Hoorcollege rechtsbescherming tegen de overheid
Hoorcollege 1
Recht op toegang tot de rechter in geschillen met de overheid?
- De Grondwet maakt het wel mogelijk sinds 1887. Huidige Grondwet
zegt het in art. 112 lid 2. Maar art. 115 Gw bepaalt nog steeds dat
administratief beroep mogelijk is (bedoeld als eindvoorziening!)
- Een historisch beladen discussie: Loeff – Struycken Is rechterlijke
bemoeienis met het openbaar bestuur uberhaupt wenselijk?
Loeff minister van justitie, lanceerde een voorstel voor wat wij
zouden noemen een algemene wet bestuursrecht. Het systeem
leek op de algemene wet bestuursrecht. Op de voorstellen van
Loeff kwam veel discussie, met name Struycken.
Struycken, het idee dat de wetgever een bevoegdheid geeft aan
het openbaar bestuur daarbij vaak ook een zekere mate van
beslissingsruimte latend aan het bestuur (beoordelingsruimte,
beleidsvrijheid). Waarvan Struycken zei dat de rechter daar niet
in moest treden. Dat is aan het bestuur. Zij hebben die
bevoegdheid gekregen, zij oefenen deze uit onder een politieke
controle en verantwoordelijkheid. De rechter moet zich daar niet
bij inlaten.
Wat heeft de burger van de rechter te verwachten, eigenlijk niet
zo heel veel. Als het bestuur in zekere mate van beslissingsruimte
heeft gekregen waar de rechter niet in mag treden. Als dat zo is,
dan heeft de rechter ook niet zoveel te bieden aan de burger dan
de toetsing aan de buitengrenzen van het speelveld. Is de burger
niet beter af bij een toetsing binnen de grenzen van het
speelveld, administratief beroep (art. 115 Gw).
Administratief beroep: Alternatief bezwaarschriftprocedure,
bestuurlijke voorprocedure voordat je naar
de rechter gaat. Alternatief voor bezwaar is
administratief beroep op een hoger orgaan.
Betekenis van de Gw: Administratief beroep is een
eindvoorziening, geen voorziening vóór je
naar de rechter gaat maar een alternatief
voor rechtspraak.
- Rechter of bestuur? Beslist door het EHRM in de zaak Benthem
het Kroonberoep is in strijd met art. 6 EVRM (recht op onafhankelijke
en onpartijdige rechter)
Het Kroonberoep in de zaak Benthem:
Kroonberoep, bij hoogste instantie Kroon terecht konden,
verhoudt zich dat tot art. 6 EVRM (recht op toegang tot een
onafhankelijk en onpartijdige rechter), waarbij het gaat over
burgerlijke rechten en geschillen?
Hof: dat Kroonberoep is in strijd met art. 6 EVRM. Je kun
in de hoogste instantie, geen recht op toegang tot de
, rechter. In hoogste instantie kom je bij bestuursrecht bij
de Kroon terecht.
Voor dit soort geschillen werd beroep op de rechter
ingesteld.
Recht op toegang tot de rechter?
- Art. 6 EVRM: burgerlijke rechten en verplichtingen en strafrechtelijke
vervolging
Relevantie voor het bestuursrecht? JA.
Uit de zaak Benthem kun je afleiden dat het bestuursrecht niet
buiten art. 6 EVRM valt. Bestuursrecht val onder art. 6 EVRM,
zelfs als het gaat om algemeen verbindende voorschriften.
Hoe zit dat?
Hof geeft aan art. 6 EVRM een autonome uitleg, niet van
belang is hoe de rechtsbetrekking die voorwerp is van een
geschil over art. 6 EVRM. Hoe die rechtsbetrekking naar
nationaal recht wordt gekwalificeerd, dat maakt niet uit. Dus
de formulering van art. 6 EVRM is niet volledig, bestuursrecht
hoort daarbij. Het is een autonome uitleg. Voorwaarden van
art. 6 EVRM, fair trail, recht op toegang van de rechter, eerlijk
proces, etc. zijn van toepassing op het bestuursrecht.
Wanneer er in bestuursrecht sprake is van burgerlijke rechten
en verplichtingen dan is art. 6 EVRM van toepassing.
Omgevingsvergunning voor een project gaat over een
vaststelling van een burgerlijk recht/verplichting.
Enkele uitzondering:
Asielrecht
Niet punitieve deel van belastingrecht
(Punitieve deel (onjuiste aangifte) dan is de boete een
criminal charge in de zin van art. 6 EVRM)
- Art. 47 Handvest: ‘Eenieder wiens door het recht van de Unie
gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden (…)’
De terreinen die zijn uitgezonderd in art. 6 EVRM kunnen onder
art. 47 Handvest worden gewaarborgd. Voor zover Europees
recht van toepassing is geldt art. 47 Handvest. Als ze niet door
art. 6 EVRM worden gedekt dan wel door art. 47 Handvest.
- Onze eigen Grondwet kent zo’n grondrecht op toegang tot de
rechter (nog) niet. Maar:
o Voorstel voor een nieuw art. 17 lid 1 Gw is inmiddels in eerste
lezing aangenomen door TK en EK:
‘Ieder heeft bij het vaststellen van zijn rechten en
verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een
tegen hem ingestelde vervolging het recht op een eerlijk
proces binnen een redelijke termijn voor een onafhankelijke
en onpartijdige rechter’
,Burgerlijke rechten of bestuursrechter?
- Art. 112 lid 1 Gw: ‘Geschillen die niet uit burgerlijke
rechtsbetrekkingen zijn ontstaan kunnen worden opgedragen aan de
rechterlijke macht of aan gerechten die niet tot de rechterlijke
macht behoren’
Geschillen die verband houden met de uitoefening van een
publiekrechtelijke taak – publiekrechtelijke rechtsbetrekking
- Wij hebben dat laatste strikt opgevat als uitoefening van een
publiekrechtelijke bevoegdheid en het oordeel daarover (in beginsel)
aan de bestuursrechter opgedragen
- De bestuursrechter als bedoeld in art. 1:4
Waar zit de bestuursrechter?
- De bestuursrechter zit deels in de rechterlijke macht en deels
daarbuiten (art. 1:4 Awb).
- Art. 2 Wet rechterlijke organisatie: rechterlijke macht =
rechtbanken, gerechtshoven en de HR > art. 16 Wet RO, art. 2 Wet
RO bepaalt dat het deze organisaties zijn.
- Niet tot de rechterlijke macht behoren: CRvB, CBb en ABRvS
(Afdeling), belasting
- Organisatie van de bestuursrechtspraak is verbrokkeld met 4
(welbeschouwd 5) hoogste bestuursrechters
- De organisatie van de hoogste bestuursrechtspraak is voorwerp van
voortdurende discussie
Normering van bestuur
De belangrijkste inhoudelijke en procedurele rechtsnormen voor het
handelen van bestuur zijn te vinden in de wet – tegenwoordig vooral in de
Awb
- Voor het nemen van besluiten is een wettelijke bevoegdheid nodig
Legaliteitsbeginsel
- Andere wettelijke normen – regeldichtheid in bestuursrecht is
relatief groot
- Normering door algemene beginselen van behoorlijk bestuur
(a.b.b.b.)
Beschouwen als een reactie op de discussie die door Loeff en
Struycken is gevoerd
Als rechterlijke toetsingsnorm zijn a.b.b.b. wel te beschouwen als een
reactie op de beslissingsruimte van het bestuur – compensatietheorie
terug te voeren op Struycken
Als bestuursorganen een zekere beslissingsruimte hebben niet mag
leiden tot een rechterlijk vacuüm, de rechter moet
rechtsbescherming bieden. De a.b.b.b. zijn daarmee tot ontwikkeling
gekomen. Vooral in de rechtspraak van de burgerlijke rechter.
Terughoudende rechterlijke toetsing
, - De gedachte is dat het bestuur is gelegitimeerd met de door de
wetgever toegekende bevoegdheid vooraf en door politieke controle
en verantwoording achteraf.
- De beslissingsruimte die aan het bestuur wordt toegekend is een
politieke speelruimte voor de invulling waarvan het bestuur het best
is gepositioneerd
- Dit heeft geleid tot een terughoudende (ook wel: marginale) toetsing
van het uitoefening van bestuursbevoegdheden gericht op de
buitengrenzen van de bevoegdheid.
Buitengrenzen:
o Willekeur (Doetinchemse woonruimtevorderingsarrest 1949):
‘Dat de vorderende autoriteit bij afweging van de in
aanmerking komende belangen in redelijkheid niet tot
een vordering heeft kunnen komen, en dus afweging van
die belangen geacht moet worden niet te hebben
plaatsgehad’
o Detournement de pouvoir
Bevoegdheid mag niet worden aangewend voor een
ander doel waarvoor die bevoegdheid is toegekend. In
strijd handelen met de bedoeling van de wet of
regelgever.
Evenredigheidstoetsing
- Met de Awb werd art. 3:4 lid 2 Awb geintroduceerd:
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een
besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het
besluit te dienen doelen.
- Lange tijd heeft de ABRvS deze regel beschouwd als een tot het
bestuur gerichte instructienorm, maar niet als een rechterlijke
toetsingsnorm (Maxis/Praxis). Met uitzondering van punitieve
sancties (Keuringsplaats Scheerwolde).
Maxis/Praxis:
Twee bouwmarkten.
Afdeling werd voor de vraag gesteld of de uitoefening kon
worden getoetst aan het evenredigheidstoets. De rechter kan
dat niet, want de bepalingen in de Awb is een avv. Een norm
die zich tot het bestuursorgaan richt, bestuursorgaan is
gehouden niet onevenredig te handelen. De bedoeling van de
bepaling is zeker niet geweest om de rechterlijke toetsing te
intensiveren ten opzichte van voor de inwerkingtreding van de
Awb. We blijven doen wat we deden, toetsen aan willekeur
maar niet het evenredigheidsbeginsel. Is een instructie norm
voor het bestuursorgaan. GEEN rechterlijke toetsingsnorm.
Hoorcollege 1
Recht op toegang tot de rechter in geschillen met de overheid?
- De Grondwet maakt het wel mogelijk sinds 1887. Huidige Grondwet
zegt het in art. 112 lid 2. Maar art. 115 Gw bepaalt nog steeds dat
administratief beroep mogelijk is (bedoeld als eindvoorziening!)
- Een historisch beladen discussie: Loeff – Struycken Is rechterlijke
bemoeienis met het openbaar bestuur uberhaupt wenselijk?
Loeff minister van justitie, lanceerde een voorstel voor wat wij
zouden noemen een algemene wet bestuursrecht. Het systeem
leek op de algemene wet bestuursrecht. Op de voorstellen van
Loeff kwam veel discussie, met name Struycken.
Struycken, het idee dat de wetgever een bevoegdheid geeft aan
het openbaar bestuur daarbij vaak ook een zekere mate van
beslissingsruimte latend aan het bestuur (beoordelingsruimte,
beleidsvrijheid). Waarvan Struycken zei dat de rechter daar niet
in moest treden. Dat is aan het bestuur. Zij hebben die
bevoegdheid gekregen, zij oefenen deze uit onder een politieke
controle en verantwoordelijkheid. De rechter moet zich daar niet
bij inlaten.
Wat heeft de burger van de rechter te verwachten, eigenlijk niet
zo heel veel. Als het bestuur in zekere mate van beslissingsruimte
heeft gekregen waar de rechter niet in mag treden. Als dat zo is,
dan heeft de rechter ook niet zoveel te bieden aan de burger dan
de toetsing aan de buitengrenzen van het speelveld. Is de burger
niet beter af bij een toetsing binnen de grenzen van het
speelveld, administratief beroep (art. 115 Gw).
Administratief beroep: Alternatief bezwaarschriftprocedure,
bestuurlijke voorprocedure voordat je naar
de rechter gaat. Alternatief voor bezwaar is
administratief beroep op een hoger orgaan.
Betekenis van de Gw: Administratief beroep is een
eindvoorziening, geen voorziening vóór je
naar de rechter gaat maar een alternatief
voor rechtspraak.
- Rechter of bestuur? Beslist door het EHRM in de zaak Benthem
het Kroonberoep is in strijd met art. 6 EVRM (recht op onafhankelijke
en onpartijdige rechter)
Het Kroonberoep in de zaak Benthem:
Kroonberoep, bij hoogste instantie Kroon terecht konden,
verhoudt zich dat tot art. 6 EVRM (recht op toegang tot een
onafhankelijk en onpartijdige rechter), waarbij het gaat over
burgerlijke rechten en geschillen?
Hof: dat Kroonberoep is in strijd met art. 6 EVRM. Je kun
in de hoogste instantie, geen recht op toegang tot de
, rechter. In hoogste instantie kom je bij bestuursrecht bij
de Kroon terecht.
Voor dit soort geschillen werd beroep op de rechter
ingesteld.
Recht op toegang tot de rechter?
- Art. 6 EVRM: burgerlijke rechten en verplichtingen en strafrechtelijke
vervolging
Relevantie voor het bestuursrecht? JA.
Uit de zaak Benthem kun je afleiden dat het bestuursrecht niet
buiten art. 6 EVRM valt. Bestuursrecht val onder art. 6 EVRM,
zelfs als het gaat om algemeen verbindende voorschriften.
Hoe zit dat?
Hof geeft aan art. 6 EVRM een autonome uitleg, niet van
belang is hoe de rechtsbetrekking die voorwerp is van een
geschil over art. 6 EVRM. Hoe die rechtsbetrekking naar
nationaal recht wordt gekwalificeerd, dat maakt niet uit. Dus
de formulering van art. 6 EVRM is niet volledig, bestuursrecht
hoort daarbij. Het is een autonome uitleg. Voorwaarden van
art. 6 EVRM, fair trail, recht op toegang van de rechter, eerlijk
proces, etc. zijn van toepassing op het bestuursrecht.
Wanneer er in bestuursrecht sprake is van burgerlijke rechten
en verplichtingen dan is art. 6 EVRM van toepassing.
Omgevingsvergunning voor een project gaat over een
vaststelling van een burgerlijk recht/verplichting.
Enkele uitzondering:
Asielrecht
Niet punitieve deel van belastingrecht
(Punitieve deel (onjuiste aangifte) dan is de boete een
criminal charge in de zin van art. 6 EVRM)
- Art. 47 Handvest: ‘Eenieder wiens door het recht van de Unie
gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden (…)’
De terreinen die zijn uitgezonderd in art. 6 EVRM kunnen onder
art. 47 Handvest worden gewaarborgd. Voor zover Europees
recht van toepassing is geldt art. 47 Handvest. Als ze niet door
art. 6 EVRM worden gedekt dan wel door art. 47 Handvest.
- Onze eigen Grondwet kent zo’n grondrecht op toegang tot de
rechter (nog) niet. Maar:
o Voorstel voor een nieuw art. 17 lid 1 Gw is inmiddels in eerste
lezing aangenomen door TK en EK:
‘Ieder heeft bij het vaststellen van zijn rechten en
verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een
tegen hem ingestelde vervolging het recht op een eerlijk
proces binnen een redelijke termijn voor een onafhankelijke
en onpartijdige rechter’
,Burgerlijke rechten of bestuursrechter?
- Art. 112 lid 1 Gw: ‘Geschillen die niet uit burgerlijke
rechtsbetrekkingen zijn ontstaan kunnen worden opgedragen aan de
rechterlijke macht of aan gerechten die niet tot de rechterlijke
macht behoren’
Geschillen die verband houden met de uitoefening van een
publiekrechtelijke taak – publiekrechtelijke rechtsbetrekking
- Wij hebben dat laatste strikt opgevat als uitoefening van een
publiekrechtelijke bevoegdheid en het oordeel daarover (in beginsel)
aan de bestuursrechter opgedragen
- De bestuursrechter als bedoeld in art. 1:4
Waar zit de bestuursrechter?
- De bestuursrechter zit deels in de rechterlijke macht en deels
daarbuiten (art. 1:4 Awb).
- Art. 2 Wet rechterlijke organisatie: rechterlijke macht =
rechtbanken, gerechtshoven en de HR > art. 16 Wet RO, art. 2 Wet
RO bepaalt dat het deze organisaties zijn.
- Niet tot de rechterlijke macht behoren: CRvB, CBb en ABRvS
(Afdeling), belasting
- Organisatie van de bestuursrechtspraak is verbrokkeld met 4
(welbeschouwd 5) hoogste bestuursrechters
- De organisatie van de hoogste bestuursrechtspraak is voorwerp van
voortdurende discussie
Normering van bestuur
De belangrijkste inhoudelijke en procedurele rechtsnormen voor het
handelen van bestuur zijn te vinden in de wet – tegenwoordig vooral in de
Awb
- Voor het nemen van besluiten is een wettelijke bevoegdheid nodig
Legaliteitsbeginsel
- Andere wettelijke normen – regeldichtheid in bestuursrecht is
relatief groot
- Normering door algemene beginselen van behoorlijk bestuur
(a.b.b.b.)
Beschouwen als een reactie op de discussie die door Loeff en
Struycken is gevoerd
Als rechterlijke toetsingsnorm zijn a.b.b.b. wel te beschouwen als een
reactie op de beslissingsruimte van het bestuur – compensatietheorie
terug te voeren op Struycken
Als bestuursorganen een zekere beslissingsruimte hebben niet mag
leiden tot een rechterlijk vacuüm, de rechter moet
rechtsbescherming bieden. De a.b.b.b. zijn daarmee tot ontwikkeling
gekomen. Vooral in de rechtspraak van de burgerlijke rechter.
Terughoudende rechterlijke toetsing
, - De gedachte is dat het bestuur is gelegitimeerd met de door de
wetgever toegekende bevoegdheid vooraf en door politieke controle
en verantwoording achteraf.
- De beslissingsruimte die aan het bestuur wordt toegekend is een
politieke speelruimte voor de invulling waarvan het bestuur het best
is gepositioneerd
- Dit heeft geleid tot een terughoudende (ook wel: marginale) toetsing
van het uitoefening van bestuursbevoegdheden gericht op de
buitengrenzen van de bevoegdheid.
Buitengrenzen:
o Willekeur (Doetinchemse woonruimtevorderingsarrest 1949):
‘Dat de vorderende autoriteit bij afweging van de in
aanmerking komende belangen in redelijkheid niet tot
een vordering heeft kunnen komen, en dus afweging van
die belangen geacht moet worden niet te hebben
plaatsgehad’
o Detournement de pouvoir
Bevoegdheid mag niet worden aangewend voor een
ander doel waarvoor die bevoegdheid is toegekend. In
strijd handelen met de bedoeling van de wet of
regelgever.
Evenredigheidstoetsing
- Met de Awb werd art. 3:4 lid 2 Awb geintroduceerd:
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een
besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het
besluit te dienen doelen.
- Lange tijd heeft de ABRvS deze regel beschouwd als een tot het
bestuur gerichte instructienorm, maar niet als een rechterlijke
toetsingsnorm (Maxis/Praxis). Met uitzondering van punitieve
sancties (Keuringsplaats Scheerwolde).
Maxis/Praxis:
Twee bouwmarkten.
Afdeling werd voor de vraag gesteld of de uitoefening kon
worden getoetst aan het evenredigheidstoets. De rechter kan
dat niet, want de bepalingen in de Awb is een avv. Een norm
die zich tot het bestuursorgaan richt, bestuursorgaan is
gehouden niet onevenredig te handelen. De bedoeling van de
bepaling is zeker niet geweest om de rechterlijke toetsing te
intensiveren ten opzichte van voor de inwerkingtreding van de
Awb. We blijven doen wat we deden, toetsen aan willekeur
maar niet het evenredigheidsbeginsel. Is een instructie norm
voor het bestuursorgaan. GEEN rechterlijke toetsingsnorm.
