Europees strafrecht
Samenvatting van de voorgeschreven literatuur
Week 1: Institutionele uitgangspunten van het
Uniestrafrecht
Literatuur
- A. Klip, European Criminal Law. An Integrative Approach, Cambridge – Antwerp –
Chicago: Intersentia 2021, hfst. 2 en 3, par. 2 en 3.
- Regeerakkoord, hoofdstuk 9b Europese samenwerking, te raadplegen via
https://www.rijksoverheid.nl/regering/regeerprogramma/9b-europese-
samenwerking.
Jurisprudentie
- HvJ EU 26 februari 2013, C-617/10 (Åklagaren tegen Hans Åkerberg Fransson)
A. Klip, European Criminal Law
Hoofdstuk 2
§ 2.1 Inleiding
Dit hoofdstuk schetst de institutionele en historische ontwikkeling van de Europese Unie
en legt uit hoe de EU is uitgegroeid tot een zelfstandige rechtsorde met grote invloed op
het nationale (straf)recht. Voor het begrijpen van Europees strafrecht is kennis van deze
ontwikkeling onmisbaar: alleen dan wordt duidelijk hoe Unierecht nationale
strafwetgeving en strafvordering beïnvloedt en hoe de EU geleidelijk een eigen
strafrechtsstelsel vormt.
§ 2.2 Van de Europese gemeenschap voor kolen en staal tot de Europese unie
De basis van de EU werd gelegd in 1951 met het Verdrag tot oprichting van de Europese
Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS), gevolgd door het EEG-Verdrag en het
Euratom-Verdrag (1957). Deze drie gemeenschappen kregen aanvankelijk afzonderlijke
instituties, maar met het Fusieverdrag van 1965 kwamen één Commissie en één Raad tot
stand.
Uitbreidingen volgden vanaf 1973 (o.a. VK, Ierland, Denemarken) en in latere golven tot
en met de grote uitbreiding van 2004. Pogingen om in de jaren zeventig Europese
bevoegdheden op het terrein van strafrecht te creëren strandden: lidstaten wilden het
strafrecht onder nationale controle houden. Wel bestond bereidheid tot intensievere
samenwerking.
Met de Europese Akte (1986) en vooral het Verdrag van Maastricht (1992) ontstond
de Europese Unie met een driepijlerstructuur:
1. Eerste pijler: Gemeenschapsrecht (interne markt)
2. Tweede pijler: Gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid
3. Derde pijler: Samenwerking op het terrein van justitie en binnenlandse zaken
Het Verdrag van Maastricht opende formeel de weg naar EU-competenties in het
strafrecht, maar gaf de regie in handen van de Raad, waardoor lidstaten hun controle
behielden.
Pagina 1 van 149
,De pijlerstructuur werd definitief afgeschaft met het Verdrag van Lissabon (2007), dat
de EU baseert op twee gelijkwaardige verdragen:
Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU / TEU) – institutionele structuur
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU / TFEU) –
bevoegdheden en werking
De EU kreeg één uniform institutioneel kader; de Europese Gemeenschap werd
opgeheven en vervangen door de Unie. De terminologie “Gemeenschap” werd vervangen
door “Unie”.
Naast deze verdragsontwikkeling ontstonden buiten het EU-kader initiatieven zoals het
Schengenakkoord (1985) en de Schengenuitvoeringsovereenkomst (1990), en later
het Verdrag van Prüm (2005). Deze werden uiteindelijk in het Unierecht geïntegreerd.
Na het referendum van 2016 trad het Verenigd Koninkrijk uit de EU per 31 januari 2020;
de relatie wordt sindsdien beheerst door het Trade and Cooperation Agreement
(voorlopig toegepast sinds 1 januari 2021).
§ 2.3 Twee convergerende gebieden: de interne markt en de ruimte van
vrijheid, veiligheid en recht
De EU als nieuwe rechtsorde
Het primaire doel van de Gemeenschap was het creëren van een interne markt. Artikel
26 VWEU definieert deze als een ruimte zonder binnengrenzen met vrij verkeer van
goederen, personen, diensten en kapitaal.
Het Hof van Justitie heeft in klassieke arresten vastgesteld dat het Unierecht een nieuwe
rechtsorde vormt:
Costa/ENEL (HvJ 1964) – Unierecht heeft voorrang op nationaal recht.
Internationale Handelsgesellschaft (HvJ 1970) – nationale regels mogen de
zelfstandigheid van Unierecht niet aantasten.
Deze rechtsorde bindt niet alleen lidstaten, maar ook burgers. Nationale rechters moeten
Unierecht toepassen, ongeacht het rechtsgebied (ook in het strafrecht).
Het beginsel van loyale (sincere) samenwerking
Kern van de werking van het Unierecht is artikel 4 lid 3 VEU, het beginsel van sincere
cooperation:
Lidstaten moeten alle passende maatregelen nemen om verplichtingen uit de Verdragen
na te komen en zich onthouden van alles wat de doelstellingen van de Unie in gevaar kan
brengen.
Deze verplichting rust op alle staatsorganen, inclusief wetgever en rechter. Het is een
resultaatsverplichting: lidstaten moeten zorgen dát Unierecht effectief wordt
uitgevoerd, maar mogen zelf bepalen hóe.
Aanvankelijk werd aangenomen dat Unierecht lidstaten niet kon verplichten tot
strafrechtelijke handhaving. Dat veranderde door rechtspraak van het Hof (2005/2007),
waarna de deur werd geopend voor strafrechtelijke verplichtingen. De eerste concrete
uitwerking was Richtlijn 2008/99/EG (milieubescherming door strafrecht).
Verder zijn verordeningen aangenomen over samenwerking en de Europese Openbare
Aanklager (EPPO): Verordening 2017/1939.
De pijlerstructuur en haar nalatenschap
Pagina 2 van 149
,Onder Maastricht bleef het strafrecht primair in de derde pijler. Deze kende:
Geen directe werking
Geen algemene handhavingsplicht
Een sterk internationaalrechtelijk karakter
Toch begon het Hof deze scheiding te doorbreken. In Pupino (HvJ 2005) oordeelde het Hof
dat ook binnen de derde pijler een loyaliteitsverplichting geldt. Met verwijzing naar artikel
1 VEU (pre-Lissabon) stelde het Hof dat effectieve werking van de Unie onmogelijk is
zonder loyale samenwerking, ook in strafzaken.
Deze rechtspraak bereidde de weg voor de volledige integratie onder het Verdrag van
Lissabon.
Eén rechtsorde na Lissabon
Na Lissabon geldt één institutioneel en juridisch kader voor alle beleidsterreinen. De
beginselen van het interne markt-recht zijn nu volledig van toepassing op het gebied
van vrijheid, veiligheid en recht.
Artikel 3 lid 2 en 3 VEU bepaalt dat de Unie:
Een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen biedt;
Een interne markt tot stand brengt en bevordert.
Artikel 67 VWEU preciseert:
Lid 1: de Unie vormt een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht met eerbiediging
van grondrechten en nationale rechtsstelsels.
Lid 3: de Unie waarborgt een hoog niveau van veiligheid via preventie en
bestrijding van criminaliteit, samenwerking tussen autoriteiten, wederzijdse
erkenning en – zo nodig – harmonisatie van strafrecht.
Het beginsel van loyale samenwerking (art. 4 lid 3 VEU) geldt nu ook onverkort in het
strafrecht.
Interne marktprincipes in het strafrecht
Door de samensmelting van interne markt en AFSJ (Area of Freedom, Security and Justice)
werken klassieke Unierechtelijke beginselen door in het strafrecht:
Indirecte harmonisatie: Unierecht beïnvloedt nationale strafwetgeving zonder
volledige uniformering.
Lidstaten kiezen zelf of zij handhaving civielrechtelijk, bestuursrechtelijk of
strafrechtelijk vormgeven.
Waar alle lidstaten strafrecht kiezen, ontstaat single-issue harmonisation (bijv.
EU-fraude).
Het afschaffen van binnengrenzen versterkt de buitengrenzen. In strafrecht speelt echter
niet territoriale verdediging, maar gedragscontrole centraal. Unierecht verplicht lidstaten
zelfs om extraterritoriale bevoegdheden te creëren.
Een belangrijk instrument is wederzijdse erkenning: vrij verkeer van beslissingen,
informatie en bewijs tussen autoriteiten. Anders dan bij de interne markt komt dit niet
direct de burger, maar primair de staten ten goede – een fundamentele verschuiving in
het doel van “vrij verkeer”.
Pagina 3 van 149
, § 2.4 Europese integratie
1. Integratie, harmonisatie en wederzijdse erkenning
Europese integratie wordt omschreven als een voortdurend proces waarin Europese
staten, volkeren en samenlevingen dichter naar elkaar toegroeien (via o.a. euro,
buitenlands/defensiebeleid, onderwijs- en onderzoeksprogramma’s). Brexit laat zien dat
integratie niet voor iedereen een “eenrichtingsweg” is, maar voor de overblijvende
lidstaten lijkt integratie nog steeds vooral lineair.
Harmonisatie heeft een duidelijk juridische connotatie: het is de convergentie van
rechtspraktijken op basis van een gemeenschappelijke standaard. Harmonisatie
veronderstelt verschillen en beoogt die te verminderen, maar niet volledig te elimineren;
volledige eliminatie is unificatie. In een strafrechtelijke context is unificatie in beginsel
geen doel, behalve in een specifiek domein: mededingingsrecht, waar regels direct
toepasselijk zijn en de Commissie directe handhavingsmacht heeft (bijv. boetes opleggen
en eigen beleid voeren).
Wederzijdse erkenning is iets anders dan harmonisatie: het is juist de erkenning van
verschillen (lidstaten willen verschillend blijven), maar men maakt die verschillen
praktisch irrelevant voor samenwerking/handel. Harmonisatie en wederzijdse erkenning
kunnen:
alternatieven zijn (als harmonisatie politiek niet haalbaar is, kiest men mutual
recognition),
of naast elkaar worden ingezet.
Voorbeeld van combinatie: Richtlijn 2006/126/EG (rijbewijzen) harmoniseert inhoudelijke
eisen en model/format en verplicht tegelijk tot wederzijdse erkenning van die
(geharmoniseerde) rijbewijzen.
De EU voert daarmee in feite een driesporenbeleid: harmonisatie, wederzijdse
erkenning en integratie. De relatie ertussen blijft vaak vaag (politieke compromissen),
mede omdat kernbegrippen niet strak zijn gedefinieerd.
Taal is de grote uitzondering: wetgeving en rechtspraak bestaan in alle 24 officiële talen,
wat juist harmonisatie bemoeilijkt. Een gemeenschappelijke (juridische) taal zou
harmonisatie kunnen versterken, maar de EU kiest bewust voor meertaligheid.
Need for integration & harmonisation in criminal law: drie motivatieniveaus
Opvallend is dat de noodzaak van integratie/harmonisatie van strafrecht weinig expliciet
wordt besproken, terwijl vóór Maastricht 1992 juist de aanname was dat EU en strafrecht
zo min mogelijk met elkaar te maken moesten hebben. In de praktijk lijkt “integratie” in
de AFSJ (ruimte van vrijheid, veiligheid en recht) vaak meer te zitten in Europese organen
(Europol, Eurojust, EPPO) dan in sterke normatieve uniformering.
De tekst onderscheidt drie niveaus van “rationalisaties”:
1. Macro-niveau (het ideaal / retoriek)
Harmonisatie als vanzelfsprekend doel (“One Europe”, “united we stand”); het is
“onlogisch” dat dezelfde gedraging elders een andere straf kent of überhaupt niet
strafbaar is. Dit blijft vaak retorisch: integratie/harmonisatie wordt nauwelijks
inhoudelijk onderbouwd, maar is politiek zeer krachtig (Maastricht:
strafrechtcompetenties; Lissabon: één institutioneel kader).
2. Meso-niveau (effectiviteit / betere criminaliteitsbestrijding)
Harmonisatie zou misdaadbestrijding effectiever maken, of tot “betere wetgeving”
Pagina 4 van 149
Samenvatting van de voorgeschreven literatuur
Week 1: Institutionele uitgangspunten van het
Uniestrafrecht
Literatuur
- A. Klip, European Criminal Law. An Integrative Approach, Cambridge – Antwerp –
Chicago: Intersentia 2021, hfst. 2 en 3, par. 2 en 3.
- Regeerakkoord, hoofdstuk 9b Europese samenwerking, te raadplegen via
https://www.rijksoverheid.nl/regering/regeerprogramma/9b-europese-
samenwerking.
Jurisprudentie
- HvJ EU 26 februari 2013, C-617/10 (Åklagaren tegen Hans Åkerberg Fransson)
A. Klip, European Criminal Law
Hoofdstuk 2
§ 2.1 Inleiding
Dit hoofdstuk schetst de institutionele en historische ontwikkeling van de Europese Unie
en legt uit hoe de EU is uitgegroeid tot een zelfstandige rechtsorde met grote invloed op
het nationale (straf)recht. Voor het begrijpen van Europees strafrecht is kennis van deze
ontwikkeling onmisbaar: alleen dan wordt duidelijk hoe Unierecht nationale
strafwetgeving en strafvordering beïnvloedt en hoe de EU geleidelijk een eigen
strafrechtsstelsel vormt.
§ 2.2 Van de Europese gemeenschap voor kolen en staal tot de Europese unie
De basis van de EU werd gelegd in 1951 met het Verdrag tot oprichting van de Europese
Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS), gevolgd door het EEG-Verdrag en het
Euratom-Verdrag (1957). Deze drie gemeenschappen kregen aanvankelijk afzonderlijke
instituties, maar met het Fusieverdrag van 1965 kwamen één Commissie en één Raad tot
stand.
Uitbreidingen volgden vanaf 1973 (o.a. VK, Ierland, Denemarken) en in latere golven tot
en met de grote uitbreiding van 2004. Pogingen om in de jaren zeventig Europese
bevoegdheden op het terrein van strafrecht te creëren strandden: lidstaten wilden het
strafrecht onder nationale controle houden. Wel bestond bereidheid tot intensievere
samenwerking.
Met de Europese Akte (1986) en vooral het Verdrag van Maastricht (1992) ontstond
de Europese Unie met een driepijlerstructuur:
1. Eerste pijler: Gemeenschapsrecht (interne markt)
2. Tweede pijler: Gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid
3. Derde pijler: Samenwerking op het terrein van justitie en binnenlandse zaken
Het Verdrag van Maastricht opende formeel de weg naar EU-competenties in het
strafrecht, maar gaf de regie in handen van de Raad, waardoor lidstaten hun controle
behielden.
Pagina 1 van 149
,De pijlerstructuur werd definitief afgeschaft met het Verdrag van Lissabon (2007), dat
de EU baseert op twee gelijkwaardige verdragen:
Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU / TEU) – institutionele structuur
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU / TFEU) –
bevoegdheden en werking
De EU kreeg één uniform institutioneel kader; de Europese Gemeenschap werd
opgeheven en vervangen door de Unie. De terminologie “Gemeenschap” werd vervangen
door “Unie”.
Naast deze verdragsontwikkeling ontstonden buiten het EU-kader initiatieven zoals het
Schengenakkoord (1985) en de Schengenuitvoeringsovereenkomst (1990), en later
het Verdrag van Prüm (2005). Deze werden uiteindelijk in het Unierecht geïntegreerd.
Na het referendum van 2016 trad het Verenigd Koninkrijk uit de EU per 31 januari 2020;
de relatie wordt sindsdien beheerst door het Trade and Cooperation Agreement
(voorlopig toegepast sinds 1 januari 2021).
§ 2.3 Twee convergerende gebieden: de interne markt en de ruimte van
vrijheid, veiligheid en recht
De EU als nieuwe rechtsorde
Het primaire doel van de Gemeenschap was het creëren van een interne markt. Artikel
26 VWEU definieert deze als een ruimte zonder binnengrenzen met vrij verkeer van
goederen, personen, diensten en kapitaal.
Het Hof van Justitie heeft in klassieke arresten vastgesteld dat het Unierecht een nieuwe
rechtsorde vormt:
Costa/ENEL (HvJ 1964) – Unierecht heeft voorrang op nationaal recht.
Internationale Handelsgesellschaft (HvJ 1970) – nationale regels mogen de
zelfstandigheid van Unierecht niet aantasten.
Deze rechtsorde bindt niet alleen lidstaten, maar ook burgers. Nationale rechters moeten
Unierecht toepassen, ongeacht het rechtsgebied (ook in het strafrecht).
Het beginsel van loyale (sincere) samenwerking
Kern van de werking van het Unierecht is artikel 4 lid 3 VEU, het beginsel van sincere
cooperation:
Lidstaten moeten alle passende maatregelen nemen om verplichtingen uit de Verdragen
na te komen en zich onthouden van alles wat de doelstellingen van de Unie in gevaar kan
brengen.
Deze verplichting rust op alle staatsorganen, inclusief wetgever en rechter. Het is een
resultaatsverplichting: lidstaten moeten zorgen dát Unierecht effectief wordt
uitgevoerd, maar mogen zelf bepalen hóe.
Aanvankelijk werd aangenomen dat Unierecht lidstaten niet kon verplichten tot
strafrechtelijke handhaving. Dat veranderde door rechtspraak van het Hof (2005/2007),
waarna de deur werd geopend voor strafrechtelijke verplichtingen. De eerste concrete
uitwerking was Richtlijn 2008/99/EG (milieubescherming door strafrecht).
Verder zijn verordeningen aangenomen over samenwerking en de Europese Openbare
Aanklager (EPPO): Verordening 2017/1939.
De pijlerstructuur en haar nalatenschap
Pagina 2 van 149
,Onder Maastricht bleef het strafrecht primair in de derde pijler. Deze kende:
Geen directe werking
Geen algemene handhavingsplicht
Een sterk internationaalrechtelijk karakter
Toch begon het Hof deze scheiding te doorbreken. In Pupino (HvJ 2005) oordeelde het Hof
dat ook binnen de derde pijler een loyaliteitsverplichting geldt. Met verwijzing naar artikel
1 VEU (pre-Lissabon) stelde het Hof dat effectieve werking van de Unie onmogelijk is
zonder loyale samenwerking, ook in strafzaken.
Deze rechtspraak bereidde de weg voor de volledige integratie onder het Verdrag van
Lissabon.
Eén rechtsorde na Lissabon
Na Lissabon geldt één institutioneel en juridisch kader voor alle beleidsterreinen. De
beginselen van het interne markt-recht zijn nu volledig van toepassing op het gebied
van vrijheid, veiligheid en recht.
Artikel 3 lid 2 en 3 VEU bepaalt dat de Unie:
Een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen biedt;
Een interne markt tot stand brengt en bevordert.
Artikel 67 VWEU preciseert:
Lid 1: de Unie vormt een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht met eerbiediging
van grondrechten en nationale rechtsstelsels.
Lid 3: de Unie waarborgt een hoog niveau van veiligheid via preventie en
bestrijding van criminaliteit, samenwerking tussen autoriteiten, wederzijdse
erkenning en – zo nodig – harmonisatie van strafrecht.
Het beginsel van loyale samenwerking (art. 4 lid 3 VEU) geldt nu ook onverkort in het
strafrecht.
Interne marktprincipes in het strafrecht
Door de samensmelting van interne markt en AFSJ (Area of Freedom, Security and Justice)
werken klassieke Unierechtelijke beginselen door in het strafrecht:
Indirecte harmonisatie: Unierecht beïnvloedt nationale strafwetgeving zonder
volledige uniformering.
Lidstaten kiezen zelf of zij handhaving civielrechtelijk, bestuursrechtelijk of
strafrechtelijk vormgeven.
Waar alle lidstaten strafrecht kiezen, ontstaat single-issue harmonisation (bijv.
EU-fraude).
Het afschaffen van binnengrenzen versterkt de buitengrenzen. In strafrecht speelt echter
niet territoriale verdediging, maar gedragscontrole centraal. Unierecht verplicht lidstaten
zelfs om extraterritoriale bevoegdheden te creëren.
Een belangrijk instrument is wederzijdse erkenning: vrij verkeer van beslissingen,
informatie en bewijs tussen autoriteiten. Anders dan bij de interne markt komt dit niet
direct de burger, maar primair de staten ten goede – een fundamentele verschuiving in
het doel van “vrij verkeer”.
Pagina 3 van 149
, § 2.4 Europese integratie
1. Integratie, harmonisatie en wederzijdse erkenning
Europese integratie wordt omschreven als een voortdurend proces waarin Europese
staten, volkeren en samenlevingen dichter naar elkaar toegroeien (via o.a. euro,
buitenlands/defensiebeleid, onderwijs- en onderzoeksprogramma’s). Brexit laat zien dat
integratie niet voor iedereen een “eenrichtingsweg” is, maar voor de overblijvende
lidstaten lijkt integratie nog steeds vooral lineair.
Harmonisatie heeft een duidelijk juridische connotatie: het is de convergentie van
rechtspraktijken op basis van een gemeenschappelijke standaard. Harmonisatie
veronderstelt verschillen en beoogt die te verminderen, maar niet volledig te elimineren;
volledige eliminatie is unificatie. In een strafrechtelijke context is unificatie in beginsel
geen doel, behalve in een specifiek domein: mededingingsrecht, waar regels direct
toepasselijk zijn en de Commissie directe handhavingsmacht heeft (bijv. boetes opleggen
en eigen beleid voeren).
Wederzijdse erkenning is iets anders dan harmonisatie: het is juist de erkenning van
verschillen (lidstaten willen verschillend blijven), maar men maakt die verschillen
praktisch irrelevant voor samenwerking/handel. Harmonisatie en wederzijdse erkenning
kunnen:
alternatieven zijn (als harmonisatie politiek niet haalbaar is, kiest men mutual
recognition),
of naast elkaar worden ingezet.
Voorbeeld van combinatie: Richtlijn 2006/126/EG (rijbewijzen) harmoniseert inhoudelijke
eisen en model/format en verplicht tegelijk tot wederzijdse erkenning van die
(geharmoniseerde) rijbewijzen.
De EU voert daarmee in feite een driesporenbeleid: harmonisatie, wederzijdse
erkenning en integratie. De relatie ertussen blijft vaak vaag (politieke compromissen),
mede omdat kernbegrippen niet strak zijn gedefinieerd.
Taal is de grote uitzondering: wetgeving en rechtspraak bestaan in alle 24 officiële talen,
wat juist harmonisatie bemoeilijkt. Een gemeenschappelijke (juridische) taal zou
harmonisatie kunnen versterken, maar de EU kiest bewust voor meertaligheid.
Need for integration & harmonisation in criminal law: drie motivatieniveaus
Opvallend is dat de noodzaak van integratie/harmonisatie van strafrecht weinig expliciet
wordt besproken, terwijl vóór Maastricht 1992 juist de aanname was dat EU en strafrecht
zo min mogelijk met elkaar te maken moesten hebben. In de praktijk lijkt “integratie” in
de AFSJ (ruimte van vrijheid, veiligheid en recht) vaak meer te zitten in Europese organen
(Europol, Eurojust, EPPO) dan in sterke normatieve uniformering.
De tekst onderscheidt drie niveaus van “rationalisaties”:
1. Macro-niveau (het ideaal / retoriek)
Harmonisatie als vanzelfsprekend doel (“One Europe”, “united we stand”); het is
“onlogisch” dat dezelfde gedraging elders een andere straf kent of überhaupt niet
strafbaar is. Dit blijft vaak retorisch: integratie/harmonisatie wordt nauwelijks
inhoudelijk onderbouwd, maar is politiek zeer krachtig (Maastricht:
strafrechtcompetenties; Lissabon: één institutioneel kader).
2. Meso-niveau (effectiviteit / betere criminaliteitsbestrijding)
Harmonisatie zou misdaadbestrijding effectiever maken, of tot “betere wetgeving”
Pagina 4 van 149
