Week 1: Omgevingsvisie & programma’s
De hoofdrolspelers van het omgevingsrecht
- Rijk -> als je zoveel mogelijk uniformiteit (gelijke regels in heel NL) wil, dan
zal je kiezen om het recht van de fysieke leefomgeving centraal vast te
laten stellen door het Rijk.
- Provincies.
- Gemeenten -> Wil je zoveel mogelijk lokaal maatwerk, dan zal je het recht
van de fysieke leefomgeving zo decentraal mogelijk laten vaststellen door
gemeenten.
- Waterschappen.
-uitgangspunt Omgevingswet: decentraal, omdat taken en bevoegdheden bij
voorkeur op lokaal niveau worden neergelegd. Dit komt omdat gemeenten en
waterschappen het dichtst bij de burger staan en het beste maatwerk kunnen
leveren.
De zes kerninstrumenten van de Omgevingswet
-in de tabel hieronder zie je wie beschikt over welk instrument.
Rij Provincie Gemeente Waterschap
k
1.Omgevingsvisie V V V
2.Programma V V V V
3.Algemene V
rijksregels
4.Decentrale regels V V V
(waterschaps-
(Omgevingsverordenin (Omgevingsplan) verordening)
g)
5.Omgevingsvergunni V V V V
ng
6.Projectbesluit V V V
De beleidscyclus
-bij Beleidsontwikkeling (omgevingsvisie) en Beleidsdoorwerking (programma’s)
formuleert de overheid samen met burgers en bedrijven (participatie) – soms op
initiatief van de overheid, soms op initiatief van burgers en bedrijven – wat
gewenste ontwikkelingen zijn en hoe die vorm kunnen krijgen.
-bij Beleidsuitvoering (algemene decentrale en rijksregels,
omgevingsvergunningen, projectbesluit) staan de activiteiten van de
initiatiefnemers centraal. Vaak kunnen zij direct aan de slag, mits ze de algemene
juridische regels in acht nemen. Soms hebben ze vooraf toestemming van de
overheid nodig.
-terugkoppeling is een noodzakelijke fase in de cyclus. Ten eerste wordt hier
gecontroleerd of initiatiefnemers zich wel aan de regels houden (toezicht en
handhaving). Ten tweede wordt gekeken of bepaalde doelen inmiddels gehaald
zijn (evaluatie en monitoring).
Pagina 1 van 42
, - Terugkoppeling kan aanleiding geven om nieuw beleid te formuleren,
bijvoorbeeld door nieuwe plannen te maken als zo’n omgevingswaarde nog
niet is behaald.
Omgevingsvisie en bevoegd gezag
-zowel gemeenten en provincies als het rijk zijn verplicht om een omgevingsvisie
vast te stellen (art. 3.1 Ow). Waterschappen zijn daar niet toe verplicht, omdat zij
een veel minder brede taak hebben. Hun activiteiten concentreren zich op
waterbeheer.
-daarnaast mag er per bestuursorgaan slechts één omgevingsvisie worden
vastgesteld en dus niet meerdere naast elkaar bestaan. Ook bestaat de
mogelijkheid dat bestuursorganen (bijv. verschillende gemeenten) samen één
omgevingsvisie opstellen (art. 2.2 lid 2 Ow).
- Nationale omgevingsvisie -> NOVI -> de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties (in overeenstemming met de andere ministers die
het aangaat).
- Provinciale omgevingsvisie -> POVI -> Provinciale Staten.
- Gemeentelijke omgevingsvisie -> GOVI -> Gemeenteraad.
Een omgevingsvisie bestaat uit 3 onderdelen (art. 3.2 Ow):
1. Een beschrijving van de hoofdlijnen van de huidige kwaliteit van de fysieke
leefomgeving (hoe is het nu?);
2. De hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer,
de bescherming en het behoud van het grondgebied (wat doen we nu en
wat willen we gaan doen?);
3. De hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale
beleid (hoe gaan we dat doen?).
-een omgevingsvisie bevat geen normen die de burgers binden. De
omgevingsvisie bevat dus de beleidsmatige keuzes die later in juridisch bindende
normen, bijv. in een omgevingsplan, worden omgezet.
-het bestuursorgaan dat de omgevingsvisie heeft opgesteld, is zelf wel gebonden
aan de gemaakte keuzes. Die binding is evenwel beperkt: in de eventuele
uitwerking van een omgevingsvisie in een programma kan van een
omgevingsvisie gemotiveerd worden afgeweken. Daarnaast kan een
omgevingsvisie – bij nieuwe inzichten – worden aangepast.
-kort gezegd: een omgevingsvisie is een integrale visie met strategische
hoofdkeuzes van beleid voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn.
- Mogelijke onderlinge afstemmingsproblemen zouden dan al in een vroeg
stadium moeten en kunnen worden gesignaleerd en opgelost.
-omdat maatschappelijke opgaven zoals de energietransitie niet ophouden bij de
gemeente- en provinciegrenzen, is het nodig dat iedereen die een
omgevingsvisie opstelt overleg voert met andere bestuursorganen (art. 2.2 lid 1
Ow). Dit is bedoeld om mogelijke tegenstrijdigheden vroegtijdig te signaleren en
te voorkomen.
Pagina 2 van 42
,Hoe komt een omgevingsvisie tot stand
-totstandkoming: art. 16.23 jo art. 16.26 Ow.
1. Terinzagelegging en zienswijze
-het begint met het opstellen van een concept-omgevingsvisie. Op grond van art.
3:11 Awb moet dit ter inzage worden gelegd. Die moet ook algemeen kenbaar
worden gemaakt (art. 3:12 Awb).
-het concept ligt zes weken ter inzage. Gedurende die termijn kan eenieder zowel
mondeling als schriftelijk (art. 3:15 Awb) zijn zienswijze indienen (art. 3:15 jo 3:16
Awb jo 16.23 Ow). Hiervan wordt een verslag gemaakt (art. 3:17 Awb). Op grond
van art. 10.7 lid 2 Ob geldt dat voor de gemeentelijke en provinciale
omgevingsvisie een aanvullende eis bestaat dat moet worden aangegeven hoe
toepassing is gegeven aan het decentrale participatiebeleid.
-na de terinzagelegging is het aan het bestuursorgaan om de omgevingsvisie
definitief vast te stellen. In de Ow is GEEN beslistermijn opgenomen voor de
vaststelling van de omgevingsvisie, gerekend vanaf het einde van de
terinzagelegging. Art. 3:18 Awb noemt wel een beslistermijn, maar is in dit geval
niet van toepassing omdat de omgevingsvisie niet op aanvraag wordt
vastgesteld.
2. Bekendmaking
-art. 16.77b Ow verklaart art. 3:42 Awb van overeenkomstige toepassing op de
bekendmaking van de omgevingsvisie. Art. 3:42 verwijst weer naar art. 5 en 6
Bekendmakingswet.
- Dit betekent dat de NOVI wordt bekendgemaakt door publicatie in de
Staatscourant (art. 5 Bekendmakingswet), de POVI door publicatie in een
door de provincie uitgegeven provincieblad en de GOVI in een door de
gemeente uitgegeven gemeenteblad (art. 6 Bekendmakingswet).
-omdat bij de totstandkoming van een omgevingsvisie de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure wordt toegepast, gaan we ervan uit dat met de
bekendmaking van de omgevingsvisie deze ook ter inzage moet worden gelegd
(art. 3:44 lid 2 Awb). En degene die een zienswijze hebben ingediend, krijgen een
bericht dat de omgevingsvisie bekend is gemaakt (mededeling van de
bekendmaking art. 3:43 lid 1 Awb).
3. Inwerkingtreding
-volgens het bestuursrecht treedt het direct met de bekendmaking in werking.
4. Looptijd en periodieke herzieningsplicht?
-er geldt GEEN periodieke plicht om de omgevingsvisie opnieuw (gewijzigd) vast
te stellen. De omgevingsvisie heeft in die zin een onbeperkte houdbaarheid. In
het algemeen geldt dat als de ‘Terugkoppeling’ (uit de beleidscyclus) daar
aanleiding toe geeft of als de bestuurlijke visie is gewijzigd (bijv. door een
Pagina 3 van 42
, verandering van politieke voorkeuren), er een goede reden is om ook een nieuwe
omgevingsvisie vast te stellen.
-gemeenten hebben nog tot 1 januari 2027 om een omgevingsvisie vast te
stellen.
5. Rechtsbescherming (art. 8:5 Awb en art. 1 Bevoegdheidsregeling
bestuursrechtspraak)
-tegen het besluit tot vaststelling van een omgevingsvisie staat GEEN
bestuursrechtelijke rechtsbescherming open, want een omgevingsvisie heeft
GEEN, voor de burger bindende, rechtsgevolgen. Om deze reden is er al geen
sprake van besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb.
Er zijn vier typen programma’s
1. Verplichte programma’s
-de Omgevingswet kent een aantal verplichte programma’s. Ze vloeien vaak
voort uit EU-richtlijnen. Daar worden regelmatig harde eisen gesteld aan de
kwaliteit van bijvoorbeeld lucht en water (streefwaarden).
-vaak krijgen lidstaten jaren de tijd om aan die eisen te voldoen, met diende
verstand dat zij wel verplicht zijn om gelijk concrete stappen te zetten om
uiteindelijk die deadline te kunnen halen. Die concrete tussenstappen moeten
worden vastgesteld in een programma.
voorbeelden: actieplan geluid (art. 8 EU-Richtlijn omgevingslawaai), het
stroomgebiedsbeheerplan (art. 13 EU-Kaderrichtlijn water) en het
overstromingsrisicobeheerplan (art. 7 en 8 EU-Richtlijn overstromingsrisico’s).
Gemeente College van B&W Actieplan voor Art. 3.6 Ow
bepaalde
geluidbronnen
Waterschap Algemeen Waterbeheer Art. 3.7 Ow
bestuur van het programma
waterschap
Provincie College van Actieplan voor Art. 3.8 Ow
Gedeputeerde bepaalde
Staten geluidsbronnen
Regionale
waterprogramma’
s
Beheerplan
Natura 2000-
gebieden
Rijk Minister van Onder meer: Art. 3.9 Ow
Infrastructuur en
Nationaal nec-
Pagina 4 van 42
De hoofdrolspelers van het omgevingsrecht
- Rijk -> als je zoveel mogelijk uniformiteit (gelijke regels in heel NL) wil, dan
zal je kiezen om het recht van de fysieke leefomgeving centraal vast te
laten stellen door het Rijk.
- Provincies.
- Gemeenten -> Wil je zoveel mogelijk lokaal maatwerk, dan zal je het recht
van de fysieke leefomgeving zo decentraal mogelijk laten vaststellen door
gemeenten.
- Waterschappen.
-uitgangspunt Omgevingswet: decentraal, omdat taken en bevoegdheden bij
voorkeur op lokaal niveau worden neergelegd. Dit komt omdat gemeenten en
waterschappen het dichtst bij de burger staan en het beste maatwerk kunnen
leveren.
De zes kerninstrumenten van de Omgevingswet
-in de tabel hieronder zie je wie beschikt over welk instrument.
Rij Provincie Gemeente Waterschap
k
1.Omgevingsvisie V V V
2.Programma V V V V
3.Algemene V
rijksregels
4.Decentrale regels V V V
(waterschaps-
(Omgevingsverordenin (Omgevingsplan) verordening)
g)
5.Omgevingsvergunni V V V V
ng
6.Projectbesluit V V V
De beleidscyclus
-bij Beleidsontwikkeling (omgevingsvisie) en Beleidsdoorwerking (programma’s)
formuleert de overheid samen met burgers en bedrijven (participatie) – soms op
initiatief van de overheid, soms op initiatief van burgers en bedrijven – wat
gewenste ontwikkelingen zijn en hoe die vorm kunnen krijgen.
-bij Beleidsuitvoering (algemene decentrale en rijksregels,
omgevingsvergunningen, projectbesluit) staan de activiteiten van de
initiatiefnemers centraal. Vaak kunnen zij direct aan de slag, mits ze de algemene
juridische regels in acht nemen. Soms hebben ze vooraf toestemming van de
overheid nodig.
-terugkoppeling is een noodzakelijke fase in de cyclus. Ten eerste wordt hier
gecontroleerd of initiatiefnemers zich wel aan de regels houden (toezicht en
handhaving). Ten tweede wordt gekeken of bepaalde doelen inmiddels gehaald
zijn (evaluatie en monitoring).
Pagina 1 van 42
, - Terugkoppeling kan aanleiding geven om nieuw beleid te formuleren,
bijvoorbeeld door nieuwe plannen te maken als zo’n omgevingswaarde nog
niet is behaald.
Omgevingsvisie en bevoegd gezag
-zowel gemeenten en provincies als het rijk zijn verplicht om een omgevingsvisie
vast te stellen (art. 3.1 Ow). Waterschappen zijn daar niet toe verplicht, omdat zij
een veel minder brede taak hebben. Hun activiteiten concentreren zich op
waterbeheer.
-daarnaast mag er per bestuursorgaan slechts één omgevingsvisie worden
vastgesteld en dus niet meerdere naast elkaar bestaan. Ook bestaat de
mogelijkheid dat bestuursorganen (bijv. verschillende gemeenten) samen één
omgevingsvisie opstellen (art. 2.2 lid 2 Ow).
- Nationale omgevingsvisie -> NOVI -> de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties (in overeenstemming met de andere ministers die
het aangaat).
- Provinciale omgevingsvisie -> POVI -> Provinciale Staten.
- Gemeentelijke omgevingsvisie -> GOVI -> Gemeenteraad.
Een omgevingsvisie bestaat uit 3 onderdelen (art. 3.2 Ow):
1. Een beschrijving van de hoofdlijnen van de huidige kwaliteit van de fysieke
leefomgeving (hoe is het nu?);
2. De hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer,
de bescherming en het behoud van het grondgebied (wat doen we nu en
wat willen we gaan doen?);
3. De hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale
beleid (hoe gaan we dat doen?).
-een omgevingsvisie bevat geen normen die de burgers binden. De
omgevingsvisie bevat dus de beleidsmatige keuzes die later in juridisch bindende
normen, bijv. in een omgevingsplan, worden omgezet.
-het bestuursorgaan dat de omgevingsvisie heeft opgesteld, is zelf wel gebonden
aan de gemaakte keuzes. Die binding is evenwel beperkt: in de eventuele
uitwerking van een omgevingsvisie in een programma kan van een
omgevingsvisie gemotiveerd worden afgeweken. Daarnaast kan een
omgevingsvisie – bij nieuwe inzichten – worden aangepast.
-kort gezegd: een omgevingsvisie is een integrale visie met strategische
hoofdkeuzes van beleid voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn.
- Mogelijke onderlinge afstemmingsproblemen zouden dan al in een vroeg
stadium moeten en kunnen worden gesignaleerd en opgelost.
-omdat maatschappelijke opgaven zoals de energietransitie niet ophouden bij de
gemeente- en provinciegrenzen, is het nodig dat iedereen die een
omgevingsvisie opstelt overleg voert met andere bestuursorganen (art. 2.2 lid 1
Ow). Dit is bedoeld om mogelijke tegenstrijdigheden vroegtijdig te signaleren en
te voorkomen.
Pagina 2 van 42
,Hoe komt een omgevingsvisie tot stand
-totstandkoming: art. 16.23 jo art. 16.26 Ow.
1. Terinzagelegging en zienswijze
-het begint met het opstellen van een concept-omgevingsvisie. Op grond van art.
3:11 Awb moet dit ter inzage worden gelegd. Die moet ook algemeen kenbaar
worden gemaakt (art. 3:12 Awb).
-het concept ligt zes weken ter inzage. Gedurende die termijn kan eenieder zowel
mondeling als schriftelijk (art. 3:15 Awb) zijn zienswijze indienen (art. 3:15 jo 3:16
Awb jo 16.23 Ow). Hiervan wordt een verslag gemaakt (art. 3:17 Awb). Op grond
van art. 10.7 lid 2 Ob geldt dat voor de gemeentelijke en provinciale
omgevingsvisie een aanvullende eis bestaat dat moet worden aangegeven hoe
toepassing is gegeven aan het decentrale participatiebeleid.
-na de terinzagelegging is het aan het bestuursorgaan om de omgevingsvisie
definitief vast te stellen. In de Ow is GEEN beslistermijn opgenomen voor de
vaststelling van de omgevingsvisie, gerekend vanaf het einde van de
terinzagelegging. Art. 3:18 Awb noemt wel een beslistermijn, maar is in dit geval
niet van toepassing omdat de omgevingsvisie niet op aanvraag wordt
vastgesteld.
2. Bekendmaking
-art. 16.77b Ow verklaart art. 3:42 Awb van overeenkomstige toepassing op de
bekendmaking van de omgevingsvisie. Art. 3:42 verwijst weer naar art. 5 en 6
Bekendmakingswet.
- Dit betekent dat de NOVI wordt bekendgemaakt door publicatie in de
Staatscourant (art. 5 Bekendmakingswet), de POVI door publicatie in een
door de provincie uitgegeven provincieblad en de GOVI in een door de
gemeente uitgegeven gemeenteblad (art. 6 Bekendmakingswet).
-omdat bij de totstandkoming van een omgevingsvisie de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure wordt toegepast, gaan we ervan uit dat met de
bekendmaking van de omgevingsvisie deze ook ter inzage moet worden gelegd
(art. 3:44 lid 2 Awb). En degene die een zienswijze hebben ingediend, krijgen een
bericht dat de omgevingsvisie bekend is gemaakt (mededeling van de
bekendmaking art. 3:43 lid 1 Awb).
3. Inwerkingtreding
-volgens het bestuursrecht treedt het direct met de bekendmaking in werking.
4. Looptijd en periodieke herzieningsplicht?
-er geldt GEEN periodieke plicht om de omgevingsvisie opnieuw (gewijzigd) vast
te stellen. De omgevingsvisie heeft in die zin een onbeperkte houdbaarheid. In
het algemeen geldt dat als de ‘Terugkoppeling’ (uit de beleidscyclus) daar
aanleiding toe geeft of als de bestuurlijke visie is gewijzigd (bijv. door een
Pagina 3 van 42
, verandering van politieke voorkeuren), er een goede reden is om ook een nieuwe
omgevingsvisie vast te stellen.
-gemeenten hebben nog tot 1 januari 2027 om een omgevingsvisie vast te
stellen.
5. Rechtsbescherming (art. 8:5 Awb en art. 1 Bevoegdheidsregeling
bestuursrechtspraak)
-tegen het besluit tot vaststelling van een omgevingsvisie staat GEEN
bestuursrechtelijke rechtsbescherming open, want een omgevingsvisie heeft
GEEN, voor de burger bindende, rechtsgevolgen. Om deze reden is er al geen
sprake van besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb.
Er zijn vier typen programma’s
1. Verplichte programma’s
-de Omgevingswet kent een aantal verplichte programma’s. Ze vloeien vaak
voort uit EU-richtlijnen. Daar worden regelmatig harde eisen gesteld aan de
kwaliteit van bijvoorbeeld lucht en water (streefwaarden).
-vaak krijgen lidstaten jaren de tijd om aan die eisen te voldoen, met diende
verstand dat zij wel verplicht zijn om gelijk concrete stappen te zetten om
uiteindelijk die deadline te kunnen halen. Die concrete tussenstappen moeten
worden vastgesteld in een programma.
voorbeelden: actieplan geluid (art. 8 EU-Richtlijn omgevingslawaai), het
stroomgebiedsbeheerplan (art. 13 EU-Kaderrichtlijn water) en het
overstromingsrisicobeheerplan (art. 7 en 8 EU-Richtlijn overstromingsrisico’s).
Gemeente College van B&W Actieplan voor Art. 3.6 Ow
bepaalde
geluidbronnen
Waterschap Algemeen Waterbeheer Art. 3.7 Ow
bestuur van het programma
waterschap
Provincie College van Actieplan voor Art. 3.8 Ow
Gedeputeerde bepaalde
Staten geluidsbronnen
Regionale
waterprogramma’
s
Beheerplan
Natura 2000-
gebieden
Rijk Minister van Onder meer: Art. 3.9 Ow
Infrastructuur en
Nationaal nec-
Pagina 4 van 42
