan louter uitvoering van wetten
en omvat ook beleidsvorming en regelgeving. De Algemene wet bestuursrecht hanteert in beginsel
een negatieve afbakening: bestuur is wat geen wetgeving of rechtspraak is, met uitzonderingen zoals
art. 3:1 lid 1 Awb, art. 8:3 Awb en art. 1:1 lid 3 Awb.
Besturen omvat zowel concrete beslissingen (microniveau) als algemene beleidsvorming en
regelgeving (macroniveau). Wetgevende en uitvoerende functies zijn in de praktijk verweven, evenals
politiek gezag en ambtelijke organisatie, al moeten zij normatief onderscheiden blijven. De overheid
mag uitsluitend het algemeen belang behartigen. Wat daaronder valt, is primair een politieke keuze.
De overheid mag particuliere belangen slechts meenemen voor zover deze onderdeel zijn van een
algemeen belang. De Grondwet en verdragen leggen wel minimale overheidstaken vast, met name
via sociale grondrechten (art. 19–23 Grondwet), evenals andere taken zoals de internationale
rechtsorde (art. 90 Grondwet), defensie (art. 97 Grondwet) en het geldstelsel (art. 106 Grondwet).
bestuur op microniveau maakt concrete beslissingen waarbij belangen van individuele burgers
rechtstreeks betrokken zijn. Bestuur op macroniveau dan bestuurd de overheid de samenleving als
geheel door middel van wet- en regelgeving. Het besturen is het overheidswege behartigen van het
algemeen belang, waar dit naar constitutionele en politiek-democratisch maatstaven noodzakelijk
wordt geacht. Bestuursrecht is het van overheidswege behartigen van het algemeen belang maar
dan met het juridische aspect daarvan. Bestuursrecht ziet op het juridische aspect van alle
bestuursactiviteiten, ongeacht of deze publiekrechtelijk, privaatrechtelijk of feitelijk van aard zijn. Ook
privaatrechtelijk handelen van de overheid blijft onderworpen aan bestuursrechtelijke normen zoals
de beginselen van behoorlijk bestuur
Legitimerende functie: voorziet het bestuur optreden van een juridische grondslag. Herleiden vanuit
de Grondwet, maar daarnaast ook nadere reguleringen in wettelijke voorschriften, plannen en andere
besluiten
Instrumentele functie: het vaststellen en uitvoeren van overheidsbeleid. Het recht wordt gezien als
een middel tot het bereiken van bepaalde doeleinden.
Waarborgfunctie: door de bestuursrechtelijke normering van het bestuur optreden wordt de
rechtspositie van de burger ten opzichte van de overheid gewaarborgd. De Awb verschaft
rechtsregels waarvan het bestuur mag optreden. Daarmee is tevens de rechtspositie van de burger
ten opzichte van het bestuur gewaarborgd
Alle drie de functie kunnen samenhangen met elkaar maar dit kan ook zorgen voor spanningen.
1.2 de democratische rechtstaat
De democratische rechtsstaat is een normatief uitgangspunt voor het gehele bestuursrecht en vormt
het toetsingskader voor wetgeving en bestuurshandelen. De overheid mag uitsluitend handelen ter
verwerkelijking van recht, op basis van en in overeenstemming met het recht. Deze idee is
voorpositief: zij ligt ten grondslag aan het geldende recht, maar maakt er zelf geen deel van uit.
,Gebondenheid aan het recht: de overheid mag handelen ter verwerkelijking van recht op basis van
het recht en in overeenstemming met het recht
De drie dimensies
Het overheidshandelen wordt beoordeeld vanuit drie niet tot elkaar herleidbare dimensies:
democratie, liberale rechtsstaat en sociale rechtsstaat.
1. Dimensie van democratie: De democratische dimensie vereist zeggenschap van
burgers over het overheidshandelen
2. Dimensie van liberale: De liberale rechtsstaat begrenst de macht door vrijheid,
rechtszekerheid en rechtsgelijkheid tegenover overheidshandelen
3. Dimensie van de sociale rechtsstaat: De sociale rechtsstaat geeft richting aan het
positieve doel van de overheid: het realiseren van sociale rechtvaardigheid.
Deze dimensies staan permanent op gespannen voet en functioneren als beginselen die steeds
moeten worden geoptimaliseerd. De beginselen zijn zeggenschap, vrijheid, rechtszekerheid,
rechtsgelijkheid en sociale rechtvaardigheid.
De dimensies zijn voorpositieve uitgangspunten met een tweedelige structuur.
Elke dimensie kent een harde kern die tot het positieve recht behoort; strijd daarmee maakt
overheidshandelen onrechtmatig. Daarnaast bestaat een optimaliseringsplicht: bij ieder
overheidsoptreden moet worden gezocht naar de best mogelijke verwezenlijking van alle beginselen,
zonder de andere onevenredig te beperken. Rechtszekerheid vereist voorspelbaar, niet-willekeurig
bestuur, onder meer via kenbare regelgeving, het verbod van terugwerkende kracht en bescherming
van gerechtvaardigde verwachtingen.
De centrale beginselen worden uitgewerkt in nadere, instrumentele beginselen. Voor democratie
zijn dit onder meer: beslissen door algemeen vertegenwoordigende organen, kiesrecht, politieke
verantwoordelijkheid, decentralisatie, inspraak en openbaarheid. Voor de liberale rechtsstaat gaat het
om: wetmatigheid van bestuur, machtsverdeling, grondrechten, rechterlijke controle en voorlichting.
De sociale rechtsstaat wordt nader ingevuld door effectiviteit en doelmatigheid, omdat de
inhoudelijke invulling van sociale rechtvaardigheid primair politiek is.
Democratie: het beslissen door algemeen vertegenwoordigende organen en andere besluitvorming.
Er is een kiesrecht, politieke verantwoordelijkheid en burgerschapsrechten
Democratische legitimatie vereist niet alleen besluitvorming door gekozen organen, maar ook
participatie van burgers bij concrete besluiten.
- Inspraak - betekent daadwerkelijke beïnvloeding van beleid, hun mening geven in de
rechtsstaat
- Openbaarheid - is essentieel voor zeggenschap en omvat toegang tot documenten,
vergaderingen en besluitvorming. De belangrijkste regeling is de Wet open overheid.
Openbaarheid kent grenzen, onder meer vanwege privacy en bestuurlijke effectiviteit.
Liberale rechtsstaat: Het bestuur moet wetmatig handelen: overheidshandelen moet berusten op
vooraf kenbare, algemene regels om willekeur te voorkomen.
- Machtsverdeling en checks and balances - moeten machtsconcentratie tegengaan, ook
buiten de klassieke trias politica.
- Grondrechten - vereisen terughoudend ingrijpen door de overheid, met inachtneming van
proportionaliteit en subsidiariteit.
- Rechterlijke controle - Een onafhankelijke rechter moet overheidshandelen kunnen toetsen
en burgers beschermen. De harde kern van rechtsbescherming volgt met name uit art. 6
EVRM
- Voorlichting: rechtszekerheid dat het bestuur burgers actief informeert over hun
rechtspositie en dus hun rechten en plichten; wetgeving alleen is daarvoor onvoldoende
Sociale rechtsstaat: De sociale rechtsstaat ziet op het positieve doel van de overheid: het scheppen
van voorwaarden voor een menswaardig bestaan en sociale rechtvaardigheid. De overheid is
verplicht deze rechtvaardigheid voortdurend te bevorderen, binnen de grenzen van democratie en
,liberale rechtsstaat. Het recht kan dit slechts beperkt inhoudelijk sturen; uiteindelijk vergt dit politieke
afweging tussen niet tot elkaar herleidbare beginselen. H
1.3 positie ten opzichte van andere rechtsbeginselen
Bestuursrecht behoort tot het publiekrecht en verschilt principieel van het privaatrecht door de aard
van bevoegdheden. De overheid heeft altijd een wettelijke grondslag nodig en mag nooit als gewone
rechtssubject optreden. Publiek- en privaatrecht beïnvloeden elkaar wel wederzijds. Centraal staan
drie vragen: of het privaatrecht het gemene recht is, of de overheid privaatrechtelijke bevoegdheden
mag gebruiken, en hoe bestuursrechter en burgerlijke rechter zich tot elkaar verhouden. Strafrecht en
bestuursrecht zijn beide publiekrecht en dienen de handhaving van normen. Strafrecht richt zich op
bestraffing, bestuursrecht ook op herstel. De grenzen zijn soms diffuus, vooral bij bestuurlijke boetes
en OM-afdoeningen. Waarborgen in strafrecht en punitief bestuursrecht groeien naar elkaar toe.
Beide rechtsgebieden worden beheerst door legaliteitsbeginsel en rechtsstatelijke uitgangspunten.
Het verschil tussen staatsrecht en bestuursrecht is vooral gradueel. Staatsrecht richt zich op
organisatie van de staat en grondrechten; bestuursrecht op concrete uitoefening van
bestuursbevoegdheden. In de praktijk lopen beide sterk in elkaar over. Internationaal publiekrecht
beïnvloedt het bestuursrecht sterk, maar de verhouding tussen nationaal en internationaal recht
wordt vooral als staatsrechtelijk vraagstuk gezien.
HOOFDSTUK 2 STRUCTUUR EN OPBOUW
2.1 karakterisering van bestuursrecht
Europees bestuursrecht werkt rechtstreeks door in de Nederlandse rechtsorde en vormt de top van
de normenhiërarchie. Door directe werking is het onlosmakelijk verbonden met het nationale
bestuursrecht.
Het onderscheid tussen algemeen en bijzonder bestuursrecht is het meest praktisch relevant. Het
bijzondere deel bevat regels voor specifieke beleidsterreinen. Het algemene deel bevat regels die
voor alle bestuursorganen gelden en is grotendeels vastgelegd in de Awb. Het algemene deel werkt
door in het hele bestuursrecht. Het materiële bestuursrecht regelt rechten en plichten van burgers en
bevoegdheden van bestuursorganen. Het formele bestuursrecht ziet op procedures en valt uiteen in
non-contentieus formeel recht en bestuursprocesrecht. Non-contentieus formeel recht betreft de
voorbereiding en vaststelling van besluiten. Contentieus formeel recht, het bestuursprocesrecht,
regelt bezwaar en beroep. Deze indelingen zijn hulpmiddelen zonder zelfstandige rechtsgevolgen.
2.2 algemeen en bijzonder deel
ONDERSCHEID ALGEMEEN EN BIJZONDER DEEL
Het bestuursrecht bestaat uit een bijzonder en een algemeen deel. Het bijzondere deel regelt
concrete rechten en plichten van burgers en specifieke bevoegdheden van bestuursorganen per
beleidsterrein. Het algemene deel abstraheert en systematiseert gemeenschappelijke leerstukken en
bevat daarnaast autonome onderwerpen zoals rechtsbescherming en algemene beginselen van
behoorlijk bestuur. Historisch ging het bijzondere deel vooraf; met de Awb is het algemene deel sterk
aan betekenis gewonnen.
Bijzonder deel
Het bijzondere deel kan worden benaderd vanuit het algemene deel, vanuit maatschappelijke
sectoren (sectorale benadering), vanuit maatschappelijke activiteiten (functionele benadering) of
vanuit het instrumentele karakter van het bestuursrecht. Het bijzondere bestuursrecht fungeert als
instrument voor beleidsdoelen, maar staat altijd in verbinding met de beginselen van de
democratische rechtsstaat. Het bestuursrecht biedt instrumenten aan de overheid én begrenst het
gebruik daarvan ter bescherming van burgers. De wet bevat vaak algemene normen die door lagere
regelgeving en bestuursorganen worden geconcretiseerd. Deze gelede normstelling maakt maatwerk
mogelijk en verbindt instrumentele sturing met rechtsstatelijke waarborgen en rechtsbescherming.
Het bestuursrecht kan worden geanalyseerd aan de hand van: organisatie, wetgeving, nadere
regelgeving en planning, uitvoering, handhaving en rechtsbescherming. Deze elementen tonen hoe
beleid juridisch wordt gerealiseerd binnen democratische en rechtsstatelijke kaders.
Algemeen deel
,Het algemene deel omvat rechtsfiguren en normen die voor het hele bestuursrecht gelden. De Awb
berust op de grondwettelijke opdracht om algemene regels van bestuursrecht vast te stellen en
vormt de kern van het algemene deel. Art. 107 lid 2 Gw. De Awb heeft vier doelstellingen:
1) Harmonisatie
2) vereenvoudiging en systematisering
3) codificatie van jurisprudentie
4) regeling van onderwerpen die zich niet lenen voor bijzondere wetgeving.
Deze doelen versterken elkaar en dienen gezamenlijk de toegankelijkheid en bruikbaarheid van het
bestuursrecht.
vier gradaties van harmonisatie (KENNEN)
De Awb kent vier typen bepalingen:
1) dwingend recht – gelden voor het gehele bestuursrecht, kan bij wet in formele zin worden
afgeweken
2) regelend recht – voor normale gevallen de beste regeling, tenzij bijzonder anders regelt
3) aanvullend recht – regeling van onderwerpen die niet in de bijzondere wet kunnen worden
geregeld
4) facultatief recht – van toepassing indien dit bij bijzonder wettelijk voorschrift of bij besluit van
het. Betrokken bestuursorgaan is bepaald
Deze bepalen in welke mate bijzondere wetgeving van de Awb kan afwijken. Afwijkingen moeten in
beginsel expliciet worden gemaakt.
De Awb legt uitgekristalliseerde rechtspraak vast, onder meer over algemene beginselen van
behoorlijk bestuur, beleidsregels en mandaat. Codificatie vereist keuzes en kan grote gevolgen
hebben voor de rechtspraktijk. Sommige onderwerpen zijn in de Awb geregeld omdat zij zich niet
lenen voor opname in bijzondere wetgeving, zoals de doorzendplicht en de algemene
geheimhoudingsplicht. De Awb bevat geen bevoegdheidstoekenning, maar algemene regels voor de
uitoefening daarvan. Zij werkt altijd samen met bijzondere wetgeving en kent een gelaagde opbouw
van algemeen naar specifiek. De Awb is geen gesloten codificatie, maar wordt stapsgewijs
uitgebreid. Nieuwe onderwerpen worden toegevoegd zodra zij voldoende zijn uitgekristalliseerd.
Periodiek onderhoud en aanpassing blijven noodzakelijk. Kritiek richt zich op doorgeschoten
harmonisatie, onvoldoende verbetering van de positie van de burger en juridisering. Tegelijkertijd
groeit sinds de Toeslagenaffaire de aandacht voor versterking van rechtsbescherming, menselijke
maat en intensievere rechterlijke toetsing.
1e dimensie: juridisering kan tot uiting komen doordat maatschappelijke verhoudingen door
gedetailleerde rechtsregels worden beheerst.
2e dimensie: burgers en organisaties moeten vaker naar de rechter om problemen op te
lossen
3e dimensie: de rechter toetst indringender
2.3 Nederlands en Europees bestuursrecht
Europees bestuursrecht ziet op de uitvoering van Unierecht door zowel Europese als nationale
bestuursorganen. Deze uitvoering gebeurt in nauwe samenwerking en omvat veel materiële
rechtsgebieden. Het meeste Unierecht wordt door de lidstaten uitgevoerd. Hierdoor ontstaat een
geïntegreerde rechtsorde waarin Europees en nationaal bestuursrecht verweven zijn. Deze
samenwerking wordt aangeduid als gedeeld bestuur (nauwe samenwerking bij de uitvoering en
handhaving van EU-recht tussen de Europese en nationale instellingen). Nationale procedurele regels
blijven van toepassing zolang het Unierecht geen specifieke regels stelt, maar zij worden wel
ingekleurd en begrensd door Unierechtelijke beginselen.
Unierechtelijke normen, beginselen en rechten dringen diep door in het nationale bestuursrecht. Er is
geen strikte scheiding tussen Europees en nationaal bestuursrecht; op veel terreinen is sprake van
versmelting van rechtsnormen. Dit beïnvloedt onder meer besluitvorming, behoorlijk bestuur,
handhaving, bestuursprocesrecht en overheidsaansprakelijkheid.
De term kan ook duiden op gemeenschappelijke kenmerken van nationale bestuursrechtstelsels in
Europa. Via rechtsvergelijking ontstaat een Europees ius commune: een gedeeld geheel van
beginselen, mede gevormd door rechts culturele tradities van lidstaten. Het EVRM beïnvloedt het
,bestuursrecht vooral via bescherming van fundamentele rechten tegen bestuurshandelen. Het
verdrag werkt door in zowel materieel als formeel bestuursrecht en speelt een grote rol bij
rechtsbescherming, fair trial, effectieve en tijdige rechterlijke toetsing en ‘good governance’. Door de
invloed van het EVRM staan bestuursrechtelijke geschillen steeds meer in het teken van concrete
burgerrechten. Procedurele waarborgen zoals zorgvuldige besluitvorming, horen en motivering zijn
hierbij essentieel. Het Unierecht heeft veel bestuursrechtelijke deelgebieden sterk geëuropeaniseerd.
Naast bijzondere delen wordt ook het algemene bestuursrecht beïnvloed. Het Unierecht stelt eisen
aan gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming, wat nationale procesregels
kan beperken.
Primair en secundair unierecht
Het primaire Unierecht bestaat uit verdragen, fundamentele rechten en algemene rechtsbeginselen.
Het secundaire Unierecht omvat verordeningen, richtlijnen en besluiten. Verordeningen zijn
rechtstreeks toepasselijk en gelijk te stellen met wettelijke voorschriften in de zin van de Awb.
Richtlijnen zijn gericht tot lidstaten en moeten worden omgezet in nationaal recht. Zij zijn verbindend
ten aanzien van het te bereiken resultaat. Bij niet-tijdige of onjuiste implementatie kan een
richtlijnbepaling rechtstreekse werking hebben als zij onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is
geformuleerd. Burgers kunnen dan rechtstreeks rechten ontlenen aan die bepaling.
Invloed van unierecht op bestuursrecht
Het Unierecht wijzigt, vult aan of transformeert nationale rechtsbeginselen zoals vertrouwen,
transparantie en evenredigheid. De Awb is in grote lijnen verenigbaar met het Unierecht, maar
sommige bepalingen blijken strijdig. De nationale en Europese rechtsorde zijn geïntegreerd en
veellagig. Kernbeginselen zijn:
- voorrang
- rechtstreekse werking
- supranationaliteit.
Nationaal recht moet wijken bij strijd met Unierecht. Tegelijk zijn samenwerking, loyaliteit en
harmonisatie dragende uitgangspunten.
Lidstaten bepalen in beginsel zelf welke bestuursorganen Unierecht uitvoeren (institutionele
autonomie) en welke procedures gelden (procedurele autonomie). Dit geldt zolang het Unierecht
geen specifieke regels stelt. De uitvoering van Unierecht gebeurt daardoor grotendeels via nationale
bestuursorganen: gedeeld bestuur. Unierechtelijke geschillen worden meestal door nationale rechters
beslecht met toepassing van nationaal procesrecht. Dit procesrecht moet wel voldoen aan de eisen
van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming. De prejudiciële procedure
waarborgt uniforme uitleg van Unierecht. Nationale bestuursorganen handelen zowel als nationaal
orgaan als uitvoerder van Unierecht. Zij zijn verplicht tot loyale samenwerking en moeten rechtstreeks
werkend Unierecht toepassen, zelfs als dit strijdig is met nationaal recht (Costanzo-verplichting). Bij
toepassing van Unierechtelijke verordeningen is vaak sprake van een materiële bevoegdheid uit het
Unierecht en een institutionele bevoegdheid uit nationaal recht. Beide zijn nodig om aan het
legaliteitsvereiste te voldoen.
• institutionele autonomie: zelfstandigheid van organisaties (zoals scholen, universiteiten of
overheden) om hun eigen inrichting, beleid en besluitvorming te bepalen
• procedurele autonomie: beginsel dat EU-lidstaten zelf hun eigen procesrecht en
administratieve procedures bepalen bij de uitvoering van het Europees recht
Spanningen ontstaan wanneer nationaal recht strijdig is met Unierecht, vooral bij richtlijnen.
Bestuursorganen moeten dan Unieconform interpreteren of nationaal recht buiten toepassing laten,
maar mogen burgers geen verplichtingen opleggen op basis van richtlijnen (verbod op omgekeerde
verticale rechtstreekse werking).
Driehoeksverhouding
In bestuursrechtelijke driehoeksverhoudingen kan een derde zich soms beroepen op een
rechtstreeks werkende richtlijn, terwijl de direct-belanghebbende bescherming ontleent aan nationaal
recht. Dit leidt tot spanning tussen rechtstreekse werking en het verbod op omgekeerde verticale
rechtstreekse werking. Het Hof van Justitie heeft dit verbod genuanceerd: als een derde zich beroept
,op een richtlijn en de direct-belanghebbende slechts feitelijke of indirecte nadelen ondervindt, is dat
toegestaan (arrest Wells).
Lidstaten hebben belang bij juiste toepassing van Unierecht, omdat zij aansprakelijk zijn voor
schendingen. Centraal staat echter de rechtszekerheid van burgers: zij moeten weten welke rechten
zij aan het Unierecht kunnen ontlenen en welke verplichtingen hun mogen worden opgelegd.
Doorwerkingsinstrumenten
Door het supranationale karakter van het Unierecht heeft het Hof van Justitie specifieke
doorwerkingsinstrumenten ontwikkeld om effectieve toepassing te waarborgen: rechtstreekse
werking, conforme interpretatie en Francovich-aansprakelijkheid
1) Rechtstreekse werking: belanghebbende voor hun nationale rechter een beroep kunnen
doen op bepalingen van Unierecht die onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurig is
geformuleerd. Dit kan leiden tot het buiten toepassing laten van strijdig nationaal recht.
Richtlijnen kunnen pas rechtstreekse werking hebben na afloop van de implementatietermijn
en alleen jegens de staat, niet jegens andere burgers. Lidstaten zijn aansprakelijk voor
schade die burgers lijden door schending van Unierecht, zoals niet-tijdige of onjuiste
implementatie van richtlijnen.
2) Conforme interpretatie: eist dat de nationale rechter en ook nationale bestuursorganen de
nationale wet zo veel mogelijk uitleggen en toepassen in overeenstemming met het unierecht
3) Francovich-aansprakelijkheid: autonome Europese aansprakelijkheid, waardoor men een
beroep kan doen die zien op situaties waarin belanghebbende schade ondervinden door niet
tijdig of onjuiste omzetting van Europese richtlijnen in nationale wetgeving.
HOOFDSTUK 7 NORMERING IN HET BESTUURSRECHT EN ALGEMEEN
BESLUITVORMINGSRECHT
7.1 Inleiding in het bestuursrecht
Wetten en daarop gebaseerde regels geven bestuursorganen bevoegdheden om maatschappelijke
activiteiten te sturen. Deze bevoegdheden worden inhoudelijk en procedureel door de wet
genormeerd. De wet is bevoegdheid verschaffend en blijft de centrale bron van bestuursrecht, ook
omdat bevoegdheden niet uit ongeschreven recht kunnen worden ontleend.
Het bestuur is niet alleen gebonden aan wetgeving, maar ook aan ongeschreven rechtsnormen, met
name de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die richting geven aan de uitoefening van
bestuursbevoegdheden.
De wetgever heeft een centrale, sturende rol; rechtspraak is in beginsel aanvullend. Het bestuur zelf
is kwantitatief de grootste rechtsvormer. Daardoor heeft de bestuursrechter minder ruimte voor vrije
rechtsvorming dan in het burgerlijk recht.
1. Toch speelt de bestuursrechter een belangrijke rol bij het interpreteren van open normen,
2. Interpretatie van kernbegrippen uit de Awb en bijzondere wetgeving.
3. Vooral in het bestuursprocesrecht is de rechter sterk rechtsvormend, leiddend en recht
vindende rol.
4. Daarnaast corrigeert hij bestuur en wetgever steeds vaker vanwege doorwerking van
Europees recht en verdragsrecht (zoals het EVRM).
Het bestuursrecht kent geen algemene hoogste cassatierechter die de rechtsvorming centraal stuurt.
Dit bemoeilijkt rechtseenheid; alleen in het belastingrecht vervult de Hoge Raad deze rol.
7.2 regels en rechtsbeginselen
Rechtsvorming vindt vooral plaats door de (Europese) wetgever en bestuursorganen, en in mindere
mate door de bestuursrechter.
- De wetgever heeft een open normstellende bevoegdheid;
- bestuursorganen zijn gebonden aan specifieke wettelijke bevoegdheden, maar beschikken
vaak over ruime beslissingsvrijheid.
Bij open wettelijke kaders zijn rechtsbeginselen essentieel voor een rechtmatige uitoefening van
bestuursbevoegdheden. Zij onderscheiden zich van rechtsregels doordat zij richtinggevend en
afwegingsgevoelig zijn, en fungeren als fundament en inspiratiebron voor wetgever, bestuur en
,rechter. Rechtsbeginselen spelen een verbindende rol tussen nationale en Europese rechtsstelsels.
Ondanks verschillen in uitwerking vertonen nationale systemen op beginselniveau grote
overeenkomsten, wat leidt tot een Europees ‘ius commune’.
Goedbestuurbeginselen: verschillende rechtsstatelijke uitgangspunten, fundamentele
rechtsbeginselen en grondrechten.
Beginselen van goed bestuur vormen een samenhangend kader voor normering van
bestuurshandelen. Dit omvat onder meer:
- behoorlijk bestuur
- transparant bestuur
- participatie bestuur
- verantwoord bestuur
- effectief bestuur,
- evenals mensenrechten.
7.3 De rechtsbetrekking tussen bestuur en burger
De bestuursrechtelijke rechtsverhouding tussen bestuur en burger is geen wederkerige
rechtsbetrekking. Het recht beheerst de relatie tussen het bestuur en burgers
De Awb kent wel wettelijke lasten voor burgers, zoals de informatielast bij een aanvraag (art. 4:2 lid 2
Awb). Dit zijn geen afdwingbare rechtsplichten: de burger mag weigeren, maar draagt dan zelf de
nadelige gevolgen. Dit verschilt wezenlijk van rechtens afdwingbare plichten. Het aanvaarden van
ongeschreven, afdwingbare burgerplichten wordt rechtsstatelijk onaanvaardbaar geacht. Plichten van
burgers tegenover de overheid moeten berusten op een duidelijke wettelijke grondslag, vooral
vanwege rechtszekerheid en democratische legitimatie. Geen wederkerigheid bij het
bestuursrecht
Vage zorgvuldigheids- of wederkerigheidsnoties kunnen het legaliteitsvereiste niet vervangen. De wet
blijft het belangrijkste anker van de bestuursrechtelijke rechtsverhouding. Het bestuursrecht is
overwegend objectiefrechtelijk en gericht op de normering van eenzijdige bestuursbevoegdheden.
Het denken in subjectieve rechten of verbintenissen past hier slechts beperkt bij. Centraal staat de
bestuursbevoegdheid: regels scheppen niet alleen bestuurlijke instrumenten, maar beschermen
burgers ook tegen onkenbare machtsuitoefening (waarborgfunctie).
Bestuursorganen moeten het algemeen belang dienen en mogen geen particuliere belangen
nastreven. Afwijking van het wettelijk doel of misbruik van bevoegdheden leidt tot onrechtmatigheid.
Van het bestuur wordt een open, behulpzame en eerlijke houding verwacht. Dit uitgangspunt komt
tot uitdrukking in de beginselen van behoorlijk bestuur en wordt ook Unierechtelijk erkend als het
‘service principle’.Bestuurlijk contact moet toegankelijk blijven, ook bij digitalisering. Niet alle burgers
zijn digitaal vaardig; de overheid moet hier rekening mee houden en haar dienende rol behouden.
Hoorcollege 1.
Art. 1:1 Awb - Bestuursorgaan
Een bestuursorgaan is drager van bestuursbevoegdheid, dit is het uitoefenen van een
publiekrechtelijke bevoegdheid, die alleen toekomt aan een overheidsinstantie (verlenen van
vergunningen, verstrekken van uitkeringen, opleggen belastingaanslag, innen van boete)
A-orgaan: is een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Dat zijn dus
bestuursorganen die onderdeel zijn van een openbaar lichaam, zoals de Staat, provincies,
gemeenten en waterschappen. Alles wat een A-orgaan doet bij de uitoefening van zijn publieke taak
valt onder de Awb. Dat geldt niet alleen voor het nemen van besluiten, maar ook voor alles wat direct
samenhangt met de voorbereiding van besluiten (bijvoorbeeld horen, adviseren, onderzoek doen).
B-orgaan: is geen publiekrechtelijk ingesteld orgaan, maar een ander persoon of orgaan
(bijvoorbeeld een stichting, vereniging of natuurlijke persoon) dat met openbaar gezag is bekleed.
Zo’n orgaan valt alleen onder de Awb voor zover het die bestuursbevoegdheid uitoefent. Doet
,datzelfde orgaan iets anders (bijvoorbeeld privaatrechtelijk handelen of interne organisatie), dan is de
Awb daarop niet van toepassing.
A- en B-organen en bestuursbevoegdheden moet je niet verwarren met openbare lichamen. Een
openbaar lichaam: (zoals de Staat, een provincie of een gemeente) is een publiekrechtelijke
rechtspersoon. Die rechtspersoonlijkheid betekent dat het openbaar lichaam zelfstandig rechten en
plichten heeft en dus ook rechtshandelingen naar burgerlijk recht kan verrichten, zoals het sluiten van
contracten, het kopen van grond of het aannemen van personeel. De verwarring ontstaat vaak omdat
bestuursorganen onderdeel zijn van een openbaar lichaam, maar niet hetzelfde zijn als dat openbaar
lichaam.
Art. 1:2 Awb – Belanghebbende
art. 1:2 lid 1 Awb à Een belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is
betrokken, Dat is eigenlijk de kern van deze bepaling. Je bent een belanghebbende als je degene
bent wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Als je de aanvrager bent van een
beschikking (je vraagt om een uitkering of beschikking of vergunning) of de ontvanger bent van een
beschikking dan ben je direct belanghebbende. Derden mogen alleen meedoen voor zover zij
belanghebbende zijn. En dat wordt steeds opnieuw getoetst. Bij natuurlijke personen en
rechtspersonen wordt daarvoor een zestal criteria gehanteerd. Die criteria zijn:
- Een feitelijk belang (ook wel procesbelang: heb je daadwerkelijk iets te winnen?)
- Een eigen belang (niet het belang van een ander)
- Een persoonlijk belang (onderscheidend ten opzichte van willekeurige anderen)
- Een objectief bepaalbaar belang
- Een actueel belang
- Een rechtstreeks betrokken belang (geen afgeleid belang)
Alleen als aan al deze voorwaarden is voldaan, kan iemand als derde-belanghebbende worden
aangemerkt en dus bezwaar, beroep instellen, of deelnemen aan de voorbereiding van het besluit.
Het belanghebbende begrip werkt niet alleen door in bezwaar en beroep, maar ook in de voorfase,
zoals het indienen van zienswijzen en deelname aan inspraakprocedure
Art. 1:2 lid 2 Awb à bepaalt dat bij bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun
belangen worden beschouwd. De vraag is dus: wanneer kan een bestuursorgaan zelf
belanghebbende zijn? Dat komt steeds vaker voor. Denk aan conflicten tussen: een gemeente en een
provincie, twee gemeenten, een bestuursorgaan en een andere overheid
Als een bestuursorgaan opkomt voor een belang dat binnen zijn wettelijke taak valt, kan het als
belanghebbende optreden in een procedure. Dat geldt ook als de wederpartij een ander
bestuursorgaan is. Overheden procederen dus niet “als burger”, maar vanuit hun publieke taak.
Art. 1:2 lid 3 Awb à rechtspersonen die algemene of collectieve belangen behartigen. Voor deze
rechtspersonen geldt dat zij alleen belanghebbende zijn als: het statutaire doel ziet op het betrokken
belang of zij dat belang feitelijk en actief behartigen. Het gaat hier om milieuorganisaties,
bewonersverenigingen, actiegroepen. Zij spelen een cruciale rol bij:
Bezwaar en beroep, maar óók bij inspraak en zienswijzen
Een afgeleid belang is géén rechtstreeks betrokken belang. Wie alleen via een ander wordt geraakt
(bijvoorbeeld een huurder die last heeft van een besluit gericht aan de verhuurder), is in beginsel geen
belanghebbende. Dat sluit aan bij het criterium “rechtstreeks”.
Oefenvragen hoorcollege
Is in de onderstaande gevallen sprake van een bestuursorgaan, een a-orgaan of b-orgaan of
een uitgezonderd orgaan, persoon of college in de zin van art. 1:1 lid 1 en 2 Awb.
Vraag 1: Het college van burgermeester en wethouders van de gemeente Renswoude is:
a) Een a-orgaan
b) Een uitgezonderd bestuursorgaan
c) Een b-orgaan
d) Geen bestuursorgaan
, De burgemeester, het college en de raad zijn A-organen omdat zij bestuursorganen zijn van een
publiekrechtelijk ingestelde rechtspersoon (de gemeente), met een grondwettelijke en wettelijke basis.
De vraag “waar zie ik dat dan terug?” beantwoord je terecht door terug te gaan naar de wettelijke
grondslag.
1. Stap 1: is er sprake van een orgaan?
Ja. Burgemeester, college en raad zijn bestuursorganen met eigen bevoegdheden.
2. Stap 2: behoort dat orgaan tot een rechtspersoon?
Ja. Zij maken onderdeel uit van het openbaar lichaam gemeente. De gemeente is een
publiekrechtelijke rechtspersoon art. 125 lid 2 Gw jo. Art. 6 Gemw jo. 123 lid 1 Gw
3. Stap 3: is die rechtspersoon krachtens publiekrecht ingesteld?
Ja. De gemeente ontleent haar bestaan rechtstreeks aan de Grondwet en de Gemeentewet.
Vraag 2: een ouder die als verkeersregelaar voor de plaatselijke basisschool de verkeerstromen in de
goede banen leidt. Een verkeersregelaar:
a) Een a-orgaan
b) Een uitgezonderd bestuursorgaan
c) Een b-orgaan
d) Geen bestuursorgaan
Een ouder die als verkeersregelaar optreedt bij een basisschool is geen A-orgaan. Hij of zij is namelijk
geen orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. De ouder maakt geen
onderdeel uit van een gemeente, provincie of ander openbaar lichaam.
Het is ook geen uitgezonderd bestuursorgaan. De uitzonderingen van artikel 1:1 lid 2 Awb (zoals de
Staten-Generaal of de rechterlijke macht) zijn hier niet aan de orde. De kern zit in artikel 1:1 lid 1 onder
b Awb: “een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed”.
Hier is sprake van openbaar gezag, uitoefenen van een bestuursbevoegdheid. Een verkeersregelaar
mag weggebruikers bindende aanwijzingen geven waaraan zij zich moeten houden. Dat is een
publiekrechtelijke bevoegdheid met eenzijdige rechtsgevolgen art.12 Wegenverkeerswet 1994 jo.
Regeling verkeersregelaars 2009.
Vraag 3: Een examinator van de faculteit Rechtswetenschappen (open universiteit) die het resultaat
van een tentamen vaststelt. De examinator is:
a) Een a-orgaan
b) Een uitgezonderd bestuursorgaan
c) Een b-orgaan
d) Geen bestuursorgaan
De organen van de Open Universiteit zijn A-organen in de zin van artikel 1:1 lid 1 onder a Awb, omdat
zij organen zijn van een publiekrechtelijke rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. De
Open Universiteit is ingesteld bij een wet in formele zin, namelijk de Wet op de Open Universiteit. Dat
maakt haar uniek: zij is de enige universiteit in Nederland die een eigen instellingswet heeft. Daarmee
is direct voldaan aan de definitie van artikel 1:1 lid 1 onder a Awb: “een orgaan van een rechtspersoon
die krachtens publiekrecht is ingesteld”.
1. Ten eerste is de Open Universiteit een publiekrechtelijke rechtspersoon. Zij beschikt over
rechtspersoonlijkheid en kan dus zelfstandig rechtshandelingen naar burgerlijk recht
verrichten (bijvoorbeeld contracten sluiten of personeel aannemen).
2. Ten tweede is zij krachtens publiekrecht ingesteld. Die publiekrechtelijke oorsprong volgt uit:
de Wet op de Open Universiteit jo. De Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek (WHW), met name artikel 7.12c WHW in samenhang met de instellingswet.
3. Ten derde zijn de organen van de Open Universiteit (zoals het College van Bestuur,
examencommissies en examinatoren) organen van die publiekrechtelijke rechtspersoon.
Daarmee kwalificeren die organen als A-organen.
Het klopt dat handelingen zoals het vaststellen van tentamenresultaten of het toekennen van
diploma’s het uitoefenen van openbaar gezag zijn. Maar dat is hier niet doorslaggevend. Dat criterium
