Bas Dammers
14 mei 2026
Samenvatting Bestuursrecht II
Hoofdstuk 16 - Bestuurlijke handhaving algemeen (I)
Bestuursrechtelijke handhaving is handhaving van het bestuursrecht door bestuursorganen. Sancties
brengen eenzijdig wijziging aan in de rechtspositie van overtreders of van degenen die het in hun macht
hebben een overtreding ongedaan te maken. Beslissingen inzake handhaving bestaan vaak uit nadere
normstelling en zijn dus besluiten: zij wijzigen eenzijdig de rechtspositie van andere rechtssubjecten. In het
bijzonder bestuursrecht komen guren voor die een gemengd normstellend/handhavend karakter dragen
(nadere normstelling en eventuele beboeting).
In de tijd van de Republiek vormden bestuur (politie) en justitie de verantwoordelijkheid van de lokale
overheid. Politie omvatte de lokale bestuurstaak in het algemeen. Justitie had betrekking op de
rechtspleging. De bestuursfunctie werd uitgeoefend door burgemeesters en bestuursfunctionarissen, de
justitiële functie door de schout en schepenen. In de negentiende eeuw werden de functies opsporing/
vervolging en besturen van elkaar onderscheiden en onder een eigen organisatie geplaatst. Maar, in de
praktijk speelt het openbaar bestuur mede een rol bij de opsporing van strafbare feiten en de
strafrechtelijke handhaving is een onmisbaar element van besturen (bv. art. 142 Sv bijzondere
opsporingsambtenaar).
Handhaving bestaat uit twee onderdelen. Allereerst is er de fase waarin actief wordt onderzocht of een
norm wordt nageleefd, dit heet toezicht op de naleving. Daarna is er de fase waarin een sanctie wordt
opgelegd of daarvan wordt afgezien, dit heet handhaving in enge zin of sanctionering. Sancties
kunnen worden verdeeld in twee vormen. Er zijn herstelsancties of reparatoire sancties, gericht op
herstel van de rechtmatige situatie en er zijn bestraffende of punitatieve sancties, gericht op
leedtoevoeging. Voor belangrijke normen is het nodig dat ze zowel met een herstelsanctie als met een
bestraffende sanctie worden bedreigd.
Onder handhavingstekort verstaan we zowel het niet kunnen handhaven als het niet willen handhaven,
terwijl het bestuursorgaan daartoe wel verplicht is (bv. weigering boerkaverbod te handhaven). Als de
overheid handelt in strijd met hetgeen in de wet is bepaald, wordt zij zelf voorwerp van bestuurlijke
handhaving. Ook kan het zo zijn dat een bestuursorgaan moet handhaven tegen de rechtspersoon waartoe
het behoort. Het betoog dat dit niet zinvol is wijst de ABRvS af: de gemeente en het college zijn als
overtreder respectievelijk handhaver in juridische zin van elkaar te onderscheiden, ook zou handhaving als
de gemeente een wettelijke bepaling overtreedt onmogelijk worden.
Hoofdstuk 5 Awb regelt toezicht, naleving en sancties. Op de Wet administratiefrechtelijke handhaving
verkeersvoorschriften (Wet Mulder) is het materiële bestuursrecht van toepassing, bij de strafrechtelijke
transactie en Wet OM-afdoening is dit niet zo: het Awb is daar niet van toepassing. Het opleggen van een
bestuurlijke sanctie geschiedt bij beschikking. Een verzoek tot handhaving is een aanvraag (art. 1:3 Awb).
1
fi
,Hoofdstuk 17 - Toezicht op de naleving (I)
Het controleren of de wet wordt nageleefd gebeurt op verschillende manieren. Toezicht op de naleving van
de wet kan door toezichthouders op grond van de Awb geschieden. Zij mogen ook zonder een vermoeden
van een strafbaar feit plaatsen betreden zonder toestemming van de eigenaar/bewoner om onderzoek te
doen. De woning betreden mag als de toezichthouder daartoe bevoegd is op grond van de bijzondere wet
en na voorafgaande machtiging van de burgemeester. Toezicht op de naleving omvat alle vormen van
controle en is daarom niet gede nieerd. De toezichthouder is de persoon die bij of krachtens de wet is
belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet (bv.
ambtenaren FIOD). Markttoezichthouders houden toezicht op de naleving van voorschriften die een
adequate marktwerking moeten garanderen (bv. ACM, AFM, NVWA).
De Awb gaat uit van een onderscheid tussen toezicht en opsporing. Toezicht wordt uitgeoefend zonder
dat sprake hoeft te zijn van een redelijk vermoeden van een strafbaar feit. Opsporing vereist wel een
verdenking van een strafbaar feit voor het kunnen uitvoeren van opsporingsactiviteiten. Art. 1:6 Awb
verklaart de wet niet van toepassing op de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Bij
handhavingstoezicht geldt de verplichting om medewerking te verlenen aan de toezichthouder bij de
uitoefening van diens bevoegdheden (art. 5:20 Awb). Is sprake van een redelijk vermoeden dat een
beboetbaar feit is gepleegd, dan geldt vanaf dan ook een cautieplicht (art. 5:10a Awb) en het nemo-tenetur
beginsel. Het principiële onderscheid dat de Awb maakt, vervaagt in de praktijk van de handhaving, vooral
als aan dezelfde ambtenaren zowel toezichthoudende als opsporingsbevoegdheden zijn toegekend. In
hoofdstuk 5, titel 5.2 Awb is een algemene regeling opgenomen over toezicht op de naleving. Zij is steeds
van toepassing als sprake is van een toezichthouder (art. 5:11). De aanwijzing van toezichthouders berust
op de bijzondere wet.
Art. 5:11 omschrijft een toezichthouder als een persoon die bij of krachtens de wet is belast met het
houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet. Toezichthouder is een
materiaal begrip. Voor de toepasselijkheid van de normen en bevoegdheden is het dus niet vereist dat de
wet daadwerkelijk spreekt van toezicht, toezichthouder of toezicht op de naleving. Meestal zijn ambtenaren
toezichthouder, maar ook personen bij privaatrechtelijke rechtspersonen kunnen dat zijn. Art. 5:12 Awb
verplicht een toezichthouder bij de uitoefening van zijn taak een legitimatiebewijs te dragen, die hij
desgevraagd moet tonen. Afdeling 5.2 is niet van toepassing op gewone politiesurveillance.
Als een persoon bij of krachtens de wet is aangewezen als toezichthouder, dan heeft hij op grond van de
Awb bevoegdheden. Deze kunnen bij wet of besluit van een bestuursorgaan dat de toezichthouder
aanwijst, worden beperkt (art. 5:14). De grond kan liggen in de overweging dat het ongewenst is om een
toezichthouder beneden een bepaalde rang over alle bevoegdheden te laten beschikken of dat sommige
bevoegdheden voor een beleidsterrein in het geheel niet noodzakelijk zijn. Uitbreiding kan alleen bij wet in
formele zin. Bij het uitoefenen spelen de beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke rol, dit is zo
omdat het zware bevoegdheden zijn (bv. betreden plaats). Schakelbepaling art. 3:1 lid 2 Awb is van
betekenis als het gaat om feitelijke handelingen (bv. meenemen administratie). Als de aard van de betrokken
toezichthandeling zich niet tegen toepassing verzet, zijn de eisen van zorgvuldigheid, specialiteit en
belangenafweging en proportionaliteit van toepassing (art. 3:2, 3:3, 3:4). Art. 5:13 zegt dat de
toezichthouder zijn bevoegdheden slechts mag gebruiken voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling
van zijn taak nodig is. Van strijdigheid is niet snel sprake.
2
fi
,Art. 5:15-5:19 bevatten het standaardpakket toezichtbevoegdheden van de toezichthouder op grond van de
Awb. Art. 5:15 betreft de bevoegdheid elke plaats te betreden met uitzondering van een woning en zich bij
weigering toegang te verschaffen d.m.v. de politie. De toezichthouder mag benodigde apparatuur
meenemen en zich laten vergezellen door technische deskundigen. De bevoegdheid houdt geen
bevoegdheid in tot het doorzoeken van die plaatsen of de daar aanwezige kasten. De uitzondering voor het
betreden van woningen komt van de verdragsrechtelijke bescherming van het huisrecht (art. 12 Gw, art. 8
EVRM). Verschil is dat er bij het betreden van een woning een machtiging nodig is en op voorhand een
legitimatie moet worden getoond (dus niet enkel op verzoek). Onduidelijk is of het huisrecht van art. 8
EVRM ook bescherming inhoudt van bedrijfsruimtes. De betreding van een bedrijfsruimte moet met meer
waarborgen zijn omkleed dan alleen rechtelijke controle achteraf, maar de overheid heeft een ruime
margin of appreciation dan bij betreding van een woning. Uit de bevoegdheid inlichtingen te vorderen (art.
5:16) vloeit ook de bevoegdheid voort iemand staande te houden. De inzagebevoegdheid van art. 5:17 is
beperkt tot zakelijke bescheiden. Zowel voor het maken van kopieën van zakelijke gegevens en bescheiden
als voor het onderzoek of monsterneming van zaken is de toezichthouder bevoegd deze voor korte tijd mee
te nemen tegen afgifte van een schriftelijk bewijs (art. 5:18). Bij het onderzoek van vervoermiddelen en van
lading is uitdrukkelijk vermeld dat die bevoegdheid beperkt is tot die vervoermiddelen waartoe de
toezichthouder een toezichthoudende taak heeft (art. 5:19). Eenieder is verplicht medewerking te verlenen
aan de toezichthouder bij de uitoefening van diens bevoegdheden (art. 5:20), ook derden, waarbij een
uitzondering wordt gemaakt voor hen die uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift tot
geheimhouding zijn verplicht.
In hoeverre verdraagt de medewerkingsplicht van art. 5:20 Awb zich met art. 6 EVRM? In het Saunders-
arrest bepaalde het EHRM dat het nemo-teneturbeginsel niet van toepassing is in de fasen voordat er
sprake is van een criminal charge, dus in de toezicht- en controlefase. Ook beperkt het beginsel zich tot het
onder dwang a eggen van verklaringen en heeft het geen betrekking op bewijsmateriaal dat onafhankelijk
van de wil van betrokkene kan worden verkregen. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval moet
worden beoordeeld of het in de fase van vervolging gebruikmaken van materiaal dat in de toezichtfase is
verkregen, een schending van art. 6 EVRM oplevert.
Er zijn twee sancties op het niet meewerken aan toezicht. Ten eerste geeft art. 5:20 lid 3 de bevoegdheid
voor een bestuursorgaan om medewerking af te dwingen door oplegging van een last onder bestuursdwang
of een dwangsom. Ten tweede is het niet-naleven van de verplichtingen jegens de toezichthouder strafbaar
(art. 184 Sr). Het gaat om het opzettelijk niet voldoen aan een bevel of vordering of opzettelijk beletten,
belemmeren of verijdelen van handelingen van de toezichthouder. Bij een eerste niet-meewerken is al
sprake van overtreding van art. 184 Sr. De bijzondere wet kent ook sancties tegen niet-medewerking. De
medewerkingsplicht kan worden afgedwongen bij de burgerlijke rechter.
Tegen toezichthandelingen staat vaak geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open (geen besluit: geen
rechtshandeling of niet schriftelijk). Wel kan de belanghebbende naar de civiele rechter. Weigert de onder
toezicht gestelde mee te werken en krijgt hij een last onder bestuursdwang of dwangsom opgelegd, dan kan
hij wel naar de bestuursrechter stappen. Is de sanctie strafrechtelijk van aard of is sprake van een
vervolging conform art. 184 Sr, dan speelt de strafrechter een rol. De rechtmatigheid van het
handhavingsonderzoek kan aan de orde komen in een beroep tegen een daarop gebaseerd sanctiebesluit als
3
fl
, een bijzondere wet dit mogelijk maakt.
De toezichthouder kan zijn bevoegdheden ook uitoefenen tegenover overheidslichamen: de regeling maakt
geen onderscheid tussen particulieren of de overheid.
Hoofdstuk 18: 18.1, 18.6 en 18.7 - Sancties (I)
Een sanctie is een belastende maatregel die rechtens kan worden opgelegd als reactie op het niet-naleven
van rechtsregels. Bij bestuurlijke sancties ligt de bevoegdheid tot oplegging bij bestuursorganen. Er geldt
een formeel criterium: bepalend is het karakter van het orgaan dat tot handhaving bevoegd is. Zij krijgen
die bevoegdheid bij wettelijk voorschrift toegewezen. Kenmerkend is dat daarvoor geen voorafgaande
rechterlijke tussenkomst nodig is. Kern van een sanctie is dat zij reageert op een overtreding (art. 5:2 lid 1
onder a). Het is onaanvaardbaar dat een sanctie wordt opgelegd zonder dat er sprake is van een
overtreding (lid 2). Bij een bestraffende sanctie is schuld in de zin van verwijtbaarheid nodig, bij
herstelsancties is dat niet zo.
Herstelsancties (of: reparatoire sancties) zijn gericht op het ongedaan maken van een situatie in
strijd met de geldende voorschriften (art. 5:2 lid 1 onder b). Bestraffende sancties (of: punitieve
sancties) zijn gericht op het toedelen van leed als reactie op een normovertreding met als oogmerk
generale en speciale preventie (onder c). Voor de karakterisering van de sancties naar dit onderscheid is
bepalend de strekking van de sanctie, niet het werkelijke effect of hoe de overtreder de sanctie ervaart.
De belangrijkste vormen van bestuurlijke herstelsancties zijn de last onder bestuursdwang en de last onder
dwangsom. Uitzetting van vreemdelingen wordt als bijzondere vorm van bestuursdwang beschouwd. De
belangrijkste vorm van een bestraffende sanctie is de bestuurlijke boete. Soms is niet duidelijk waaronder
een sanctie valt, het hangt dan af van de concrete omstandigheden van het geval (bv. intrekking
begunstigende beschikking). Een waarschuwing is een accessoire sanctie: het is geen zelfstandige sanctie
omdat zij vooruitloopt op een eventueel op te leggen sanctie.
Het onderscheid tussen bestraffende en herstelsancties heeft grote gevolgen voor de toepasselijke
waarborgen (art. 6, 7 EVRM, art. 14, 15 IVBRP, art. 48-50 Handvest). Iets kan een criminal charge zijn,
maar tegelijkertijd geen bestraffende sanctie en andersom. Of sprake is van een charge is vooral van belang
voor het moment waarop de waarborgen van het artikel hun betekenis krijgen. Art. 6 EVRM sluit niet uit
dat bestraffende sancties in eerste instantie door een bestuursorgaan worden opgelegd. Of sprake is van
een criminal charge hangt af van twee elementen: is de aard van de overtreding criminal en is er sprake
van een charge, een mededeling van verdenking van een dergelijke overtreding? Als een delict naar
nationaal recht tot het strafrecht behoort, is dat een belangrijke aanwijzing dat het onder de waarborgen
voor de criminal charge van art. 6, 7 EVRM valt. Als het naar nationaal recht niet tot het strafrecht
behoort, wil dat niet zeggen dat art. 6, 7 EVRM niet van toepassing zijn. Vuistregel is dat als de
overtreding naar nationaal recht tot het strafrecht wordt gerekend, dat een belangrijke aanwijzing is dat zij
onder de waarborgen van art. 6 EVRM valt. Het begrip uit het EHRM is autonoom (EHRM Öztürk).
Voor het overige hangt het af van het materieel karakter van de vervolging, waarbij het gaat om criteria als
de reikwijdte van de geschonden norm en het doel, de aard en zwaarte van de opgelegde sanctie. Aard van
de sanctie is het belangrijkste criterium. De opgelegde sanctie moet, om onder de waarborgen van art. 6, 7
EVRM te vallen, een afschrikwekkend en bestraffend karakter dragen. De jurisprudentie van het EHRM is
4
14 mei 2026
Samenvatting Bestuursrecht II
Hoofdstuk 16 - Bestuurlijke handhaving algemeen (I)
Bestuursrechtelijke handhaving is handhaving van het bestuursrecht door bestuursorganen. Sancties
brengen eenzijdig wijziging aan in de rechtspositie van overtreders of van degenen die het in hun macht
hebben een overtreding ongedaan te maken. Beslissingen inzake handhaving bestaan vaak uit nadere
normstelling en zijn dus besluiten: zij wijzigen eenzijdig de rechtspositie van andere rechtssubjecten. In het
bijzonder bestuursrecht komen guren voor die een gemengd normstellend/handhavend karakter dragen
(nadere normstelling en eventuele beboeting).
In de tijd van de Republiek vormden bestuur (politie) en justitie de verantwoordelijkheid van de lokale
overheid. Politie omvatte de lokale bestuurstaak in het algemeen. Justitie had betrekking op de
rechtspleging. De bestuursfunctie werd uitgeoefend door burgemeesters en bestuursfunctionarissen, de
justitiële functie door de schout en schepenen. In de negentiende eeuw werden de functies opsporing/
vervolging en besturen van elkaar onderscheiden en onder een eigen organisatie geplaatst. Maar, in de
praktijk speelt het openbaar bestuur mede een rol bij de opsporing van strafbare feiten en de
strafrechtelijke handhaving is een onmisbaar element van besturen (bv. art. 142 Sv bijzondere
opsporingsambtenaar).
Handhaving bestaat uit twee onderdelen. Allereerst is er de fase waarin actief wordt onderzocht of een
norm wordt nageleefd, dit heet toezicht op de naleving. Daarna is er de fase waarin een sanctie wordt
opgelegd of daarvan wordt afgezien, dit heet handhaving in enge zin of sanctionering. Sancties
kunnen worden verdeeld in twee vormen. Er zijn herstelsancties of reparatoire sancties, gericht op
herstel van de rechtmatige situatie en er zijn bestraffende of punitatieve sancties, gericht op
leedtoevoeging. Voor belangrijke normen is het nodig dat ze zowel met een herstelsanctie als met een
bestraffende sanctie worden bedreigd.
Onder handhavingstekort verstaan we zowel het niet kunnen handhaven als het niet willen handhaven,
terwijl het bestuursorgaan daartoe wel verplicht is (bv. weigering boerkaverbod te handhaven). Als de
overheid handelt in strijd met hetgeen in de wet is bepaald, wordt zij zelf voorwerp van bestuurlijke
handhaving. Ook kan het zo zijn dat een bestuursorgaan moet handhaven tegen de rechtspersoon waartoe
het behoort. Het betoog dat dit niet zinvol is wijst de ABRvS af: de gemeente en het college zijn als
overtreder respectievelijk handhaver in juridische zin van elkaar te onderscheiden, ook zou handhaving als
de gemeente een wettelijke bepaling overtreedt onmogelijk worden.
Hoofdstuk 5 Awb regelt toezicht, naleving en sancties. Op de Wet administratiefrechtelijke handhaving
verkeersvoorschriften (Wet Mulder) is het materiële bestuursrecht van toepassing, bij de strafrechtelijke
transactie en Wet OM-afdoening is dit niet zo: het Awb is daar niet van toepassing. Het opleggen van een
bestuurlijke sanctie geschiedt bij beschikking. Een verzoek tot handhaving is een aanvraag (art. 1:3 Awb).
1
fi
,Hoofdstuk 17 - Toezicht op de naleving (I)
Het controleren of de wet wordt nageleefd gebeurt op verschillende manieren. Toezicht op de naleving van
de wet kan door toezichthouders op grond van de Awb geschieden. Zij mogen ook zonder een vermoeden
van een strafbaar feit plaatsen betreden zonder toestemming van de eigenaar/bewoner om onderzoek te
doen. De woning betreden mag als de toezichthouder daartoe bevoegd is op grond van de bijzondere wet
en na voorafgaande machtiging van de burgemeester. Toezicht op de naleving omvat alle vormen van
controle en is daarom niet gede nieerd. De toezichthouder is de persoon die bij of krachtens de wet is
belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet (bv.
ambtenaren FIOD). Markttoezichthouders houden toezicht op de naleving van voorschriften die een
adequate marktwerking moeten garanderen (bv. ACM, AFM, NVWA).
De Awb gaat uit van een onderscheid tussen toezicht en opsporing. Toezicht wordt uitgeoefend zonder
dat sprake hoeft te zijn van een redelijk vermoeden van een strafbaar feit. Opsporing vereist wel een
verdenking van een strafbaar feit voor het kunnen uitvoeren van opsporingsactiviteiten. Art. 1:6 Awb
verklaart de wet niet van toepassing op de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Bij
handhavingstoezicht geldt de verplichting om medewerking te verlenen aan de toezichthouder bij de
uitoefening van diens bevoegdheden (art. 5:20 Awb). Is sprake van een redelijk vermoeden dat een
beboetbaar feit is gepleegd, dan geldt vanaf dan ook een cautieplicht (art. 5:10a Awb) en het nemo-tenetur
beginsel. Het principiële onderscheid dat de Awb maakt, vervaagt in de praktijk van de handhaving, vooral
als aan dezelfde ambtenaren zowel toezichthoudende als opsporingsbevoegdheden zijn toegekend. In
hoofdstuk 5, titel 5.2 Awb is een algemene regeling opgenomen over toezicht op de naleving. Zij is steeds
van toepassing als sprake is van een toezichthouder (art. 5:11). De aanwijzing van toezichthouders berust
op de bijzondere wet.
Art. 5:11 omschrijft een toezichthouder als een persoon die bij of krachtens de wet is belast met het
houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet. Toezichthouder is een
materiaal begrip. Voor de toepasselijkheid van de normen en bevoegdheden is het dus niet vereist dat de
wet daadwerkelijk spreekt van toezicht, toezichthouder of toezicht op de naleving. Meestal zijn ambtenaren
toezichthouder, maar ook personen bij privaatrechtelijke rechtspersonen kunnen dat zijn. Art. 5:12 Awb
verplicht een toezichthouder bij de uitoefening van zijn taak een legitimatiebewijs te dragen, die hij
desgevraagd moet tonen. Afdeling 5.2 is niet van toepassing op gewone politiesurveillance.
Als een persoon bij of krachtens de wet is aangewezen als toezichthouder, dan heeft hij op grond van de
Awb bevoegdheden. Deze kunnen bij wet of besluit van een bestuursorgaan dat de toezichthouder
aanwijst, worden beperkt (art. 5:14). De grond kan liggen in de overweging dat het ongewenst is om een
toezichthouder beneden een bepaalde rang over alle bevoegdheden te laten beschikken of dat sommige
bevoegdheden voor een beleidsterrein in het geheel niet noodzakelijk zijn. Uitbreiding kan alleen bij wet in
formele zin. Bij het uitoefenen spelen de beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijke rol, dit is zo
omdat het zware bevoegdheden zijn (bv. betreden plaats). Schakelbepaling art. 3:1 lid 2 Awb is van
betekenis als het gaat om feitelijke handelingen (bv. meenemen administratie). Als de aard van de betrokken
toezichthandeling zich niet tegen toepassing verzet, zijn de eisen van zorgvuldigheid, specialiteit en
belangenafweging en proportionaliteit van toepassing (art. 3:2, 3:3, 3:4). Art. 5:13 zegt dat de
toezichthouder zijn bevoegdheden slechts mag gebruiken voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling
van zijn taak nodig is. Van strijdigheid is niet snel sprake.
2
fi
,Art. 5:15-5:19 bevatten het standaardpakket toezichtbevoegdheden van de toezichthouder op grond van de
Awb. Art. 5:15 betreft de bevoegdheid elke plaats te betreden met uitzondering van een woning en zich bij
weigering toegang te verschaffen d.m.v. de politie. De toezichthouder mag benodigde apparatuur
meenemen en zich laten vergezellen door technische deskundigen. De bevoegdheid houdt geen
bevoegdheid in tot het doorzoeken van die plaatsen of de daar aanwezige kasten. De uitzondering voor het
betreden van woningen komt van de verdragsrechtelijke bescherming van het huisrecht (art. 12 Gw, art. 8
EVRM). Verschil is dat er bij het betreden van een woning een machtiging nodig is en op voorhand een
legitimatie moet worden getoond (dus niet enkel op verzoek). Onduidelijk is of het huisrecht van art. 8
EVRM ook bescherming inhoudt van bedrijfsruimtes. De betreding van een bedrijfsruimte moet met meer
waarborgen zijn omkleed dan alleen rechtelijke controle achteraf, maar de overheid heeft een ruime
margin of appreciation dan bij betreding van een woning. Uit de bevoegdheid inlichtingen te vorderen (art.
5:16) vloeit ook de bevoegdheid voort iemand staande te houden. De inzagebevoegdheid van art. 5:17 is
beperkt tot zakelijke bescheiden. Zowel voor het maken van kopieën van zakelijke gegevens en bescheiden
als voor het onderzoek of monsterneming van zaken is de toezichthouder bevoegd deze voor korte tijd mee
te nemen tegen afgifte van een schriftelijk bewijs (art. 5:18). Bij het onderzoek van vervoermiddelen en van
lading is uitdrukkelijk vermeld dat die bevoegdheid beperkt is tot die vervoermiddelen waartoe de
toezichthouder een toezichthoudende taak heeft (art. 5:19). Eenieder is verplicht medewerking te verlenen
aan de toezichthouder bij de uitoefening van diens bevoegdheden (art. 5:20), ook derden, waarbij een
uitzondering wordt gemaakt voor hen die uit hoofde van ambt, beroep of wettelijk voorschrift tot
geheimhouding zijn verplicht.
In hoeverre verdraagt de medewerkingsplicht van art. 5:20 Awb zich met art. 6 EVRM? In het Saunders-
arrest bepaalde het EHRM dat het nemo-teneturbeginsel niet van toepassing is in de fasen voordat er
sprake is van een criminal charge, dus in de toezicht- en controlefase. Ook beperkt het beginsel zich tot het
onder dwang a eggen van verklaringen en heeft het geen betrekking op bewijsmateriaal dat onafhankelijk
van de wil van betrokkene kan worden verkregen. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval moet
worden beoordeeld of het in de fase van vervolging gebruikmaken van materiaal dat in de toezichtfase is
verkregen, een schending van art. 6 EVRM oplevert.
Er zijn twee sancties op het niet meewerken aan toezicht. Ten eerste geeft art. 5:20 lid 3 de bevoegdheid
voor een bestuursorgaan om medewerking af te dwingen door oplegging van een last onder bestuursdwang
of een dwangsom. Ten tweede is het niet-naleven van de verplichtingen jegens de toezichthouder strafbaar
(art. 184 Sr). Het gaat om het opzettelijk niet voldoen aan een bevel of vordering of opzettelijk beletten,
belemmeren of verijdelen van handelingen van de toezichthouder. Bij een eerste niet-meewerken is al
sprake van overtreding van art. 184 Sr. De bijzondere wet kent ook sancties tegen niet-medewerking. De
medewerkingsplicht kan worden afgedwongen bij de burgerlijke rechter.
Tegen toezichthandelingen staat vaak geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open (geen besluit: geen
rechtshandeling of niet schriftelijk). Wel kan de belanghebbende naar de civiele rechter. Weigert de onder
toezicht gestelde mee te werken en krijgt hij een last onder bestuursdwang of dwangsom opgelegd, dan kan
hij wel naar de bestuursrechter stappen. Is de sanctie strafrechtelijk van aard of is sprake van een
vervolging conform art. 184 Sr, dan speelt de strafrechter een rol. De rechtmatigheid van het
handhavingsonderzoek kan aan de orde komen in een beroep tegen een daarop gebaseerd sanctiebesluit als
3
fl
, een bijzondere wet dit mogelijk maakt.
De toezichthouder kan zijn bevoegdheden ook uitoefenen tegenover overheidslichamen: de regeling maakt
geen onderscheid tussen particulieren of de overheid.
Hoofdstuk 18: 18.1, 18.6 en 18.7 - Sancties (I)
Een sanctie is een belastende maatregel die rechtens kan worden opgelegd als reactie op het niet-naleven
van rechtsregels. Bij bestuurlijke sancties ligt de bevoegdheid tot oplegging bij bestuursorganen. Er geldt
een formeel criterium: bepalend is het karakter van het orgaan dat tot handhaving bevoegd is. Zij krijgen
die bevoegdheid bij wettelijk voorschrift toegewezen. Kenmerkend is dat daarvoor geen voorafgaande
rechterlijke tussenkomst nodig is. Kern van een sanctie is dat zij reageert op een overtreding (art. 5:2 lid 1
onder a). Het is onaanvaardbaar dat een sanctie wordt opgelegd zonder dat er sprake is van een
overtreding (lid 2). Bij een bestraffende sanctie is schuld in de zin van verwijtbaarheid nodig, bij
herstelsancties is dat niet zo.
Herstelsancties (of: reparatoire sancties) zijn gericht op het ongedaan maken van een situatie in
strijd met de geldende voorschriften (art. 5:2 lid 1 onder b). Bestraffende sancties (of: punitieve
sancties) zijn gericht op het toedelen van leed als reactie op een normovertreding met als oogmerk
generale en speciale preventie (onder c). Voor de karakterisering van de sancties naar dit onderscheid is
bepalend de strekking van de sanctie, niet het werkelijke effect of hoe de overtreder de sanctie ervaart.
De belangrijkste vormen van bestuurlijke herstelsancties zijn de last onder bestuursdwang en de last onder
dwangsom. Uitzetting van vreemdelingen wordt als bijzondere vorm van bestuursdwang beschouwd. De
belangrijkste vorm van een bestraffende sanctie is de bestuurlijke boete. Soms is niet duidelijk waaronder
een sanctie valt, het hangt dan af van de concrete omstandigheden van het geval (bv. intrekking
begunstigende beschikking). Een waarschuwing is een accessoire sanctie: het is geen zelfstandige sanctie
omdat zij vooruitloopt op een eventueel op te leggen sanctie.
Het onderscheid tussen bestraffende en herstelsancties heeft grote gevolgen voor de toepasselijke
waarborgen (art. 6, 7 EVRM, art. 14, 15 IVBRP, art. 48-50 Handvest). Iets kan een criminal charge zijn,
maar tegelijkertijd geen bestraffende sanctie en andersom. Of sprake is van een charge is vooral van belang
voor het moment waarop de waarborgen van het artikel hun betekenis krijgen. Art. 6 EVRM sluit niet uit
dat bestraffende sancties in eerste instantie door een bestuursorgaan worden opgelegd. Of sprake is van
een criminal charge hangt af van twee elementen: is de aard van de overtreding criminal en is er sprake
van een charge, een mededeling van verdenking van een dergelijke overtreding? Als een delict naar
nationaal recht tot het strafrecht behoort, is dat een belangrijke aanwijzing dat het onder de waarborgen
voor de criminal charge van art. 6, 7 EVRM valt. Als het naar nationaal recht niet tot het strafrecht
behoort, wil dat niet zeggen dat art. 6, 7 EVRM niet van toepassing zijn. Vuistregel is dat als de
overtreding naar nationaal recht tot het strafrecht wordt gerekend, dat een belangrijke aanwijzing is dat zij
onder de waarborgen van art. 6 EVRM valt. Het begrip uit het EHRM is autonoom (EHRM Öztürk).
Voor het overige hangt het af van het materieel karakter van de vervolging, waarbij het gaat om criteria als
de reikwijdte van de geschonden norm en het doel, de aard en zwaarte van de opgelegde sanctie. Aard van
de sanctie is het belangrijkste criterium. De opgelegde sanctie moet, om onder de waarborgen van art. 6, 7
EVRM te vallen, een afschrikwekkend en bestraffend karakter dragen. De jurisprudentie van het EHRM is
4
