1
,Inhoudsopgave
Week 1: Inleiding tot het bestuursrecht............................................................................... 3
1.1 Ontwikkeling van het bestuursrecht........................................................................ 4
1.2 De Awb, bijzondere wetten en regelstructuur......................................................... 5
1.3 Grenzen aan bestuursmacht..................................................................................... 7
1.4 Bestuursbevoegdheden............................................................................................ 9
1.4.1 Attributie, delegatie en mandaat........................................................................10
1.5 Bestuursrecht voor criminologen...........................................................................11
Week 2: de drie kernbegrippen van het bestuursrecht.................................................... 12
2.1 Bestuursorganen......................................................................................................12
2.2 Besluit....................................................................................................................... 14
2.3 Soorten besluiten..................................................................................................... 17
2.4 Belanghebbende...................................................................................................... 19
Week 3: Toezicht en grondrechten..................................................................................... 22
3.1 Bestuursrechtelijke handhaving en strafrecht...................................................... 22
3.1.1 Woningsluiting: spanning tussen bestuursrecht en strafrecht........................... 23
3.2 Toezicht op naleving................................................................................................ 24
3.2.1 Bevoegdheden van toezichthouders................................................................. 25
3.2.2 Medewerkingsplicht en sanctionering............................................................... 26
3.3 Begrenzing van toezicht.......................................................................................... 27
3.4 Grondrechten, EVRM en beperkingssystematiek................................................. 28
3.4.1 Beperking van grondrechten in de Grondwet....................................................29
3.4.2 Beperking van grondrechten in het EVRM........................................................ 30
3.5 Risicoprofilering.......................................................................................................31
Wetsartikelen per week........................................................................................................33
Week 1....................................................................................................................... 33
Week 2....................................................................................................................... 33
Week 3....................................................................................................................... 33
2
,Week 1: Inleiding tot het bestuursrecht
Bestuursrecht kom je tegen zodra de overheid iets doet dat invloed heeft op het dagelijks
leven van burgers. Dat kan gaan om zichtbare veiligheidsmaatregelen, zoals het sluiten van
een drugspand, maar ook om minder opvallende besluiten, zoals een vergunning, subsidie,
uitkering of boete. In al die situaties handelt de overheid niet als gewone burger, maar als
bestuur: zij voert publieke taken uit en neemt beslissingen in het algemeen belang.
Omdat zulke beslissingen direct kunnen doorwerken in de positie van burgers, bedrijven,
stichtingen en verenigingen, is bestuursrecht nodig om dat overheidshandelen te regelen.
Het bestuur moet kunnen optreden om orde, veiligheid, voorzieningen en publieke belangen
te beschermen, maar mag die macht niet onbeperkt gebruiken.
↳ Bestuursrecht = het rechtsgebied dat regels geeft voor de verhouding tussen
bestuursorganen en burgers of andere belanghebbenden, vooral wanneer het
bestuur handelt op basis van publiekrechtelijke bevoegdheden.
Het bijzondere aan die verhouding is dat de overheid soms eenzijdig iemands rechtspositie
kan bepalen. Een burger hoeft daar dus niet mee in te stemmen
↳ Eenzijdige rechtshandeling = een juridische handeling waarbij het bestuur
zonder instemming van de burger rechten of plichten kan vaststellen, wijzigen of
beëindigen.
○ vb: vergunning weigeren, pand sluiten, bestuurlijke boete opleggen of
subsidie toekennen.
Juist omdat het bestuur zulke beslissingen eenzijdig kan nemen, heeft het bestuursrecht een
dubbele taak. Aan de ene kant moet het bestuur genoeg bevoegdheden krijgen om publieke
taken effectief uit te voeren. Aan de andere kant moet worden voorkomen dat die
bevoegdheden willekeurig of te ingrijpend worden gebruikt. Daarom draait het bestuursrecht
om de balans tussen bestuurlijke daadkracht en rechtsbescherming. Die balans komt terug
in drie samenhangende functies:
● Instrumentele functie: bestuursrecht geeft het bestuur bevoegdheden om publieke
taken uit te voeren.
● Normerende functie: bestuursrecht stelt grenzen aan de manier waarop het bestuur
die bevoegdheden gebruikt.
● Waarborgfunctie: burgers krijgen bescherming tegen bestuurshandelen, bv via
bezwaar en beroep.
Dit wordt ook wel samengevat als recht van, voor en tegen het bestuur: van het bestuur
omdat het bevoegdheden geeft, voor het bestuur omdat het regels geeft voor
bestuurshandelen, en tegen het bestuur omdat burgers zich tegen besluiten kunnen
verweren.
→ Bestuursrecht gaat dus niet alleen over wat de overheid mag doen, maar vooral over hoe
overheidsmacht juridisch mogelijk wordt gemaakt én begrensd.
Die juridische begrenzing hangt samen met de manier waarop de staat is ingericht.
Bestuursrecht staat namelijk niet los van de verdeling van macht binnen de overheid. Om te
begrijpen waarom het bestuur bevoegdheden nodig heeft én waarom die bevoegdheden
gecontroleerd moeten worden, is de trias politica belangrijk.
3
,Binnen die machtenscheiding hoort besturen bij de uitvoerende macht:
● De wetgever maakt regels en kent bevoegdheden toe.
● Het bestuur voert die regels uit en gebruikt de bevoegdheden die het heeft gekregen.
● De rechter controleert vervolgens of het bestuur binnen de grenzen van het recht is
gebleven.
Daardoor is besturen nooit puur juridisch en ook nooit puur politiek. Het bestuur maakt
beleidsmatige keuzes over hoe publieke belangen worden beschermd, maar moet die
keuzes wel maken binnen wettelijke bevoegdheden en juridische normen.
Dit verklaart ook het verschil tussen staatsrecht en bestuursrecht. Beide rechtsgebieden
gaan over de overheid, maar ze leggen de nadruk op iets anders.
● Staatsrecht = regels over de inrichting van de staat en de organisatie van
overheidsorganen.
● Bestuursrecht = regels over de uitoefening van bestuursbevoegdheden tegenover
burgers en belanghebbenden.
→ Staatsrecht laat vooral zien hoe de overheid is georganiseerd; bestuursrecht laat zien hoe
de overheid handelt.
Deze basis is belangrijk, omdat de rol van het bestuur in de loop van de tijd steeds groter is
geworden. Daardoor is ook het bestuursrecht uitgegroeid tot een breed rechtsgebied met
veel verschillende taken, bevoegdheden en waarborgen.
1.1 Ontwikkeling van het bestuursrecht
Om te begrijpen waarom bestuursrecht zo breed is, moet je kijken naar de veranderende rol
van de overheid. Bestuursrecht groeit namelijk mee met wat de overheid doet. Hoe meer
taken de overheid op zich neemt, hoe meer regels er nodig zijn om te bepalen welke
bevoegdheden het bestuur heeft, hoe die bevoegdheden mogen worden gebruikt en hoe
burgers daartegen beschermd worden. De ontwikkeling van het bestuursrecht kan daarom
worden begrepen aan de hand van drie fasen:
1. Nachtwakersstaat = een staat waarin de overheid zich vooral beperkt tot klassieke
taken zoals ordehandhaving, veiligheid en belastingheffing.
● In deze fase had de overheid een relatief beperkte rol. De overheid moest
vooral zorgen voor rust, bescherming en basisorde, maar bemoeide zich
verder minder actief met het dagelijks leven van burgers.
● Voor het bestuursrecht betekende dit dat de nadruk vooral lag op openbare
orde en veiligheid. De overheid had bevoegdheden nodig om op te treden
wanneer de orde werd verstoord, maar zij had nog niet de brede verzorgende
en regulerende taak die later zou ontstaan.
2. Verzorgingsstaat = een staat waarin de overheid actief zorgt voor sociale
voorzieningen, bestaanszekerheid en ondersteuning van burgers.
● Na de Tweede Wereldoorlog kreeg de overheid een grotere rol in het
sociale leven van burgers. De gedachte was dat burgers pas echt vrij en
volwaardig kunnen deelnemen aan de samenleving als zij niet in armoede
leven en toegang hebben tot basisvoorzieningen.
4
, ● Daardoor werd bestuursrecht veel breder. Het ging niet meer alleen om
ordehandhaving, maar ook om uitkeringen, subsidies, vergunningen en
voorzieningen. Het bestuur werd dus niet alleen een bewaker van orde, maar
ook een actor die de samenleving actief ondersteunt en organiseert.
3. Regulerende overheid = een overheid die maatschappelijke en economische
activiteiten ordent door regels, vergunningen, toezicht en voorwaarden.
● In de moderne staat houdt de overheid zich daarnaast steeds meer bezig met
het reguleren van markten, publieke diensten en maatschappelijke
sectoren. De overheid bepaalt dan niet alleen wat burgers wel of niet mogen,
maar stelt ook voorwaarden aan activiteiten die publieke belangen kunnen
raken.
● Deze fase maakt duidelijk waarom bestuursrecht zo omvangrijk is geworden.
De overheid is actief op veel verschillende terreinen, waardoor ook veel
verschillende bestuursrechtelijke regels zijn ontstaan. Dat maakte
bestuursrecht belangrijker, maar ook ingewikkelder.
Naarmate de overheid meer taken kreeg, groeide ook de behoefte aan algemene regels die
bestuursoptreden overzichtelijker, uniformer en controleerbaarder maken, omdat al die
overheidstaken tot die tijd in verschillende wetten en regelingen werden uitgewerkt. Die
behoefte leidde uiteindelijk tot de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
1.2 De Awb, bijzondere wetten en regelstructuur
De groei van overheidstaken maakte bestuursrecht steeds omvangrijker. Omdat al die taken
op verschillende terreinen werden uitgewerkt, ontstonden veel afzonderlijke wetten en
regelingen. Daardoor werd het belangrijk om algemene regels te hebben die voor het
bestuursrecht als geheel gelden. Die algemene basis is de Awb.
De Awb bevat dus niet alle bestuursrechtelijke regels, maar geeft algemene regels die op
veel bestuursrechtelijke situaties van toepassing zijn. Het gaat vooral om onderwerpen die
steeds terugkomen wanneer de overheid besluiten neemt of optreedt tegenover burgers.
● vb: regels over besluiten, termijnen, bezwaar, beroep, handhaving en de verhouding
tussen burgers en bestuursorganen.
De Awb heeft vooral als doel om het bestuursrecht meer eenheid en structuur te geven.
Zonder algemene wet zou elke bijzondere regeling eigen procedures, begrippen en
termijnen moeten gebruiken. Dat zou het bestuursrecht onoverzichtelijk maken en het voor
burgers moeilijker maken om te weten waar zij aan toe zijn.
De Awb heeft dus vier belangrijke doelen:
● eenheid brengen binnen bestuursrechtelijke wetgeving;
● bestuursrecht systematiseren en vereenvoudigen;
● ontwikkelingen uit de rechtspraak vastleggen in wetgeving;
● algemene regels geven voor onderwerpen die niet handig per bijzondere wet
geregeld kunnen worden.
De Awb is een aanbouwwet, omdat zij niet in één keer volledig tot stand is gekomen. De
wet is stap voor stap opgebouwd en kan worden aangepast aan nieuwe ontwikkelingen.
5
,Inhoudsopgave
Week 1: Inleiding tot het bestuursrecht............................................................................... 3
1.1 Ontwikkeling van het bestuursrecht........................................................................ 4
1.2 De Awb, bijzondere wetten en regelstructuur......................................................... 5
1.3 Grenzen aan bestuursmacht..................................................................................... 7
1.4 Bestuursbevoegdheden............................................................................................ 9
1.4.1 Attributie, delegatie en mandaat........................................................................10
1.5 Bestuursrecht voor criminologen...........................................................................11
Week 2: de drie kernbegrippen van het bestuursrecht.................................................... 12
2.1 Bestuursorganen......................................................................................................12
2.2 Besluit....................................................................................................................... 14
2.3 Soorten besluiten..................................................................................................... 17
2.4 Belanghebbende...................................................................................................... 19
Week 3: Toezicht en grondrechten..................................................................................... 22
3.1 Bestuursrechtelijke handhaving en strafrecht...................................................... 22
3.1.1 Woningsluiting: spanning tussen bestuursrecht en strafrecht........................... 23
3.2 Toezicht op naleving................................................................................................ 24
3.2.1 Bevoegdheden van toezichthouders................................................................. 25
3.2.2 Medewerkingsplicht en sanctionering............................................................... 26
3.3 Begrenzing van toezicht.......................................................................................... 27
3.4 Grondrechten, EVRM en beperkingssystematiek................................................. 28
3.4.1 Beperking van grondrechten in de Grondwet....................................................29
3.4.2 Beperking van grondrechten in het EVRM........................................................ 30
3.5 Risicoprofilering.......................................................................................................31
Wetsartikelen per week........................................................................................................33
Week 1....................................................................................................................... 33
Week 2....................................................................................................................... 33
Week 3....................................................................................................................... 33
2
,Week 1: Inleiding tot het bestuursrecht
Bestuursrecht kom je tegen zodra de overheid iets doet dat invloed heeft op het dagelijks
leven van burgers. Dat kan gaan om zichtbare veiligheidsmaatregelen, zoals het sluiten van
een drugspand, maar ook om minder opvallende besluiten, zoals een vergunning, subsidie,
uitkering of boete. In al die situaties handelt de overheid niet als gewone burger, maar als
bestuur: zij voert publieke taken uit en neemt beslissingen in het algemeen belang.
Omdat zulke beslissingen direct kunnen doorwerken in de positie van burgers, bedrijven,
stichtingen en verenigingen, is bestuursrecht nodig om dat overheidshandelen te regelen.
Het bestuur moet kunnen optreden om orde, veiligheid, voorzieningen en publieke belangen
te beschermen, maar mag die macht niet onbeperkt gebruiken.
↳ Bestuursrecht = het rechtsgebied dat regels geeft voor de verhouding tussen
bestuursorganen en burgers of andere belanghebbenden, vooral wanneer het
bestuur handelt op basis van publiekrechtelijke bevoegdheden.
Het bijzondere aan die verhouding is dat de overheid soms eenzijdig iemands rechtspositie
kan bepalen. Een burger hoeft daar dus niet mee in te stemmen
↳ Eenzijdige rechtshandeling = een juridische handeling waarbij het bestuur
zonder instemming van de burger rechten of plichten kan vaststellen, wijzigen of
beëindigen.
○ vb: vergunning weigeren, pand sluiten, bestuurlijke boete opleggen of
subsidie toekennen.
Juist omdat het bestuur zulke beslissingen eenzijdig kan nemen, heeft het bestuursrecht een
dubbele taak. Aan de ene kant moet het bestuur genoeg bevoegdheden krijgen om publieke
taken effectief uit te voeren. Aan de andere kant moet worden voorkomen dat die
bevoegdheden willekeurig of te ingrijpend worden gebruikt. Daarom draait het bestuursrecht
om de balans tussen bestuurlijke daadkracht en rechtsbescherming. Die balans komt terug
in drie samenhangende functies:
● Instrumentele functie: bestuursrecht geeft het bestuur bevoegdheden om publieke
taken uit te voeren.
● Normerende functie: bestuursrecht stelt grenzen aan de manier waarop het bestuur
die bevoegdheden gebruikt.
● Waarborgfunctie: burgers krijgen bescherming tegen bestuurshandelen, bv via
bezwaar en beroep.
Dit wordt ook wel samengevat als recht van, voor en tegen het bestuur: van het bestuur
omdat het bevoegdheden geeft, voor het bestuur omdat het regels geeft voor
bestuurshandelen, en tegen het bestuur omdat burgers zich tegen besluiten kunnen
verweren.
→ Bestuursrecht gaat dus niet alleen over wat de overheid mag doen, maar vooral over hoe
overheidsmacht juridisch mogelijk wordt gemaakt én begrensd.
Die juridische begrenzing hangt samen met de manier waarop de staat is ingericht.
Bestuursrecht staat namelijk niet los van de verdeling van macht binnen de overheid. Om te
begrijpen waarom het bestuur bevoegdheden nodig heeft én waarom die bevoegdheden
gecontroleerd moeten worden, is de trias politica belangrijk.
3
,Binnen die machtenscheiding hoort besturen bij de uitvoerende macht:
● De wetgever maakt regels en kent bevoegdheden toe.
● Het bestuur voert die regels uit en gebruikt de bevoegdheden die het heeft gekregen.
● De rechter controleert vervolgens of het bestuur binnen de grenzen van het recht is
gebleven.
Daardoor is besturen nooit puur juridisch en ook nooit puur politiek. Het bestuur maakt
beleidsmatige keuzes over hoe publieke belangen worden beschermd, maar moet die
keuzes wel maken binnen wettelijke bevoegdheden en juridische normen.
Dit verklaart ook het verschil tussen staatsrecht en bestuursrecht. Beide rechtsgebieden
gaan over de overheid, maar ze leggen de nadruk op iets anders.
● Staatsrecht = regels over de inrichting van de staat en de organisatie van
overheidsorganen.
● Bestuursrecht = regels over de uitoefening van bestuursbevoegdheden tegenover
burgers en belanghebbenden.
→ Staatsrecht laat vooral zien hoe de overheid is georganiseerd; bestuursrecht laat zien hoe
de overheid handelt.
Deze basis is belangrijk, omdat de rol van het bestuur in de loop van de tijd steeds groter is
geworden. Daardoor is ook het bestuursrecht uitgegroeid tot een breed rechtsgebied met
veel verschillende taken, bevoegdheden en waarborgen.
1.1 Ontwikkeling van het bestuursrecht
Om te begrijpen waarom bestuursrecht zo breed is, moet je kijken naar de veranderende rol
van de overheid. Bestuursrecht groeit namelijk mee met wat de overheid doet. Hoe meer
taken de overheid op zich neemt, hoe meer regels er nodig zijn om te bepalen welke
bevoegdheden het bestuur heeft, hoe die bevoegdheden mogen worden gebruikt en hoe
burgers daartegen beschermd worden. De ontwikkeling van het bestuursrecht kan daarom
worden begrepen aan de hand van drie fasen:
1. Nachtwakersstaat = een staat waarin de overheid zich vooral beperkt tot klassieke
taken zoals ordehandhaving, veiligheid en belastingheffing.
● In deze fase had de overheid een relatief beperkte rol. De overheid moest
vooral zorgen voor rust, bescherming en basisorde, maar bemoeide zich
verder minder actief met het dagelijks leven van burgers.
● Voor het bestuursrecht betekende dit dat de nadruk vooral lag op openbare
orde en veiligheid. De overheid had bevoegdheden nodig om op te treden
wanneer de orde werd verstoord, maar zij had nog niet de brede verzorgende
en regulerende taak die later zou ontstaan.
2. Verzorgingsstaat = een staat waarin de overheid actief zorgt voor sociale
voorzieningen, bestaanszekerheid en ondersteuning van burgers.
● Na de Tweede Wereldoorlog kreeg de overheid een grotere rol in het
sociale leven van burgers. De gedachte was dat burgers pas echt vrij en
volwaardig kunnen deelnemen aan de samenleving als zij niet in armoede
leven en toegang hebben tot basisvoorzieningen.
4
, ● Daardoor werd bestuursrecht veel breder. Het ging niet meer alleen om
ordehandhaving, maar ook om uitkeringen, subsidies, vergunningen en
voorzieningen. Het bestuur werd dus niet alleen een bewaker van orde, maar
ook een actor die de samenleving actief ondersteunt en organiseert.
3. Regulerende overheid = een overheid die maatschappelijke en economische
activiteiten ordent door regels, vergunningen, toezicht en voorwaarden.
● In de moderne staat houdt de overheid zich daarnaast steeds meer bezig met
het reguleren van markten, publieke diensten en maatschappelijke
sectoren. De overheid bepaalt dan niet alleen wat burgers wel of niet mogen,
maar stelt ook voorwaarden aan activiteiten die publieke belangen kunnen
raken.
● Deze fase maakt duidelijk waarom bestuursrecht zo omvangrijk is geworden.
De overheid is actief op veel verschillende terreinen, waardoor ook veel
verschillende bestuursrechtelijke regels zijn ontstaan. Dat maakte
bestuursrecht belangrijker, maar ook ingewikkelder.
Naarmate de overheid meer taken kreeg, groeide ook de behoefte aan algemene regels die
bestuursoptreden overzichtelijker, uniformer en controleerbaarder maken, omdat al die
overheidstaken tot die tijd in verschillende wetten en regelingen werden uitgewerkt. Die
behoefte leidde uiteindelijk tot de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
1.2 De Awb, bijzondere wetten en regelstructuur
De groei van overheidstaken maakte bestuursrecht steeds omvangrijker. Omdat al die taken
op verschillende terreinen werden uitgewerkt, ontstonden veel afzonderlijke wetten en
regelingen. Daardoor werd het belangrijk om algemene regels te hebben die voor het
bestuursrecht als geheel gelden. Die algemene basis is de Awb.
De Awb bevat dus niet alle bestuursrechtelijke regels, maar geeft algemene regels die op
veel bestuursrechtelijke situaties van toepassing zijn. Het gaat vooral om onderwerpen die
steeds terugkomen wanneer de overheid besluiten neemt of optreedt tegenover burgers.
● vb: regels over besluiten, termijnen, bezwaar, beroep, handhaving en de verhouding
tussen burgers en bestuursorganen.
De Awb heeft vooral als doel om het bestuursrecht meer eenheid en structuur te geven.
Zonder algemene wet zou elke bijzondere regeling eigen procedures, begrippen en
termijnen moeten gebruiken. Dat zou het bestuursrecht onoverzichtelijk maken en het voor
burgers moeilijker maken om te weten waar zij aan toe zijn.
De Awb heeft dus vier belangrijke doelen:
● eenheid brengen binnen bestuursrechtelijke wetgeving;
● bestuursrecht systematiseren en vereenvoudigen;
● ontwikkelingen uit de rechtspraak vastleggen in wetgeving;
● algemene regels geven voor onderwerpen die niet handig per bijzondere wet
geregeld kunnen worden.
De Awb is een aanbouwwet, omdat zij niet in één keer volledig tot stand is gekomen. De
wet is stap voor stap opgebouwd en kan worden aangepast aan nieuwe ontwikkelingen.
5
