Kern van het bestuursrecht
Prof. Mr. R.J.N. Schlössels
Hoofdstuk 1 introductie en overzicht
Het bestuursrecht houdt zich bezig met de rechtsverhouding tussen het bestuur en de burgers. Het
regelt ook de bestuurlijke organisatie. Het bestuursrecht heeft vooral betrekking op de bevoegdheden
waarover het bestuur beschikt om in het algemeen belang in te grijpen in de rechtspositie van
burgers.
Besturen en bestuursrecht
Nederland wordt bestuurd door het openbaar bestuur. Dit begrip wordt vaak in verband gebracht
met de ‘overheid’. Toch is het begrip ‘overheid’ ruimer dan openbaar bestuur. Het openbaar bestuur
is dat deel van de overheid dat zich bezig houdt met besturen. Besturen is het ordenen, reguleren en
sturen van activiteiten, dan wel het (financieel) beïnvloeden van rechtsposities van burgers in het
algemeen belang.
Daarnaast zijn er ook andere overheidsinstanties die zich bezig houden met andere activiteiten dan
besturen -> de rechterlijke macht en de wetgevende macht.
Hierin herken je gelijk de Trias Politica
Het openbaar bestuur is actief op verschillende niveaus:
- Het Rijk
- Provincie
- Gemeente
Het openbaar bestuur wordt direct of indirect gecontroleerd door vertegenwoordigde organen zoals
gemeenteraden en het nationale parlement. De leden van deze organen zijn democratisch, volgens
de Kieswet, gekozen.
Het college van B&W wordt bijvoorbeeld gecontroleerd door een gemeenteraad. Alle leden van het
college is verantwoording verschuldigd over het door het college gevoerde bestuur.
Minister die, naast de koning, lid zijn van de regering worden door het parlement gecontroleerd.
Ook is er openbaar bestuur op decentraal niveau, bijvoorbeeld de gemeente en de provincie.
Zo maakt bijvoorbeeld het college van B&W ook deel uit van het openbaar bestuur.
Er zijn ook minder bekende besturen. Zoals het waterschap. Waterschappen behoren tot de oudste
onderdelen van ons openbaar bestuur en houden zich bezig met water, waaronder het onderhouden
van dijken en het beheren van beken.
De wetgeving over de waterschappen is te vinden in de Waterschapswet (het bestuur van de
waterschappen staan in artikel 10 en artikel 78 Waterschapswet).
,In de wet zal nooit volledig worden omschreven wat bestuur precies inhoud. De wet geeft vooral
algemene en globale regels voor de organisatie van het openbaar bestuur en stelt regels aan het
besturen, maar de wet geeft niet uitputtend aan wat het bestuur precies moet doen en hoe het in
concrete situaties moet handelen. Dat zou namelijk ook niet kunnen omdat het openbaar bestuur
voortdurend het maatschappelijk leven moet regelen en sturen. Het bestuur heeft daarvoor
bewegingsvrijheid nodig.
Het openbaar bestuur van Nederland behartigt het algemeen belang. Het bestuur mag absoluut geen
eigen belangen behartigen. Het behartigen van het algemeen belang is de leidraad. Deze leidraad
maakt ook meteen duidelijk dat ons openbaar bestuur een dienende functie heeft: het is in het leven
geroepen door en voor ons allemaal. Het moet daarom zorgvuldig en zonder partijdigheid zijn
besluiten nemen en handelingen verrichten.
Het ‘algemeen belang’ is een lastig begrip, het bestuur richt zich daarom meestal op de
bestuurswetgeving. In vele honderden wetten heeft de wetgeven taken opgedragen aan het bestuur.
Waar de behartiging van het algemeen belang op gericht moet zijn, wordt in een democratische
rechtsstaat in hoofdlijnen bepaald door de wetgever.
De algemene belangen waarvoor het bestuur zorg draagt worden ook wel ‘publieke’ belangen
genoemd. De belangen zijn algemeen omdat ze alle inwoners in principe aangaan. ‘Publiek’
onderstreept dat de overheid deze belangen niet zelf verzint, maar op basis van democratisch proces
(verkiezingen, openbaar debat, wetgeving) wordt bepaald welke belangen moeten worden behartigd.
Wat doet het bestuur?
Er wordt bestuurd op gemeentelijk, provinciaal en Rijksniveau. Er bestaan op deze overheidsniveaus
verschillende besturen die delen van het algemeen belang behartigen. Wat het bestuur in Nederland
doet is moeilijk uit te leggen.
In de oude literatuur wordt het bestuur aangeduid als ‘de administratie’, dit kan worden vertaald als
‘leiden’ of ‘regelen’. Met het oog op de activiteiten van het openbaar bestuur kan men beter spreken
over reguleren. Het openbaar bestuur reguleert en stuurt onder meer activiteiten van burgers. Vaak
doet het dat via het nemen van besluiten.
Daarnaast behartigt het bestuur diverse publieke taken. Het behartigen van die taken betekent vaak
dat de overheid ook feitelijke handelingen moet verrichten of daartoe opdracht geeft.
Bijstand
Iemand die onvoldoende financiële middelen heeft om zichzelf van levensonderhoud te voorzien kan
een beroep doen op de participatiewet. Hiervoor kan men zich richten tot de burgemeester en
wethouders.
Provinciaal niveau
Bestuursactiviteit op provinciaal niveau is iets minder zichtbaar voor burgers. Dit komt doordat de
provinciale overheid vooral coördinerende en soms ook toezichthoudende functie vervult.
Bijvoorbeeld: het college van gedeputeerde (het dagelijkse bestuur van de provincie) oefent toezicht
uit op de gemeentelijke begroting door deze goed te keuren.
Rijksniveau
, Ook wel landelijkniveau. Hier worden door de verschillende organen van het openbaar bestuur ook
bevoegdheden uitgeoefend. Bijvoorbeeld besluiten over luchthavens die genomen worden door
ministers. Een hoofdtaak van het belangrijkste bestuursorgaan op rijksniveau, de regering, is verder
het maken van AMvB.
Bevoegdheden en wetmatigheid van bestuur
Om te besturen beschikt het bestuur over bevoegdheden om algemeen verbindende voorschriften
vast te stellen. Dit soort voorschriften (dus burgers bindende algemene regels) zijn te vinden in
wetten gemaakt door de hoogste wetgever (wetten in formele zin), de AmvB (gemaakt door de
regering en vastgesteld bij koninklijk besluit) en in diverse soorten verordeningen zoals ministeriële
verordeningen.
Vergunningbevoegdheid
Het verlenen van een vergunning is een van de belangrijkste rechtsfiguren in het bestuursrecht,
hierbij kan het gedrag van burgers namelijk gericht worden beïnvloed.
Juridische constructie vergunning:
- wetgever verbiedt verrichten van een bepaalde activiteit (bijv. bouwen van een bouwwerk)
- wetgever bepaald vervolgens dat bouwen zonder vergunning strafbaar is
- overheid wil bouwen niet tegenhouden maar reguleren
- burger kan daarom toestemming vragen om betreffende activiteit te mogen verrichten
- door verlenen van vergunning vervalt strafbare karakter
- voor regulering van activiteit worden meestal voorschriften aan vergunning verbonden
(maatwerk)
- vergunningsvoorschriften moeten betrekking hebben op doel van de wet waarop
bevoegdheid voor verlenen van vergunning steunt (specialiteitsbeginsel)
- ieder bestuurswet moet op haar eigen naar doel bepaalde terrein worden toegepast
Handhavingsbevoegdheden
Om bestuurstaken goed te kunnen behartigen moet het bestuur soms tegen de wil van individuele
burgers kunnen optreden, hiervoor verschaft de wetgever het bestuur handhavingsbevoegdheden.
Een belangrijk type handhavingsbevoegdheid is de last onder bestuursdwang, deze maakt het
mogelijk om een illegale activiteit feitelijk te beëindigen.
In gevallen waarin bepaalde regels beter niet kunnen worden toegepast kunnen bestuursorganen
vrijstelling of ontheffing van wettelijke voorschriften verlenen. Ook kan een bestuursorgaan soms aan
een aanvrager financiële middelen ter beschikking stellen voor het verrichten van een bepaalde
activiteit = subsidiebevoegdheid
Beginsel van wetmatigheid van bestuur
Een ongeschreven, fundamentele regel in de democratische rechtsstaat is dat het bestuur in beginsel
alleen mag handelen als de wetgever dit heeft toegestaan. Om bindende besluiten te kunnen nemen
moet het bestuur over een op de wet gebaseerde bevoegdheid beschikken, dit noemen we het
beginsel van wetmatigheid van bestuur (of legaliteitsvereiste).
Specialiteitsbeginsel
Prof. Mr. R.J.N. Schlössels
Hoofdstuk 1 introductie en overzicht
Het bestuursrecht houdt zich bezig met de rechtsverhouding tussen het bestuur en de burgers. Het
regelt ook de bestuurlijke organisatie. Het bestuursrecht heeft vooral betrekking op de bevoegdheden
waarover het bestuur beschikt om in het algemeen belang in te grijpen in de rechtspositie van
burgers.
Besturen en bestuursrecht
Nederland wordt bestuurd door het openbaar bestuur. Dit begrip wordt vaak in verband gebracht
met de ‘overheid’. Toch is het begrip ‘overheid’ ruimer dan openbaar bestuur. Het openbaar bestuur
is dat deel van de overheid dat zich bezig houdt met besturen. Besturen is het ordenen, reguleren en
sturen van activiteiten, dan wel het (financieel) beïnvloeden van rechtsposities van burgers in het
algemeen belang.
Daarnaast zijn er ook andere overheidsinstanties die zich bezig houden met andere activiteiten dan
besturen -> de rechterlijke macht en de wetgevende macht.
Hierin herken je gelijk de Trias Politica
Het openbaar bestuur is actief op verschillende niveaus:
- Het Rijk
- Provincie
- Gemeente
Het openbaar bestuur wordt direct of indirect gecontroleerd door vertegenwoordigde organen zoals
gemeenteraden en het nationale parlement. De leden van deze organen zijn democratisch, volgens
de Kieswet, gekozen.
Het college van B&W wordt bijvoorbeeld gecontroleerd door een gemeenteraad. Alle leden van het
college is verantwoording verschuldigd over het door het college gevoerde bestuur.
Minister die, naast de koning, lid zijn van de regering worden door het parlement gecontroleerd.
Ook is er openbaar bestuur op decentraal niveau, bijvoorbeeld de gemeente en de provincie.
Zo maakt bijvoorbeeld het college van B&W ook deel uit van het openbaar bestuur.
Er zijn ook minder bekende besturen. Zoals het waterschap. Waterschappen behoren tot de oudste
onderdelen van ons openbaar bestuur en houden zich bezig met water, waaronder het onderhouden
van dijken en het beheren van beken.
De wetgeving over de waterschappen is te vinden in de Waterschapswet (het bestuur van de
waterschappen staan in artikel 10 en artikel 78 Waterschapswet).
,In de wet zal nooit volledig worden omschreven wat bestuur precies inhoud. De wet geeft vooral
algemene en globale regels voor de organisatie van het openbaar bestuur en stelt regels aan het
besturen, maar de wet geeft niet uitputtend aan wat het bestuur precies moet doen en hoe het in
concrete situaties moet handelen. Dat zou namelijk ook niet kunnen omdat het openbaar bestuur
voortdurend het maatschappelijk leven moet regelen en sturen. Het bestuur heeft daarvoor
bewegingsvrijheid nodig.
Het openbaar bestuur van Nederland behartigt het algemeen belang. Het bestuur mag absoluut geen
eigen belangen behartigen. Het behartigen van het algemeen belang is de leidraad. Deze leidraad
maakt ook meteen duidelijk dat ons openbaar bestuur een dienende functie heeft: het is in het leven
geroepen door en voor ons allemaal. Het moet daarom zorgvuldig en zonder partijdigheid zijn
besluiten nemen en handelingen verrichten.
Het ‘algemeen belang’ is een lastig begrip, het bestuur richt zich daarom meestal op de
bestuurswetgeving. In vele honderden wetten heeft de wetgeven taken opgedragen aan het bestuur.
Waar de behartiging van het algemeen belang op gericht moet zijn, wordt in een democratische
rechtsstaat in hoofdlijnen bepaald door de wetgever.
De algemene belangen waarvoor het bestuur zorg draagt worden ook wel ‘publieke’ belangen
genoemd. De belangen zijn algemeen omdat ze alle inwoners in principe aangaan. ‘Publiek’
onderstreept dat de overheid deze belangen niet zelf verzint, maar op basis van democratisch proces
(verkiezingen, openbaar debat, wetgeving) wordt bepaald welke belangen moeten worden behartigd.
Wat doet het bestuur?
Er wordt bestuurd op gemeentelijk, provinciaal en Rijksniveau. Er bestaan op deze overheidsniveaus
verschillende besturen die delen van het algemeen belang behartigen. Wat het bestuur in Nederland
doet is moeilijk uit te leggen.
In de oude literatuur wordt het bestuur aangeduid als ‘de administratie’, dit kan worden vertaald als
‘leiden’ of ‘regelen’. Met het oog op de activiteiten van het openbaar bestuur kan men beter spreken
over reguleren. Het openbaar bestuur reguleert en stuurt onder meer activiteiten van burgers. Vaak
doet het dat via het nemen van besluiten.
Daarnaast behartigt het bestuur diverse publieke taken. Het behartigen van die taken betekent vaak
dat de overheid ook feitelijke handelingen moet verrichten of daartoe opdracht geeft.
Bijstand
Iemand die onvoldoende financiële middelen heeft om zichzelf van levensonderhoud te voorzien kan
een beroep doen op de participatiewet. Hiervoor kan men zich richten tot de burgemeester en
wethouders.
Provinciaal niveau
Bestuursactiviteit op provinciaal niveau is iets minder zichtbaar voor burgers. Dit komt doordat de
provinciale overheid vooral coördinerende en soms ook toezichthoudende functie vervult.
Bijvoorbeeld: het college van gedeputeerde (het dagelijkse bestuur van de provincie) oefent toezicht
uit op de gemeentelijke begroting door deze goed te keuren.
Rijksniveau
, Ook wel landelijkniveau. Hier worden door de verschillende organen van het openbaar bestuur ook
bevoegdheden uitgeoefend. Bijvoorbeeld besluiten over luchthavens die genomen worden door
ministers. Een hoofdtaak van het belangrijkste bestuursorgaan op rijksniveau, de regering, is verder
het maken van AMvB.
Bevoegdheden en wetmatigheid van bestuur
Om te besturen beschikt het bestuur over bevoegdheden om algemeen verbindende voorschriften
vast te stellen. Dit soort voorschriften (dus burgers bindende algemene regels) zijn te vinden in
wetten gemaakt door de hoogste wetgever (wetten in formele zin), de AmvB (gemaakt door de
regering en vastgesteld bij koninklijk besluit) en in diverse soorten verordeningen zoals ministeriële
verordeningen.
Vergunningbevoegdheid
Het verlenen van een vergunning is een van de belangrijkste rechtsfiguren in het bestuursrecht,
hierbij kan het gedrag van burgers namelijk gericht worden beïnvloed.
Juridische constructie vergunning:
- wetgever verbiedt verrichten van een bepaalde activiteit (bijv. bouwen van een bouwwerk)
- wetgever bepaald vervolgens dat bouwen zonder vergunning strafbaar is
- overheid wil bouwen niet tegenhouden maar reguleren
- burger kan daarom toestemming vragen om betreffende activiteit te mogen verrichten
- door verlenen van vergunning vervalt strafbare karakter
- voor regulering van activiteit worden meestal voorschriften aan vergunning verbonden
(maatwerk)
- vergunningsvoorschriften moeten betrekking hebben op doel van de wet waarop
bevoegdheid voor verlenen van vergunning steunt (specialiteitsbeginsel)
- ieder bestuurswet moet op haar eigen naar doel bepaalde terrein worden toegepast
Handhavingsbevoegdheden
Om bestuurstaken goed te kunnen behartigen moet het bestuur soms tegen de wil van individuele
burgers kunnen optreden, hiervoor verschaft de wetgever het bestuur handhavingsbevoegdheden.
Een belangrijk type handhavingsbevoegdheid is de last onder bestuursdwang, deze maakt het
mogelijk om een illegale activiteit feitelijk te beëindigen.
In gevallen waarin bepaalde regels beter niet kunnen worden toegepast kunnen bestuursorganen
vrijstelling of ontheffing van wettelijke voorschriften verlenen. Ook kan een bestuursorgaan soms aan
een aanvrager financiële middelen ter beschikking stellen voor het verrichten van een bepaalde
activiteit = subsidiebevoegdheid
Beginsel van wetmatigheid van bestuur
Een ongeschreven, fundamentele regel in de democratische rechtsstaat is dat het bestuur in beginsel
alleen mag handelen als de wetgever dit heeft toegestaan. Om bindende besluiten te kunnen nemen
moet het bestuur over een op de wet gebaseerde bevoegdheid beschikken, dit noemen we het
beginsel van wetmatigheid van bestuur (of legaliteitsvereiste).
Specialiteitsbeginsel
