Bijeenkomst 5 – Samenloop van publiek- en privaatrecht
Vrijwarende werking van vergunningen en Financiering door de overheid (1): subsidie of opdracht?
Taak 1 – Wwwwv?? (Wat waart wanneer en waartegen vrij?)
Breng het leerstuk ‘Vrijwarende werking van vergunningen’ in kaart met behulp van de
pagina’s uit Bröring & De Graaf, de rechtspraak en de annotatie uit AB 2018/117.
BRÖRING & DE GRAAF – DE PRIVAATRECHTELIJKE POSITIE VAN DE VERGUNNINGSHOUDER
De verhouding tussen publiek en privaatrecht kan ook aan de orde komen in relaties tussen private
partijen onderling. Een belangrijk vraagpunt is dan de betekenis die een vereiste vergunning heeft op
de verhoudingen tussen private partijen. Een drietal situaties zijn te onderscheiden.
Handelen zonder vergunning
Dit is niet zomaar onrechtmatig volgens de Hoge Raad.
HR 3-11-2000, ECLI:NL:HR:2000:AA8108 (Wet inzake luchtverontreiniging)
Het gaat er niet om of een vergunning voor het handelen al dan niet aanwezig is, maar of
daarvoor al dan niet een vergunning verkregen had kunnen worden. Indien dat laatste het
geval is, zijn er blijkbaar geen materiële regels overtreden en is dus niet sprake van
onrechtmatig handelen. Voldoet degene die handelt zonder vergunning aan de normen die
worden neergelegd in een aangevraagde, een in procedure zijnde of een inmiddels verleende
vergunning, dan handelt hij dus in beginsel niet onrechtmatig.
Wanneer een private partij wenst op te treden tegen een partij die zonder vergunning handelt,
dan kan die partij in beginsel twee wegen kiezen:
1) Zij kan bij het bevoegde bestuursorgaan een aanvraag tot het nemen van een
handhavingsbesluit indienen. Tegen een ontoereikende reactie kan bestuursrechtelijk
worden geprocedeerd.
2) Daarnaast beslaat de mogelijkheid om degene die zonder vergunning handelt
civielrechtelijk aan te spreken. De vraag ligt dan voor of er sprake is van onrechtmatige
daad. Daaraan doet niet af dat er ook bestuursrechtelijke wegen bestaan die tot beëindiging
van de overtreding zouden kunnen leiden.
Zegwaard/Knijnenburg
De ene rechtsgang sluit de andere niet uit (ook wanneer zij eenzelfde resultaat beogen te
bereiken). Dit wordt later bevestigd in de zaak Kuunders/Swinkels. Men kan dus naast de
civielrechtelijke, ook de bestuursrechtelijke weg bewandelen.
Handelen in strijd met de vergunning
Dit en de aan de overschreden vergunning verbonden voorschriften en beperkingen kunnen in
beginsel op één lijn worden gesteld met handelen waarvoor geen vergunning kan worden
verleend en kan dientengevolge een onrechtmatige daad opleveren. 1
NB: de mogelijkheid voor private partijen om privaatrechtelijke procedures te starten tegen
overtreders van vergunningen moet niet worden overschat. Deze procedures kunnen lang
duren (bijvoorbeeld omdat de vraag een rol kan spelen of de overtreding wellicht gerealiseerd
kan worden omdat daarvoor een (aangepaste) vergunning kan worden verleend).
1
HR 9-1-1981, ECL1:NL:HR:1981:AC4127 (Hinderende Houthandel).
1
, Handelen conform de vergunning
Heeft een vergunning formele rechtskracht omdat zij door niemand tijdig is aangevochten, of
omdat de bestuursrechter de vergunning niet onrechtmatig verklaarde, en handelt de
vergunninghouder overeenkomstig aan vergunning verbonden voorschriften? Dan kan de
vergunninghouder nog steeds door een derde conform art. 6:162 BW worden aangesproken.
Bijvoorbeeld
De vergunninghouder handelt onrechtmatig door van zijn vergunning gebruik te maken,
bijvoorbeeld omdat deze hinder aan (naburige) erven als bedoeld in art. 5:37 BW veroorzaakt.
Dan staat dus niet ter discussie of de vergunning had mogen worden verleend, maar of de
vergunninghouder van een bepaald handelen moet afzien, terwijl dat handelen hem door het
bestuursorgaan uitdrukkelijk is vergund, of dat hij aansprakelijk is voor de door dat handelen
veroorzaakte schade.
De burgerlijke rechter heeft in die situatie een geschil tussen private partijen te beslechten,
waarbij de ene partij stelt gevolgen te ondervinden van onrechtmatig handelen van de andere,
die zich ter rechtvaardiging beroept op de 'toestemming' (de vergunning) die haar van
overheidswege is verleend en die formele rechtskracht heeft verkregen. In dat geschil is dus de
vraag aan de orde of de vergunning vrijwarende werking heeft voor de vergunninghouder.
De vergunninghouder kan zich niet zomaar ‘verschuilen’ achter de vergunning. Soms moet hij
beseffen dat het bestuursorgaan, gelet op de in acht te nemen rechtsnormen en de betrokken
belangen, de vergunning niet had mogen verlenen. In zo’n situatie kan hem onrechtmatige
gebruik van de vergunning worden verweten en eventueel misbruik van recht (art. 3:13(2)
BW).
Artikel 3:13 lid 2 BW
Een bevoegdheid kan worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een
ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in
aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang
dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Schema – handelen conform de vergunning
Bestuursorgaan
Verleent vergunning aan [publiekrechtelijke verhouding]
Burger A Vordering ingevolge art. 6:162 BW Burger B
Handelt conform de Maar met schadelijke gevolgen
vergunning [privaatrechtelijke verhouding]
2
, Hoe zit het dan in situaties waarin de vergunninghouder niet aan de rechtmatigheid van de
vergunning hoefde te twijfelen, maar een beroep op het naleven van de vergunning toch niet
succesvol is?
Dit geldt vooral in het omgevingsrecht. Het hinder-begrip uit art. 5:37 BW wordt door de
Hoge Raad als uitgangspunt genomen in omgevingsvergunningen en milieu gerelateerde
zaken. Het (niet) beschikken over de juiste vergunning is echter niet bepalend, er dient tevens
naar de omstandigheden van het geval gekeken te worden.
HR 10-3-1972, ECLI:NL:HR:1972:AC1311 (Vermeulen/Lekkerkerker)
Of en in hoeverre de vergunning invloed heeft op de beoordeling van aansprakelijkheid uit
onrechtmatige daad van degene die conform de aan hem verstrekte vergunning handelt, maar
hierbij toch schade of hinder toebrengt aan derden, hangt af van 1) de aard van de vergunning;
2) het belang dat wordt nagestreefd met de regeling waarop de vergunning berust, en 3) dit
bezien in verband met de omstandigheden van het geval.
NB: beoordeel eveneens de hinder, niet iedere vorm van hinder wordt onrechtmatig
aangemerkt (we leven immers in een drukke samenleving, waarin we een bepaalde mate van
hinder dienen te dulden). De grens hiertoe ligt hoog: aard, ernst, en duur van de hinder.
Ook bij omgevingsvergunningen voor
Meegewongen belangen bouwen is de ruimte voor een beroep op
vrijwarende werking van een vergunning
beperkt. Dit in verband met de grote
materiële reikwijdte: er zijn veel belangen
bij gemoeid (aangrenzende percelen, e.d.),
hetgeen tevens afhankelijk is van in
hoeverre de belangen reeds zijn
meegewogen in de desbetreffende wet.
Meegewogen in de publieke wet
De belangen die niet zijn meegewogen in de
Niet meegewogen
publiekrechtelijke sfeer, kunnen nog steeds
belangen zijn waarin de burger wordt geschaad. De burger kan hiervoor naar de civiele
rechter.2
HR 21-10-2005, ECL1:NL:HR:2005:AT8823 (Ludlage/Van Paradijs)
Op de vraag of een vergunning vrijwarende werking heeft, antwoordt de Hoge Raad dat
wanneer in de vergunningsprocedure de betrokken belangen op adequate wijze zijn
afgewogen, er in beginsel op de vergunning mag worden vertrouwd. Dientengevolge vrijwaart
deze dan de vergunninghouder. De Hoge Raad concludeert echter ook, wanneer een
vergunning formele rechtskracht heeft gekregen en dus geacht moet worden in
overeenstemming te zijn met het recht en conform het bestemmingsplan te zijn verleend, de
houder die heeft gebouwd in overeenstemming met de bouwvergunning, in zoverre [niet]
gevrijwaard is voor aansprakelijkheid wegens het veroorzaken van onrechtmatige hinder. Dit
betekent dat het gemeentebestuur niet direct de toelaatbare hinder hoeft vast te stellen, en dat
de benadeelde in een later stadium alsnog voor zijn – niet in de publiekrechtelijk
besluitvorming meegewogen – belangen alsnog privaatrechtelijk kan opkomen.
Hoe zit het in de situatie waarin niet particuliere partijen, maar actiegroepen, privaatrechtelijk
opkomen tegen gedragingen waarvoor reeds een vergunning is verleend en die activiteiten ook
in overeenstemming met de vergunning worden uitgevoerd.
Actiegroepen krijgen in beginsel toegang tot de civiele rechter, maar hier vangen zij toch bot..
2
Stappenplan: 1) Wat is het publiekrechtelijke kader, en wat dekt dit reeds af [hetgeen afgedekt is, komt civielrechtelijk niet meer ter
sprake]; 2) Het resterende staat ter overweging voor de civiele rechter.
3
Vrijwarende werking van vergunningen en Financiering door de overheid (1): subsidie of opdracht?
Taak 1 – Wwwwv?? (Wat waart wanneer en waartegen vrij?)
Breng het leerstuk ‘Vrijwarende werking van vergunningen’ in kaart met behulp van de
pagina’s uit Bröring & De Graaf, de rechtspraak en de annotatie uit AB 2018/117.
BRÖRING & DE GRAAF – DE PRIVAATRECHTELIJKE POSITIE VAN DE VERGUNNINGSHOUDER
De verhouding tussen publiek en privaatrecht kan ook aan de orde komen in relaties tussen private
partijen onderling. Een belangrijk vraagpunt is dan de betekenis die een vereiste vergunning heeft op
de verhoudingen tussen private partijen. Een drietal situaties zijn te onderscheiden.
Handelen zonder vergunning
Dit is niet zomaar onrechtmatig volgens de Hoge Raad.
HR 3-11-2000, ECLI:NL:HR:2000:AA8108 (Wet inzake luchtverontreiniging)
Het gaat er niet om of een vergunning voor het handelen al dan niet aanwezig is, maar of
daarvoor al dan niet een vergunning verkregen had kunnen worden. Indien dat laatste het
geval is, zijn er blijkbaar geen materiële regels overtreden en is dus niet sprake van
onrechtmatig handelen. Voldoet degene die handelt zonder vergunning aan de normen die
worden neergelegd in een aangevraagde, een in procedure zijnde of een inmiddels verleende
vergunning, dan handelt hij dus in beginsel niet onrechtmatig.
Wanneer een private partij wenst op te treden tegen een partij die zonder vergunning handelt,
dan kan die partij in beginsel twee wegen kiezen:
1) Zij kan bij het bevoegde bestuursorgaan een aanvraag tot het nemen van een
handhavingsbesluit indienen. Tegen een ontoereikende reactie kan bestuursrechtelijk
worden geprocedeerd.
2) Daarnaast beslaat de mogelijkheid om degene die zonder vergunning handelt
civielrechtelijk aan te spreken. De vraag ligt dan voor of er sprake is van onrechtmatige
daad. Daaraan doet niet af dat er ook bestuursrechtelijke wegen bestaan die tot beëindiging
van de overtreding zouden kunnen leiden.
Zegwaard/Knijnenburg
De ene rechtsgang sluit de andere niet uit (ook wanneer zij eenzelfde resultaat beogen te
bereiken). Dit wordt later bevestigd in de zaak Kuunders/Swinkels. Men kan dus naast de
civielrechtelijke, ook de bestuursrechtelijke weg bewandelen.
Handelen in strijd met de vergunning
Dit en de aan de overschreden vergunning verbonden voorschriften en beperkingen kunnen in
beginsel op één lijn worden gesteld met handelen waarvoor geen vergunning kan worden
verleend en kan dientengevolge een onrechtmatige daad opleveren. 1
NB: de mogelijkheid voor private partijen om privaatrechtelijke procedures te starten tegen
overtreders van vergunningen moet niet worden overschat. Deze procedures kunnen lang
duren (bijvoorbeeld omdat de vraag een rol kan spelen of de overtreding wellicht gerealiseerd
kan worden omdat daarvoor een (aangepaste) vergunning kan worden verleend).
1
HR 9-1-1981, ECL1:NL:HR:1981:AC4127 (Hinderende Houthandel).
1
, Handelen conform de vergunning
Heeft een vergunning formele rechtskracht omdat zij door niemand tijdig is aangevochten, of
omdat de bestuursrechter de vergunning niet onrechtmatig verklaarde, en handelt de
vergunninghouder overeenkomstig aan vergunning verbonden voorschriften? Dan kan de
vergunninghouder nog steeds door een derde conform art. 6:162 BW worden aangesproken.
Bijvoorbeeld
De vergunninghouder handelt onrechtmatig door van zijn vergunning gebruik te maken,
bijvoorbeeld omdat deze hinder aan (naburige) erven als bedoeld in art. 5:37 BW veroorzaakt.
Dan staat dus niet ter discussie of de vergunning had mogen worden verleend, maar of de
vergunninghouder van een bepaald handelen moet afzien, terwijl dat handelen hem door het
bestuursorgaan uitdrukkelijk is vergund, of dat hij aansprakelijk is voor de door dat handelen
veroorzaakte schade.
De burgerlijke rechter heeft in die situatie een geschil tussen private partijen te beslechten,
waarbij de ene partij stelt gevolgen te ondervinden van onrechtmatig handelen van de andere,
die zich ter rechtvaardiging beroept op de 'toestemming' (de vergunning) die haar van
overheidswege is verleend en die formele rechtskracht heeft verkregen. In dat geschil is dus de
vraag aan de orde of de vergunning vrijwarende werking heeft voor de vergunninghouder.
De vergunninghouder kan zich niet zomaar ‘verschuilen’ achter de vergunning. Soms moet hij
beseffen dat het bestuursorgaan, gelet op de in acht te nemen rechtsnormen en de betrokken
belangen, de vergunning niet had mogen verlenen. In zo’n situatie kan hem onrechtmatige
gebruik van de vergunning worden verweten en eventueel misbruik van recht (art. 3:13(2)
BW).
Artikel 3:13 lid 2 BW
Een bevoegdheid kan worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een
ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in
aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang
dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.
Schema – handelen conform de vergunning
Bestuursorgaan
Verleent vergunning aan [publiekrechtelijke verhouding]
Burger A Vordering ingevolge art. 6:162 BW Burger B
Handelt conform de Maar met schadelijke gevolgen
vergunning [privaatrechtelijke verhouding]
2
, Hoe zit het dan in situaties waarin de vergunninghouder niet aan de rechtmatigheid van de
vergunning hoefde te twijfelen, maar een beroep op het naleven van de vergunning toch niet
succesvol is?
Dit geldt vooral in het omgevingsrecht. Het hinder-begrip uit art. 5:37 BW wordt door de
Hoge Raad als uitgangspunt genomen in omgevingsvergunningen en milieu gerelateerde
zaken. Het (niet) beschikken over de juiste vergunning is echter niet bepalend, er dient tevens
naar de omstandigheden van het geval gekeken te worden.
HR 10-3-1972, ECLI:NL:HR:1972:AC1311 (Vermeulen/Lekkerkerker)
Of en in hoeverre de vergunning invloed heeft op de beoordeling van aansprakelijkheid uit
onrechtmatige daad van degene die conform de aan hem verstrekte vergunning handelt, maar
hierbij toch schade of hinder toebrengt aan derden, hangt af van 1) de aard van de vergunning;
2) het belang dat wordt nagestreefd met de regeling waarop de vergunning berust, en 3) dit
bezien in verband met de omstandigheden van het geval.
NB: beoordeel eveneens de hinder, niet iedere vorm van hinder wordt onrechtmatig
aangemerkt (we leven immers in een drukke samenleving, waarin we een bepaalde mate van
hinder dienen te dulden). De grens hiertoe ligt hoog: aard, ernst, en duur van de hinder.
Ook bij omgevingsvergunningen voor
Meegewongen belangen bouwen is de ruimte voor een beroep op
vrijwarende werking van een vergunning
beperkt. Dit in verband met de grote
materiële reikwijdte: er zijn veel belangen
bij gemoeid (aangrenzende percelen, e.d.),
hetgeen tevens afhankelijk is van in
hoeverre de belangen reeds zijn
meegewogen in de desbetreffende wet.
Meegewogen in de publieke wet
De belangen die niet zijn meegewogen in de
Niet meegewogen
publiekrechtelijke sfeer, kunnen nog steeds
belangen zijn waarin de burger wordt geschaad. De burger kan hiervoor naar de civiele
rechter.2
HR 21-10-2005, ECL1:NL:HR:2005:AT8823 (Ludlage/Van Paradijs)
Op de vraag of een vergunning vrijwarende werking heeft, antwoordt de Hoge Raad dat
wanneer in de vergunningsprocedure de betrokken belangen op adequate wijze zijn
afgewogen, er in beginsel op de vergunning mag worden vertrouwd. Dientengevolge vrijwaart
deze dan de vergunninghouder. De Hoge Raad concludeert echter ook, wanneer een
vergunning formele rechtskracht heeft gekregen en dus geacht moet worden in
overeenstemming te zijn met het recht en conform het bestemmingsplan te zijn verleend, de
houder die heeft gebouwd in overeenstemming met de bouwvergunning, in zoverre [niet]
gevrijwaard is voor aansprakelijkheid wegens het veroorzaken van onrechtmatige hinder. Dit
betekent dat het gemeentebestuur niet direct de toelaatbare hinder hoeft vast te stellen, en dat
de benadeelde in een later stadium alsnog voor zijn – niet in de publiekrechtelijk
besluitvorming meegewogen – belangen alsnog privaatrechtelijk kan opkomen.
Hoe zit het in de situatie waarin niet particuliere partijen, maar actiegroepen, privaatrechtelijk
opkomen tegen gedragingen waarvoor reeds een vergunning is verleend en die activiteiten ook
in overeenstemming met de vergunning worden uitgevoerd.
Actiegroepen krijgen in beginsel toegang tot de civiele rechter, maar hier vangen zij toch bot..
2
Stappenplan: 1) Wat is het publiekrechtelijke kader, en wat dekt dit reeds af [hetgeen afgedekt is, komt civielrechtelijk niet meer ter
sprake]; 2) Het resterende staat ter overweging voor de civiele rechter.
3
