Crises- en Rampenbeheersing
1
,Inhoudsopgave
H1 – Crises, calamiteiten en ander onheil ............................................................................. 3
Strategie Nationale Veiligheid................................................................................................ 7
Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming ............................................................................. 8
H2 – Effecten van calamiteiten en crises ..............................................................................11
Wet veiligheidsregio’s (Wvr) .................................................................................................13
Brochure van het Regionaal Risicoprofiel .............................................................................20
H3 – Organisaties in nood ....................................................................................................21
PowerPoint 1 ........................................................................................................................23
H4 – Noodorganisaties .........................................................................................................24
PowerPoint 2 ........................................................................................................................27
H5 – Crisis(management)plannen ........................................................................................31
Handreiking Regionaal Risicoprofiel .....................................................................................33
Quick Start Handreiking Regionaal Risicoprofiel...................................................................43
H6 – Organisaties en plannen in werking .............................................................................44
PowerPoint 3 ........................................................................................................................49
H7 – Menselijk gedrag en crisis ............................................................................................52
GRIP-regeling ......................................................................................................................54
Eenheid in verscheidenheid..................................................................................................56
H8 – Besluitvorming .............................................................................................................60
H9 – Managen en leidinggeven ............................................................................................62
PowerPoint 4 ........................................................................................................................64
H11 – Het werken in een crisisteam .....................................................................................65
GRIP en de flexibele toepassing ervan.................................................................................68
Factsheet HEV 2018: procesmodel evenementenveiligheid .................................................69
H13 – Crisisbeheersing in de tweede fase van de crisis .......................................................70
HEV 2018: procesmodel evenementenveiligheid..................................................................71
Een gemeenschappelijk denkkader omtrent veiligheid .........................................................72
PowerPoint 5 ........................................................................................................................78
PowerPoint 6 ........................................................................................................................79
PowerPoint 7 ........................................................................................................................80
2
,H1 – Crises, calamiteiten en ander onheil
• Er zijn verschillende definities van een risico, een daarvan is: ‘Risico is een conditie
waarin de mogelijkheid bestaat van een nadelige afwijking van de gewenste uitkomst’.
Globaal kan het gedefinieerd worden als het gevaar voor schade of verlies. Dit kan
ook uitgedrukt worden in een formule: Risico = kans x effect (R = k x e).
• Bij activiteiten die we ontplooien, is het risico – dus de kans op negatieve effecten en
de omvang van die effecten – een belangrijk uitgangspunt. Dit geldt op individueel
niveau, maar ook voor bedrijven en organisaties. Zo zijn er een aantal bedrijven die
meer risico’s met zich meebrengen en daarop beoordeeld worden door de burgers en
de overheid. Denk hierbij aan vliegtuigmaatschappijen, olieraffinaderijen of
chemische fabrieken. Voor het berekenen van risico’s wordt de ‘Quantitative Risk
Assessment’ (QRA) gebruikt. Dit geldt met name voor bedrijven die met gevaarlijke
stoffen werken.
• In de beleving van risico’s, ook wel risicobeleving, speelt de eigen keuze een
belangrijke rol. Iemand die een gevaarlijke sport beoefent kiest zelf voor het risico en
kan deze keuze telkens opnieuw maken. De komst van een gevaarlijk bedrijf levert
een risico op dat de burgers niet kunnen beïnvloeden en waarvoor (meestal) niet
gekozen wordt.
• Bij bedrijven die zich met gevaarlijke activiteiten bezighouden, wordt naar twee
vormen van risico gekeken:
o Plaatsgebonden risico’s; en
o Groepsrisico’s.
• Het plaatsgebonden risico is de kans dat een denkbeeldig persoon loopt om op een
bepaalde plek dodelijk getroffen te worden door een ongeval.
• Het groepsrisico is de cumulatieve kans (per jaar) dat ten minste tien, honderd of
duizend personen overlijden als rechtstreeks gevolg van een calamiteit.
• Het ‘Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu’ (RIVM) heeft in samenwerking
met de ‘toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek’ (TNO) twee methoden
ontwikkeld om in een bepaald gebied de kans op een ongeval met een groot aantal
slachtoffers (het groepsrisico) inzichtelijker te maken. Uitgangspunt is een zogeheten
gebiedsgerichte benadering. Het groepsrisico wordt veroorzaakt door de aanwezige
gevaarlijke stoffen in een gebied, zoals bij bedrijven en tijdens het transport ervan. De
nieuwe benadering maakt het groepsrisico op een kaart inzichtelijk, ook wel de
risicokaart.
• Eén van de twee factoren van een risico – het effect – laat zich redelijk berekenen, al
blijkt het in de praktijk vaak moeilijker te zijn dan men denkt. Zo waren de effecten
van de Vuurwerkramp in Enschede groter dan gedacht. Om het effect te berekenen
wordt er vaak gebruikgemaakt van een ‘maximaal effect’ of een ‘verwacht effect’. Het
wordt moeilijker als de kansen berekend moeten worden. Statistische berekeningen
hebben een zekere voorspellende waarden, maar gaan vaak toch over het verleden. Het
probleem zit in het al dan niet afhankelijk zijn van kansen. Vaak is de samenhang
tussen gebeurtenissen, in tegenstelling tot wat bij de uitgangspunten werd
aangenomen, helemaal niet onafhankelijk waardoor de waarschijnlijkheid van de
uitkomst groter wordt. Een ander probleem bij het berekenen van kansen is dat we aan
technische installaties nog wel wat kunnen rekenen, maar dat menselijk gedrag met
geen berekening te voorspellen is.
• Een belangrijke en bekende regel bij het beoordelen van risico is ‘don’t risk more than
you can afford to lose’. Activiteiten kunnen consequenties hebben die we
onacceptabel vinden, waardoor we die activiteiten volledig achterwege moeten laten.
3
, Een aparte en zeer lastige beoordeling van risico’s zien we bij terreurdreiging: hier
zijn kansen wellicht terug te dringen met allerlei veiligheidsmaatregelen, maar
tegelijkertijd onmogelijk in te schatten.
• De betekenis van risico’s voor de crisisbeheersing is beperkt. Voor crisisbeheersing
lijkt vooral de factor ‘effect’ van belang. Het effect bepaalt de mate van gewenste
beheersing. Hier schuilt echter ook een probleem. Om het effect van een bepaalde
gebeurtenis in te schatten, moet deze gebeurtenis worden benoemd.
• De geschiedenis leert dat de scenario’s die we van tevoren hebben uitgewerkt, vaak
niet de gebeurtenissen zijn die zich in de werkelijkheid voordoen. Soms zijn mogelijke
gebeurtenissen afzonderlijk nog wel van tevoren herkend, maar worden we in de
werkelijkheid verrast door de combinatie of omvang van de verschillende factoren.
Uiteraard worden, nadat een ramp of crisis zich heeft voorgedaan, deze scenario’s wel
bekeken en beschreven.
• Een ramp is ‘een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de
gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate
zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of
organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de
schadelijke gevolgen te beperken’. Begrippen als ‘ernstig’, ‘in ernstige mate’ en
‘bedreigd’ zijn echter subjectief en afhankelijk van de context waarin gebeurtenissen
plaatsvinden.
• In de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) kwam een wettelijk vastgelegde definitie van
‘crisis’ in beeld. Een crisis wordt gedefinieerd als ‘een situatie waarin een vitaal
belang van de samenleving is aangetast of dreigt te worden aangetast’. Ook in deze
definitie zijn subjectieve begrippen terug te vinden, zoals ‘vitale belangen’ en
‘aangetast’. Anderen definities zijn:
o ‘Een gebeurtenis waardoor een ernstige verstoring van de openbare orde en/of
de fysieke veiligheid is ontstaan binnen een veiligheidsregio; en waarbij een
gecoördineerde inzet is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke
gevolgen te beperken’.
o ‘Een ernstige bedreiging van de basisstructuren of van de fundamentele
waarden en normen van een sociaal systeem, welke bij een geringe beslistijd
en een hoge mate van onzekerheid noopt tot het
nemen van kritieke beslissingen’.
• Bij de laatste definitie zijn ook subjectieve begrippen te
onderscheiden, zoals: bedreiging van het systeem, geringe
beslistijd, hoge mate van onzekerheid en kritieke
beslissingen.
• Voor een bedrijf heeft ‘crisis’ weer een heel andere definitie.
Het gaat hierbij namelijk in de eerste plaats over de impact op
het bedrijf zelf. Vaak is het niet de gebeurtenis zelf die iets tot
een crisis maakt, maar hangt het ook af van de getroffen
voorzorgsmaatregelen. Deze maatregelen kunnen ervoor
zorgen dat de invloed op de organisatie beperkt blijft. Zo kan
een definitie van crisis voor organisaties zijn: ‘van een crisis
is sprake wanneer de normale voorzorgsmaatregelen gefaald
hebben en een acuut probleem het functioneren van een
organisatie grondig verstoort of in gevaar brengt’.
• Crises hebben nog een ander kenmerk dat vaak buiten
beschouwing blijft, maar dat wel van belang is. Crises – althans specifieke crises –
hebben een lage frequentie. Op het moment dat een bepaalde situatie regelmatiger
4
1
,Inhoudsopgave
H1 – Crises, calamiteiten en ander onheil ............................................................................. 3
Strategie Nationale Veiligheid................................................................................................ 7
Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming ............................................................................. 8
H2 – Effecten van calamiteiten en crises ..............................................................................11
Wet veiligheidsregio’s (Wvr) .................................................................................................13
Brochure van het Regionaal Risicoprofiel .............................................................................20
H3 – Organisaties in nood ....................................................................................................21
PowerPoint 1 ........................................................................................................................23
H4 – Noodorganisaties .........................................................................................................24
PowerPoint 2 ........................................................................................................................27
H5 – Crisis(management)plannen ........................................................................................31
Handreiking Regionaal Risicoprofiel .....................................................................................33
Quick Start Handreiking Regionaal Risicoprofiel...................................................................43
H6 – Organisaties en plannen in werking .............................................................................44
PowerPoint 3 ........................................................................................................................49
H7 – Menselijk gedrag en crisis ............................................................................................52
GRIP-regeling ......................................................................................................................54
Eenheid in verscheidenheid..................................................................................................56
H8 – Besluitvorming .............................................................................................................60
H9 – Managen en leidinggeven ............................................................................................62
PowerPoint 4 ........................................................................................................................64
H11 – Het werken in een crisisteam .....................................................................................65
GRIP en de flexibele toepassing ervan.................................................................................68
Factsheet HEV 2018: procesmodel evenementenveiligheid .................................................69
H13 – Crisisbeheersing in de tweede fase van de crisis .......................................................70
HEV 2018: procesmodel evenementenveiligheid..................................................................71
Een gemeenschappelijk denkkader omtrent veiligheid .........................................................72
PowerPoint 5 ........................................................................................................................78
PowerPoint 6 ........................................................................................................................79
PowerPoint 7 ........................................................................................................................80
2
,H1 – Crises, calamiteiten en ander onheil
• Er zijn verschillende definities van een risico, een daarvan is: ‘Risico is een conditie
waarin de mogelijkheid bestaat van een nadelige afwijking van de gewenste uitkomst’.
Globaal kan het gedefinieerd worden als het gevaar voor schade of verlies. Dit kan
ook uitgedrukt worden in een formule: Risico = kans x effect (R = k x e).
• Bij activiteiten die we ontplooien, is het risico – dus de kans op negatieve effecten en
de omvang van die effecten – een belangrijk uitgangspunt. Dit geldt op individueel
niveau, maar ook voor bedrijven en organisaties. Zo zijn er een aantal bedrijven die
meer risico’s met zich meebrengen en daarop beoordeeld worden door de burgers en
de overheid. Denk hierbij aan vliegtuigmaatschappijen, olieraffinaderijen of
chemische fabrieken. Voor het berekenen van risico’s wordt de ‘Quantitative Risk
Assessment’ (QRA) gebruikt. Dit geldt met name voor bedrijven die met gevaarlijke
stoffen werken.
• In de beleving van risico’s, ook wel risicobeleving, speelt de eigen keuze een
belangrijke rol. Iemand die een gevaarlijke sport beoefent kiest zelf voor het risico en
kan deze keuze telkens opnieuw maken. De komst van een gevaarlijk bedrijf levert
een risico op dat de burgers niet kunnen beïnvloeden en waarvoor (meestal) niet
gekozen wordt.
• Bij bedrijven die zich met gevaarlijke activiteiten bezighouden, wordt naar twee
vormen van risico gekeken:
o Plaatsgebonden risico’s; en
o Groepsrisico’s.
• Het plaatsgebonden risico is de kans dat een denkbeeldig persoon loopt om op een
bepaalde plek dodelijk getroffen te worden door een ongeval.
• Het groepsrisico is de cumulatieve kans (per jaar) dat ten minste tien, honderd of
duizend personen overlijden als rechtstreeks gevolg van een calamiteit.
• Het ‘Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu’ (RIVM) heeft in samenwerking
met de ‘toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek’ (TNO) twee methoden
ontwikkeld om in een bepaald gebied de kans op een ongeval met een groot aantal
slachtoffers (het groepsrisico) inzichtelijker te maken. Uitgangspunt is een zogeheten
gebiedsgerichte benadering. Het groepsrisico wordt veroorzaakt door de aanwezige
gevaarlijke stoffen in een gebied, zoals bij bedrijven en tijdens het transport ervan. De
nieuwe benadering maakt het groepsrisico op een kaart inzichtelijk, ook wel de
risicokaart.
• Eén van de twee factoren van een risico – het effect – laat zich redelijk berekenen, al
blijkt het in de praktijk vaak moeilijker te zijn dan men denkt. Zo waren de effecten
van de Vuurwerkramp in Enschede groter dan gedacht. Om het effect te berekenen
wordt er vaak gebruikgemaakt van een ‘maximaal effect’ of een ‘verwacht effect’. Het
wordt moeilijker als de kansen berekend moeten worden. Statistische berekeningen
hebben een zekere voorspellende waarden, maar gaan vaak toch over het verleden. Het
probleem zit in het al dan niet afhankelijk zijn van kansen. Vaak is de samenhang
tussen gebeurtenissen, in tegenstelling tot wat bij de uitgangspunten werd
aangenomen, helemaal niet onafhankelijk waardoor de waarschijnlijkheid van de
uitkomst groter wordt. Een ander probleem bij het berekenen van kansen is dat we aan
technische installaties nog wel wat kunnen rekenen, maar dat menselijk gedrag met
geen berekening te voorspellen is.
• Een belangrijke en bekende regel bij het beoordelen van risico is ‘don’t risk more than
you can afford to lose’. Activiteiten kunnen consequenties hebben die we
onacceptabel vinden, waardoor we die activiteiten volledig achterwege moeten laten.
3
, Een aparte en zeer lastige beoordeling van risico’s zien we bij terreurdreiging: hier
zijn kansen wellicht terug te dringen met allerlei veiligheidsmaatregelen, maar
tegelijkertijd onmogelijk in te schatten.
• De betekenis van risico’s voor de crisisbeheersing is beperkt. Voor crisisbeheersing
lijkt vooral de factor ‘effect’ van belang. Het effect bepaalt de mate van gewenste
beheersing. Hier schuilt echter ook een probleem. Om het effect van een bepaalde
gebeurtenis in te schatten, moet deze gebeurtenis worden benoemd.
• De geschiedenis leert dat de scenario’s die we van tevoren hebben uitgewerkt, vaak
niet de gebeurtenissen zijn die zich in de werkelijkheid voordoen. Soms zijn mogelijke
gebeurtenissen afzonderlijk nog wel van tevoren herkend, maar worden we in de
werkelijkheid verrast door de combinatie of omvang van de verschillende factoren.
Uiteraard worden, nadat een ramp of crisis zich heeft voorgedaan, deze scenario’s wel
bekeken en beschreven.
• Een ramp is ‘een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de
gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate
zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of
organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de
schadelijke gevolgen te beperken’. Begrippen als ‘ernstig’, ‘in ernstige mate’ en
‘bedreigd’ zijn echter subjectief en afhankelijk van de context waarin gebeurtenissen
plaatsvinden.
• In de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) kwam een wettelijk vastgelegde definitie van
‘crisis’ in beeld. Een crisis wordt gedefinieerd als ‘een situatie waarin een vitaal
belang van de samenleving is aangetast of dreigt te worden aangetast’. Ook in deze
definitie zijn subjectieve begrippen terug te vinden, zoals ‘vitale belangen’ en
‘aangetast’. Anderen definities zijn:
o ‘Een gebeurtenis waardoor een ernstige verstoring van de openbare orde en/of
de fysieke veiligheid is ontstaan binnen een veiligheidsregio; en waarbij een
gecoördineerde inzet is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke
gevolgen te beperken’.
o ‘Een ernstige bedreiging van de basisstructuren of van de fundamentele
waarden en normen van een sociaal systeem, welke bij een geringe beslistijd
en een hoge mate van onzekerheid noopt tot het
nemen van kritieke beslissingen’.
• Bij de laatste definitie zijn ook subjectieve begrippen te
onderscheiden, zoals: bedreiging van het systeem, geringe
beslistijd, hoge mate van onzekerheid en kritieke
beslissingen.
• Voor een bedrijf heeft ‘crisis’ weer een heel andere definitie.
Het gaat hierbij namelijk in de eerste plaats over de impact op
het bedrijf zelf. Vaak is het niet de gebeurtenis zelf die iets tot
een crisis maakt, maar hangt het ook af van de getroffen
voorzorgsmaatregelen. Deze maatregelen kunnen ervoor
zorgen dat de invloed op de organisatie beperkt blijft. Zo kan
een definitie van crisis voor organisaties zijn: ‘van een crisis
is sprake wanneer de normale voorzorgsmaatregelen gefaald
hebben en een acuut probleem het functioneren van een
organisatie grondig verstoort of in gevaar brengt’.
• Crises hebben nog een ander kenmerk dat vaak buiten
beschouwing blijft, maar dat wel van belang is. Crises – althans specifieke crises –
hebben een lage frequentie. Op het moment dat een bepaalde situatie regelmatiger
4
